5Svk/45/2022

1. Žalovaný vydal napadnutú vyhlášku zverejnenú vo Vestníku vlády SR dňa 24.11.2021 z dôvodu pandémie ochorenia Covid-19 a nariadil ňou podľa § 48 ods. 4 písm. ab) zákona č. 355/2007 Z.z. s účinnosťou od 29.11.2021 opatrenie pri ohrození verejného zdravia, v ktorom definoval kategóriu očkovaný, testovaný, prekonavší ochorenie COVID - 19 a zároveň ňou upravoval postup zamestnancov na pracoviská a do iných priestorov zamestnávateľa. 2. Žalobca podal krajskému súdu (ďalej aj „správny súd“) správnu žalobu, ktorou navrhoval, aby ju ako nepreskúmateľnú zrušil a žalobcovi nahradil trovy konania, eventuálne, aby krajský súd rozhodol, že vyhláška bola vydaná v rozpore so zákonom pre nezrozumiteľnosť a nedostatok dôvodov a žalobcovi nahradil trovy konania.

4. Na rozdiel od normatívnych právnych aktov, individuálny správny akt vytvára hmotné právo medzi účastníkmi administratívneho konania a záväzne upravuje ich právne pomery, teda nemá všeobecnú záväznosť. Ustanovenie § 7 písm. c/ SSP vylučuje právomoc správneho súdu pri preskúmavaní všeobecne záväzných právnych predpisov (normatívnych správnych aktov). Dôvody pre vyňatie vecí uvedených v § 7 SSP zo súdneho prieskumu sú predovšetkým procesného charakteru. Ide najmä o aplikáciu zásady subsidiarity súdneho prieskumu a negáciu tých verejnosprávnych vecí, pri ktorých nie je daný priamy dotyk na subjektívnych právach alebo sú spojené s inými než právnymi odbornými otázkami. Primárnym účelom správneho súdnictva je poskytovanie ochrany subjektívnym právam fyzických a právnických osôb v oblasti verejnej správy (§ 2, § 5 ods. 2). Priamy dotyk na týchto právach je u fyzických a právnických osôb procesnou podmienkou spojenou s unesením ich aktívnej žalobnej legitimácie. Z tohto dôvodu preto správne súdnictvo vo všeobecnosti neposkytuje ochranu vo vzťahu k všeobecne záväzným právnym predpisom orgánov verejnej správy.

Ako už konštatoval kompetenčný senát Najvyššieho súdu Slovenskej republiky v uznesení sp.zn. 1KO/36/2020 zo dňa 25.05.2021: „na preskúmavanie súladu všeobecne záväzného nariadenia s Ústavou SR je naďalej výlučne oprávnený len Ústavný súd SR v zmysle článku 125 ods. 1 písm. c/ a d/ Ústavy. Ako vyplýva zo zákona č. 355/2007 Z.z. aj „napadnutých“ vyhlášok ÚVZ SR možno ich jednoznačne považovať za všeobecne záväzné právne predpisy. Nesprávne resp. neúplné sa javí tvrdenie okresného súdu, že ide o správne akty a preto ich majú preskúmavať správne súdy. Ustanovenie § 3 ods. 1 SSP ale dlhodobo i teória správneho práva totiž akty verejnej správy delí na normatívne správne akty a individuálne správne akty. Spomedzi normatívnych právnych aktov prieskumu prostredníctvom správnych súdov podliehajú len všeobecne záväzné nariadenia vydávané orgánmi samosprávy, lebo sú osobitne upravené v SSP a aj samotné znenie § 7 písm. c/ SSP toto predpokladá.“

. Preskúmavané napadnuté opatrenie sa vzťahuje na neurčitý počet adresátov rovnakého druhu (zamestnávateľov a zamestnancov) v súvislosti so snahou o zamedzenie šírenia ochorenia COVID - 19. Napadnutá vyhláška neindividualizuje subjekty, ktorým je určená, uvádza, že ide o zamestnancov a osoby vykonávajúce prácu na základe iného zmluvného vzťahu v režime očkovaný, testovaný, alebo prekonavší ochorenie COVID - 19, ako aj zamestnávateľov. Obsahom napadnutého opatrenia sú určené opatrenia, zákazy a nariadenia - obmedzenia základných práv a slobôd a to z dôvodu zamedzenia šírenia pandémie ochorenia COVID - 19. Napadnuté opatrenie je normatívnym aktom vydaným žalovaným ako orgánom verejnej správy na úseku ochrany verejného zdravia. Krajský súd poukázal na obdobné konania pred tunajším súdom, pričom boli prijaté závery o neprípustnosti súdneho prieskumu napadnutého opatrenia (uznesenia sp.zn. 2S/77/2021 z 08.12.2021, sp.zn. 6S/81/ 2021 a 6S/98/2021 obe z 24.02.2022).

8. Správny súd dospel k záveru, že vyhláška žalovaného nie je spôsobilým predmetom preskúmavania správnym súdom a preto žalobu žalobcu podľa § 98 ods. 1 písm. g/ SSP odmietol, pretože je vylúčená zo súdneho prieskumu. Postupom správneho súdu nemohlo dôjsť k porušeniu zákazu denegatio iustitiae.

9. Proti tomuto uzneseniu podal žalobca včas kasačnú sťažnosť. Petitom navrhoval, aby kasačný súd zrušil rozhodnutie správneho súdu a vec mu vrátil na ďalšie konanie a priznal žalobcovi nárok na náhradu trov konania.

11. Sťažovateľ sa domnieva, že správny súd v napadnutom uznesení nedal relevantnú odpoveď ani na jeden zo žalobných dôvodov namietaných sťažovateľom, nakoľko v napadnutom uznesení na odmietnutie podanej žaloby použil výhradne argumentáciu, ktorá má nasvedčovať tej skutočnosti, že sťažovateľom označená vyhláška nespadá do preskúmavacej právomoci správneho súdu. Nesprávne právne posúdenie veci zo strany správneho súdu tak, ako je to popísané v tejto kasačnej sťažnosti, ktoré vo svojom výsledku znamenalo nezákonné odmietnutie podanej žaloby a rovnako aj snaha správneho súdu vyhnúť sa v napadnutom uznesení za každú cenu posúdeniu celospoločensky „problematických“ tém, ktoré však priamo súvisia s prejednávanou vecou, považuje sťažovateľ za odklon od ustálenej rozhodovacej praxe kasačného súdu, Ústavného súdu SR a ESĽP a za porušenie jeho práva na súdnu ochranu podľa čl. 46 ods. 1 Ústavy SR zverejnená v zbierke zákonov pod č. 460/1992 Zb. (ďalej len „Ústava SR“). 12.

13. Sťažovateľ v celej kasačnej sťažnosti upriamuje pozornosť na právny rámec vyhlášky, vyslovuje širokú škálu dôvodov, pre ktoré ju považuje v rozpore so zákonom a ústavou (na druhej strane však sťažovateľ tvrdí, že sa nedomáha preskúmania vyhlášky, či je v súlade s ústavou). 14.

15. K nedostatku právomoci správneho súdu na prieskum vyhlášky sťažovateľ uvádza, že tak ako to uvádza v podanej správnej žalobe na str. 2 dovodzuje prípustnosť prieskumu zákonnosti vyhlášky správnym súdom, nakoľko napadnutá vyhláška je podľa názoru sťažovateľa správny akt vydaný orgánom verejnej správy pri plnení jeho úloh, ktorý má charakter hybridného správneho aktu, resp. rozhodnutia sui generis, takže je preskúmateľný správnym súdom v rámci konania o správnej žalobe podľa tretej časti prvej hlavy SSP (aj nález ústavného súdu

Podľa názoru sťažovateľa správny súd v bode 40 napadnutého uznesenia absolútne nesprávne posúdil podanie sťažovateľa, keď podľa jeho názoru sa sťažovateľ podanou žalobou domáha „preskúmania súladu napadnutého opatrenia ako všeobecne záväzného právneho predpisu, teda podzákonnej právnej normy s Ústavou SR“. Takýto výklad obsahu podanej žaloby považuje sťažovateľ za tendenčný a zavádzajúci. Odhliadnuc od skutočnosti, že správny súd v napadnutom uznesení používa opakovane terminologicky pojem „opatrenie“, i keď novelou zákona č. 355/2007 Z.z. bol odo dňa 15.10.2020 tento termín nahradený označením „vyhláška“, ktorý mal zrejme v laickej verejnosti navodiť dojem, že ide skutočne o všeobecne záväzný právny predpis, tak sťažovateľ dáva do pozornosti kasačného súdu tú skutočnosť, že podanou žalobou sťažovateľ namieta jednak porušenie svojich konkrétnych subjektívnych verejných práv v konkrétnej právnej situácii (ide teda o osobu priamo dotknutú vyhláškou, bod 26 a 27 uznesenia Ústavného súdu SR sp.zn. II. ÚS 411/2020 zo dňa 24.09.2020), ako aj rozpor

16. Sťažovateľ ďalej poukazuje na skutočnosť, že obsah napadnutej vyhlášky nebol zverejnený v Zbierke zákonov SR, ale bol zverejnený len vo Vestníku vlády SR, čo nie je prameň práva so všeobecnou záväznosťou, ale len publikačný nástroj, ktorý zaväzuje výhradne adresátov vo vnútri štátnej správy. Pre Vestník vlády SR neplatí premisa o znalosti právnych predpisov podľa ust. § 15 zákona č. 400/2015 Z.z., ktorý ustanovuje: „O všetkom, čo bolo v zbierke zákonov vyhlásené, sa má za to, že dňom vyhlásenia sa stalo známym každému, koho sa to týka“. S odvolaním sa na ust. § 15 zákona č. 400/2015 Z.z., preto možno konštatovať, že vo vzťahu k preskúmavanej vyhláške sa vzťahuje na sťažovateľa a ďalšie subjekty iba právna domnienka o znalosti toho, že vyhlášky žalovaného sa vyhlasujú vo Vestníku vlády SR.

17. Sťažovateľ napriek rozsiahlej argumentácii správneho súdu má stále za to, že pokiaľ napadnutá vyhláška okrem samotného formálneho označenia v skutočnosti nespĺňa právnymi predpismi stanovené podmienky pre tvorbu a publikáciu všeobecne záväzných právnych predpisov podľa čl. 1 ods. 1 a čl. 2 ods. 2 Ústavy SR a ani podľa ust. § 1 ods. 1 a ust. § 15 zákona č. 400/2015 Z.z., možno ju považovať jedine za hybridný správny akt, pretože nie je vydaná na základe splnomocnenia zákona podľa čl. 123 Ústavy SR, ale na základe kompetenčného ustanovenia ust. § 5 ods. 4 písm. k/ zákona č. 355/2007 Z.z. a žalovaný pri jej tvorbe a publikácii musel s prihliadnutím na ust. § 59 ods. 1 zákona č. 355/2007 Z.z. postupovať podľa príslušných ustanovení zákona č. 71/1967 Zb. Okrem zákona č. 400/2015 Z.z. a zákona č. 71/1967 Zb., totiž na tvorbu právnych aktov vydávaných žalovaným zákon č. 355/2007 Z.z. žiadny iný právny predpis nepripúšťa. Sťažovateľ má za to, že vyššie uvedené skutočnosti sú všeobecne známe, ako aj známe správnemu súdu z jeho činnosti, a rovnako ako

Sťažovateľ dal do pozornosti kasačného súdu ustálenú rozhodovaciu prax Ústavného súdu SR: Nález Ústavného súdu Slovenskej republiky zo dňa 22.01.2009, I. ÚS 354/08, Nález Ústavného súdu Slovenskej republiky zo dňa 22.03.2017 sp.zn. I. ÚS 698/2016, Nález Ústavného súdu Slovenskej republiky zo dňa 30.10.2008 sp.zn. IV. ÚS 261/08.

21. K nedostatku aktívnej vecnej legitimácie sťažovateľa a pasívnej vecnej legitimácie žalovaného sťažovateľ uvádza, že z dôvodu osobitnej povahy opatrenia podľa § 3 ods. 1 písm. c/ SSP, pokiaľ má právnu povahu tzv. hybridného správneho aktu, je pri vymedzení žalobnej legitimácie fyzickej osoby alebo právnickej osoby na podanie správnej žaloby proti opatreniu potrebné § 178 ods. 1 SSP vykladať a uplatňovať vo vzťahu k tam použitej kategórii „účastník administratívneho konania“ ústavne konformným spôsobom. 22. Článok 46 ods. 1 Ústavy SR je vyjadrením základného práva účastníka konania domáhať sa súdnej ochrany.

! ! . Z uvedeného vychádzal aj Ústavný súd SR, ktorý vo svojom uznesení z 11. apríla 1995 sp.zn. I. ÚS 18/95 uviedol, že pri výklade a uplatňovaní zákonov (rovnako ústavných zákonov a ostatných všeobecne záväzných právnych predpisov) treba postupovať tak, aby boli v súlade s Ústavou SR (čl. 152 ods. 4 Ústavy SR). Preto podľa názoru sťažovateľa nie je možné pri rozhodovaní správneho súdu odhliadnuť od skutočnosti, že Dohovor, Listina a zároveň konštantná judikatúra ESĽP, ktorá má pre Slovenskú republiku normatívny charakter majú prednosť pre SSP minimálne v tej časti, ktorá podľa názoru správneho súdu vylučuje právomoc správneho súdu v prejednávanej veci konať a vo veci riadne rozhodnúť, nakoľko preukázateľne zabezpečujú väčší rozsah ústavných práv a slobôd sťažovateľa.

Tak, ako to vyplýva aj z uznesenia Ústavného súdu sp.zn. III. ÚS 364/2018, práve všeobecné súdy sú primárne zodpovedné nie len za výklad a aplikáciu zákonov, ale aj za dodržiavanie základných ľudských práv a slobôd (čl. 144 ods. 1a 2 a čl. 152 ods. 4 Ústavy SR). Sťažovateľ je toho názoru, že takejto zodpovednosti sa správny súd nemôže zbaviť ani v spoločensky exponovaných právnych veciach použitím takej právnej konštrukcie, ktorá by vylučovala ústavnú povinnosť správneho súdu chrániť nielen zákonnosť ale aj ústavnosť.

23. Z Rezolúcie Výboru ministrov Rady Európy (77)31 z 28.09.1977 o ochrane jednotlivca v súvislosti s rozhodnutiami správnych orgánov resp. z Odporúčania Výboru ministrov Rady Európy Rec (2007)7 z 20.06.2007 o dobrej verejnej správe článku 17, vyplýva správne rozhodnutia musia byť formulované v jednoduchej, jasnej a zrozumiteľnej podobe a musia obsahovať primerané zdôvodnenie obsahujúce skutkové a právne dôvody, pre ktoré boli

24. V zmysle vyššie uvedených dôvodov má teda sťažovateľ za to, že jeho právo na spravodlivý proces (spravodlivé konanie pred orgánmi verejnej správy) podľa čl. 6 ods. 1 Dohovoru bolo porušené, nakoľko prílišný formalizmus pri výklade a aplikácii ustanovení zákona č. 355/2007 Z.z. zo strany žalovaného ako aj zo strany správneho súdu, vyústil do nezákonného uznesenia tak, ako je to popísané v podanej kasačnej sťažnosti. 25. Žalovaný sa ku kasačnej sťažnosti nevyjadril.

26. Najvyšší správny súd Slovenskej republiky (ďalej len „najvyšší správny súd“) konajúci ako súd kasačný, po zistení, že kasačná sťažnosť bola podaná včas (§ 443 ods. 1 zákona č. 162/ 2015 Z. z. Správny súdny poriadok v znení neskorších predpisov ďalej len „SSP“), oprávnenou osobou (§ 442 ods. 1 SSP), smeruje proti rozhodnutiu, proti ktorému je prípustná (§ 439 SSP) a má predpísané náležitosti (§ 57 SSP a § 445 SSP), musí konštatovať, že kasačnú sťažnosť treba zamietnuť, pretože uznesenie krajského súdu je vecne správne.

Najvyšší správny súd dospel taktiež k právnemu záveru, že v predmetnej veci nešlo ani o hybridný (zmiešaný) správny akt, takže sa nestotožnil s názorom žalobcu, že napadnutá vyhláška žalovaného je hybridným správnym aktom. Z tohto dôvodu, pokiaľ najvyšší správny súd v zhode s krajským súdom dospel k právnemu záveru, že súdny prieskum v danom prípade nebol možný, nemohol ďalej vec prejednať v

Je vylúčený prieskum normatívnych správnych aktov. Výnimkou sú všeobecne záväzné nariadenia orgánov územnej samosprávy v zmysle § 357 až 367 SSP. Pokiaľ preto zákon v §3 ods. 1 písm. a/ SSP spája administratívne konanie aj s vydávaním normatívnych správnych aktov, je nutné pod týmito rozumieť práve všeobecné záväzné nariadenia obcí, miest, mestských častí a samosprávnych krajov. Vzhľadom na to, že pri všeobecne záväzných právnych predpisoch nemožno vo vzťahu k ich adresátovi hovoriť o priamom dotyku na subjektívnych právach, aktívnu žalobnú legitimáciu pri preskúmavaní zákonnosti všeobecne záväzných nariadení zákon zveruje vo všeobecnosti prokurátorovi a po novom pri ochrane verejného záujmu v oblasti životného prostredia aj zainteresovanej verejnosti (§ 359 SSP). Na preskúmavanie súladu všeobecne záväzných nariadení s Ústavou Slovenskej republiky, je však naďalej výlučne oprávnený len Ústavný súd Slovenskej republiky v zmysle čl. 125 ods. 1 písm. c/ a d/ ústavy. Rozsah netrestného dozoru prokuratúry je v tomto smere širší, než je to u správneho súdnictva, pretože v zmysle § 21 ods. 1 písm. a/ bodu 5 zákona č. 153/2001

(BARICOVÁ,J./FEČÍK,M./ŠTEVČEK,M./FILOVÁ,A. a kol.: Správny súdny poriadok, komentár, s. 124 a 125.) 30. Najvyšší správny súd sa zaoberal aj dôvodmi kasačnej sťažnosti sťažovateľa, v ktorých tvrdil, že predmetná vyhláška je obsahovo hybridným správnym aktom.

31. Vo vyššie uvedených uzneseniach ústavného súdu išlo však o ústavné sťažnosti voči opatreniam Úradu verejného zdravotníctva, nie vyhlášky. 32. Zákonom č. 286/2020 Z.z. došlo novelou zákona o ochrane verejného zdravia č. 355/2007 Z.z. k zmene formy vydávaných opatrení Úradu verejného zdravotníctva, keď ustanovenie § 59b zákona o ochrane verejného zdravia splnomocnilo úrad verejného zdravotníctva na vydávanie vyhlášok, t.j. všeobecne záväzných právnych predpisov, ktorých ústavný prieskum nie je expressis verbis prípustný. Tieto vyhlášky ako normatívne právne akty nie sú v správnom súdnictve preskúmateľné a ich ústavnosť môže posúdiť iba ústavný súd v konaní o súlade právnych predpisov podľa článku 125 ústavy.

34. Ústavný súd Slovenskej republiky sa v predmetnom náleze vyjadril aj k publikovaniu vyhlášok úradu verejného zdravotníctva vo Vestníku vlády Slovenskej republiky, pričom vyjadril právny názor, že nemusia byť zverejnené v Zbierke zákonov Slovenskej republiky.

A 5753/1926 rozhodnutie sp.zn. 11916/26 zo dňa 09.06.1926). Taká interpretácia práva ide v priamom protiklade so zákonom - § 1aa zákona č. 575/2001 Z.z. v spojení s § 7 písm. c/ SSP. 36. Z vyššie uvedených dôvodov preto kasačný súd kasačnú sťažnosť sťažovateľa podľa § 461 S.s.p. ako nedôvodnú zamietol.

38. Toto rozhodnutie prijal senát Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky v pomere hlasov 3:0. Poučenie: Proti tomuto rozhodnutiu nie je prípustný opravný prostriedok.