5Sžk/13/2021

UZNESENIE

Najvyšší správny súd Slovenskej republiky v právnej veci žalobcu: J.. W. A., narodený dňa X. Y. XXXX, bytom B. XX, XXX XX B. W.; proti žalovanému: Centrum právnej pomoci, Kancelária Prešov, Slovenská 40, Prešov; v konaní o preskúmanie zákonnosti rozhodnutia žalovaného č. KaPO 4N 21210/2017, ČRZ: 126917/2017 zo dňa 27. decembra 2017, o kasačnej sťažnosti žalobcu proti rozsudku Krajského súdu v Košiciach č. k. 8S/57/2018-69 zo dňa 10. septembra 2020, takto

rozhodol:

Senát 3S postupuje vec veľkému senátu Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky.

Odôvodnenie

I. Vymedzenie predkladanej otázky

II. Opis preskúmavanej veci

5. Krajský súd v Košiciach (ďalej len „správny súd“) rozsudkom č. k. 8S/57/2018-69 zo dňa 10. septembra 2020 (ďalej len „napádaný rozsudok“) zamietol správnu žalobu žalobcu proti žalovanému rozhodnutiu. Správny súd vyslovil právny názor, s odkazom na rozhodovaciu činnosť správneho kolégia Najvyššieho súdu Slovenskej republiky, že v predmetnej veci išlo o rozhodovanie o nároku na právnu pomoc, ktorého predmetom je taký predmet administratívneho konania, ktorý je možné vyčísliť a posúdiť v peniazoch. Preto bol postup

Namieta, že podmienky pre priznanie právnej pomoci splnil, poukázal na rozhodnutie Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 8Sžo/70/2016 zo dňa 28. septembra 2017 vychádzajúce z právneho názoru o neoceniteľnosti predmetu konania v správnom súdnictve na účely § 6 ods. 1 písm. c) zákona o poskytovaní právnej pomoc, pričom s týmto rozhodnutím sa podľa názoru sťažovateľa správny súd nevysporiadal. Osobitne dal do pozornosti, že rozhodnutie Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 2Sžk/11/2019 zo dňa 26. júna 2019 bolo vydané až po podaní jeho žiadosti.

8. Sťažovateľ vo svojej replike zotrval na kasačnej sťažnosti a argumentácii v nej obsiahnutej, ktorú rozšíril o výhrady ku kvalite právnych služieb poskytovaných advokátmi v minulosti určenými žalovaným v rôznych jeho veciach. 9. V priebehu kasačného konania, dňa 1. januára 2021, nadobudla účinnosť novela Ústavy Slovenskej republiky, ústavný zákon č. 422/2020 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa Ústava Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb. v znení neskorších predpisov, ktorou bol zriadený Najvyšší správny súd Slovenskej republiky (čl. 143 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky).

sudkýň JUDr. Kataríny Benczovej (predsedníčka senátu), Mgr. Kristíny Babiakovej (sudkyňa spravodajkyňa) a JUDr. Zuzany Šabovej, PhD. a je v kasačnom konaní vedená pod pôvodnou spisovou značkou.

10. Predkladajúci senát zistil, že kasačná sťažnosť bola podaná riadne a včas (§ 443 SSP a § 444 SSP), oprávnenou osobou (§ 442 SSP), je prípustná (§ 439 SSP), a že kasačná sťažnosť má predpísané náležitosti (§ 445 ods. 1 SSP a § 57 SSP). 11. Pri skúmaní dôvodnosti podanej kasačnej sťažnosti predkladajúci senát zistil, že pre rozhodnutie bude rozhodujúce zodpovedanie kľúčovej právnej otázky nastolenej sťažovateľom, či je rozhodnutie správneho orgánu ukladajúce povinnosť zaplatiť určitú sumu, taký predmet správneho súdneho konania, ktorého hodnotu možno vyčísliť v peniazoch na účely § 6 ods. 1 písm. c) zákona č. 327/2005 Z. z. o poskytovaní právnej pomoci. 12. V rámci rozhodovacej činnosti kasačného súdu predkladajúci senát identifikoval staršiu rozhodovaciu činnosť, ktorá vychádzala z právneho názoru, že predmetom súdneho prieskumu v správnom súdnictve je v zásade zákonnosť správneho rozhodnutia, opatrenia či postupu správneho orgánu, čo je vo svojej podstate peniazmi neoceniteľný predmet konania. Správne súdnictvo nie je založené na nachádzaní subjektívnych práv jednotlivca vrátane určovania ich spornej výšky (rozhodnutie Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 8Sžo/70/2016 zo dňa 28. septembra 2017). 13. Od tejto sa však novšia prax odchýlila a ustálila na právnom názore, že hoci predmetom konania v správnom súdnictve je posúdenie zákonnosti rozhodnutia správneho orgánu, ktoré nemožno vyčísliť v peniazoch, „v prípade ak výrok rozhodnutia správneho orgánu obsahuje jasne určenú, fixnú výšku peňažného plnenia, túto možno pre účely aplikácie § 6 ods. 1 písm. c) zákona o poskytovaní právnej pomoci vnímať ako hodnotu sporu“ (rozhodnutia Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 1Sžk/58/2020 zo dňa 29. septembra 2021, sp. zn. 4Sžk/3/2021 zo dňa 16. decembra 2021, ako aj rozhodnutia správneho kolégia Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 10Sžo/371/2015 zo dňa 29. novembra 2016, sp. zn. 2Sžk/ 11/2019 zo dňa 26. júna 2019, sp. zn. 4Sžk/20/2019 zo dňa 5. novembra 2019, sp. zn. 3Sžk/4/ 2020 zo dňa 26. februára 2020). 14. Predkladajúci senát dospel k záveru, že od právnych názorov vyjadrených v aktuálnej ustálenej rozhodovacej činnosti kasačného súdu (bod 13 tohto uznesenia) je potrebné sa odchýliť. 15. Podľa § 3 ods. 1 písm. a) zákona o poskytovaní právnej pomoci sa tento zákon vzťahuje na poskytovanie právnej pomoci v občianskoprávnych veciach, obchodnoprávnych veciach, pracovnoprávnych veciach, rodinnoprávnych veciach, v konaniach o oddlžení podľa osobitného predpisu, v konaní pred súdom v správnom súdnictve a v týchto veciach aj v konaní pred Ústavným súdom Slovenskej republiky (ďalej len ,,vnútroštátne spory“). 16. Podľa § 6 ods. 1 písm. c) zákona o poskytovaní právnej pomoci fyzická osoba má právo na poskytnutie právnej pomoci bez finančnej účasti, ak hodnota sporu prevyšuje hodnotu minimálnej mzdy okrem sporov, v ktorých nie je možné hodnotu sporu vyčísliť v peniazoch. 17. Predkladajúci senát nespochybňuje doterajšie čiastkové právne úvahy vychádzajúce z ustálenej rozhodovacej praxe kasačného súdu, a teda že s ohľadom na § 3 ods. 1 písm. a)

19. Pre potreby možnosti vyčísliť hodnotu sporu v správnom súdnictve je podľa názoru predkladajúceho senátu potrebné skúmať, čo je predmetom konania v správnom súdnictve. Primárnou úlohou správneho súdnictva je poskytovať ochranu právam a právom chráneným záujmom fyzických a právnických osôb v oblasti verejnej správy (§ 2 ods. 1 SSP).

20. Podľa predkladajúceho senátu je predmetom sporu preskúmanie zákonnosti rozhodnutia správneho orgánu (ktoré je peňažne neoceniteľné), pričom len sekundárne je správnym súdnym konaním dotknutá aj konkrétna a vymedzená finančná povinnosť uložená administratívnym rozhodnutím. 21.

Úmysel zákonodarcu 22. Predkladajúci senát zastáva tiež názor, že nebolo ani cieľom a ani úmyslom zákonodarcu, ktoré boli pretavené do § 6 ods. 1 písm. c) zákona o poskytovaní právnej pomoci, aby bol predmet sporu v správnom súdnictve vyčísľovaný v peniazoch.

24. Pri podmienke hodnoty sporu „návrh predkladateľa vychádza z logickej premisy, aby náklady, ktoré štátu vzniknú v súvislosti s poskytovaním právnej pomoci neboli v zjavnom negatívnom pomere k celkovej hodnote sporu. Predpokladá sa, že v takýchto prípadoch by účastník ani inak nevyužil odbornú právnu pomoc, a to z hľadiska jej ekonomickej neefektívnosti. Vyňaté sú spory, v ktorých nie je možné hodnotu sporu vyčísliť v peniazoch.“.

Občiansky súdny poriadok, ďalej len „OSP“; čl. 13 ods. 1 a 2 a § 89 zákona č. 160/2015 Z. z. Civilný sporový poriadok, ďalej len „CSP“). Inými slovami, neposkytnutie právnej pomoci osobe v núdzi v bežných civilných sporoch s ohľadom na hodnotu sporu nespôsobuje nemožnosť nárok uplatniť na súde, a teda neobmedzuje prístup k súdu. Ale reflektuje na logickú úvahu, že ide o spor, kde by si bežný občan pravdepodobne nezvolil právne zastúpenie z dôvodu neefektívnosti a svoj nárok by prípadne uplatnil na súde bez využitia právneho zastúpenia. Právna úprava umožňujúca občanovi uplatniť jeho nárok nižšej hodnoty na súde i keď bez právneho zastúpenia, pokiaľ pre nezastúpenú osobu garantuje primerané procesné uľahčenia (poučovacia povinnosť), nevytvára diskonformitu s čl. 46 ods. 1 Ústavy (OROSZ, L.; SVÁK, J. a kol.: Ústava Slovenskej republiky. Komentár. Zväzok I. Bratislava: Wolters Kluwer SR s.r.o., 2021, str. 603).

Nejde teda o ekonomickú úvahu či úvahu založenú na princípe efektivity. Neposkytnutie právnej pomoci pre osobu vo finančnej núdzi v správnom súdnictve de facto znamená stratu možnosti žalovať - brániť svoje právo a zamedzuje sa mu tým prístup k súdu.

28. Za rozhodujúci argument považuje predkladajúci senát ústavný rozmer predmetnej právnej otázky a požiadavku ústavne konformného výkladu § 6 ods. 1 písm. c) zákona o poskytovaní právnej pomoci. Ústavné princípy a východiská totiž predstavujú relevantné interpretačné východiská, ktoré zakladajú povinnosť ústavne konformného výkladu všeobecne záväzných právnych predpisov v prípade dvoch rozdielnych, ale rovnocenných jazykových alternatívach výkladu (rozhodnutia Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. I. ÚS 306/ 2010 zo dňa 8. decembra 2010, sp. zn. I. ÚS 212/06 zo dňa 28. júna 2006, sp. zn. II. ÚS 142/ 2015 zo dňa 10. marca 2015, publikované v ZNaUÚS pod č. 58/2015).

k súdu vymedzené v čl. 46 ods. 1 a 2 Ústavy bližšie vymedzujú osobitné právne predpisy (čl. 46 ods. 4 a čl. 51 ods. 1 Ústavy). Toto právo môže podliehať rôznym obmedzeniam, ktoré však musia spĺňať prísne ústavné požiadavky - musia sledovať legitímny cieľ, musia byť primerané a nesmú odopierať podstatu a zmysel ústavne garantovaných práv (čl. 13 ods. 4 Ústavy). Podstatou práva na prístup k súdu v rámci správneho súdnictva vymedzeného v čl. 46 ods. 2 Ústavy je pritom umožniť tomu, kto tvrdí, že bol na svojich právach ukrátený rozhodnutím orgánu verejnej správy, obrátiť sa na súd, ak sa takéto rozhodnutie týka základných práv a slobôd. Teda umožniť dotknutej osobe brániť sa voči zásahu do svojich základných práv a slobôd výkonom verejnej moci zo strany orgánov verejnej správy.

31. Predkladajúci senát si je vedomý skutočnosti, že požiadavka obligatórneho právneho zastúpenia nie je samoúčelná, ale „. . . vyplýva z povahy správneho súdnictva, v ktorom sa preskúmava zákonnosť rozhodnutí správnych orgánov. V prejednávanej veci je povinnosť kvalifikovaného právneho zastúpenia daná tak v konaní pred krajským súdom, ako aj v kasačnom konaní, pričom táto legitímna požiadavka má prispieť k profesionalite konania a sleduje sa ňou v prvom rade ochrana práv žalobcu, resp. sťažovateľa, ako účastníkov súdneho preskúmavacieho konania, v ktorom sa v rozhodujúcej miere riešia právne otázky a medzi účastníkmi je často sporným len výklad právnych predpisov“ (rozhodnutie Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 10Asan/29/2019 zo dňa 11. decembra 2019, bod 18, obdobne tiež rozhodnutie Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp.zn. 8Sžfk/28/2019 zo dňa 11. júla 2019, sp. zn. 5Sžfk/27/2018 zo dňa 12. septembra 2019 a iné). Hoci samotná požiadavka právneho zastúpenia v správnom súdnom konaní, i keď obmedzujúca prístup k súdu, nie je rozporná s

32. Pokiaľ zákonodarca zavádza požiadavku obligatórneho právneho zastúpenia v súdnom konaní, šetriac podstatu práva podľa čl. 46 ods. 1 a 2 Ústavy (teda zachovanie efektívnej a reálnej možnosti prístupu účastníka konania k súdu), vzniká mu pozitívna povinnosť zabezpečiť potrebnú právnu pomoc osobám, ktoré si ju nemôžu dovoliť. Teda musí zabezpečiť, aby požiadavka právneho zastúpenia (či právneho vzdelania) nezabraňovala osobám nedisponujúcim dostatkom finančných prostriedkov domáhať sa svojich práv na súde (HUSSEINI, F.; BARTOŇ, M.; KOKEŠ, M.; KOPA, M. a kol.:

33. V tomto smere predkladajúci senát opakovane poukazuje na skutočnosť, že nesplnenie podmienky obligatórneho právneho zastúpenia má v správnom súdnictve za následok odmietnutie správnej žaloby (§ 98 ods. 1 písm. f) SSP). Výklad vylučujúci možnosť priznať právnu pomoc občanom v núdzi s ohľadom na tvrdenú nízku hodnotu predmetu sporu v správnom súdnictve má za následok odmietnutie spravodlivosti vo vzťahu k týmto osobám a znemožnenie ich prístupu k súdu. A to nie len pri osobitných opravných prostriedkoch v správnom súdnictve (pri podaní kasačnej sťažnosti), ale odníma im možnosť vôbec žalovať zákonnosť rozhodnutia pred správnym súdom. Tento stav je podľa predkladajúceho senátu protiústavný. Zasahuje do podstaty práva na prístup k súdu podľa čl. 46 ods. 1 a 2 Ústavy. A to aj vo vzťahu k takým rozhodnutiam správnych orgánov, ktorými dochádza k ukladaniu peňažných povinností, a teda aj do zásahu do práva týchto osôb na majetok podľa čl. 20 ods. 1 Ústavy.

34. V kontexte už uvedenej argumentácie dáva predkladajúci senát do pozornosti, že nárok na bezplatnú právnu pomoc môže vzniknúť len osobám v núdzi. Teda osobám, ktorých príjem nepresahuje 1,4-násobok životného minima a nemôžu si využívanie právnych služieb zabezpečiť svojím majetkom (§ 6 ods. 1 písm. a) zákona o poskytovaní právnej pomoci).

35. Z vyššie uvedených údajov je zrejmé, že posudzovanie predmetu sporu v rámci správneho súdnictva podľa výšky finančnej povinnosti uvedenej v správnom rozhodnutí môže viesť k zamedzeniu prístupu k súdu osobám v núdzi aj v takých konaniach, v ktorých ukladaná finančná povinnosť správnym orgánom takmer dvojnásobne prevyšuje maximálny povolený mesačný príjem takejto osoby. Z pohľadu osoby v núdzi môže ísť o neúnosnú finančnú záťaž a existenčnú záťaž, potenciálne zasahujúcu do jej garantovaných základných práv a slobôd, ktorej zákonnosti sa s ohľadom na stávajúcu judikatúru nemôže bez advokáta domôcť.

CSP). 37. Vyššie popísaný ústavný kontext spornej právnej otázky vedie podľa názoru predkladajúceho senátu k potrebe takého výkladu § 6 ods. 1 písm. c) zákona o poskytovaní právnej pomoci, v zmysle ktorého nie je možné vyčísliť hodnotu sporu v správnom súdnictve v peniazoch. A to bez ohľadu na to, či preskúmavané rozhodnutie správneho orgánu priamo ukladá alebo neukladá nejakú peňažnú povinnosť. Dôsledky odlišného, alternatívneho výkladu sú totiž podľa názoru predkladajúceho senátu ústavne nekonformné.

IV. Záver