5Sžo/2/2020

1. Bratislavský samosprávny kraj (ďalej aj „odporca“ alebo aj „BSK“), zastúpený svojim predsedom, vydal dňa 08.06.2016 rozhodnutie č. 08754/2016 (ďalej aj „napadnuté rozhodnutie“), ktorým uložil navrhovateľovi ako príjemcovi dotácie pokutu vo výške 2.500,- Eur za porušenie ustanovenia § 4 ods. 5 písm. h) Všeobecne záväzného nariadenia BSK č. 6/2012 o poskytovaní dotácií z rozpočtu BSK (ďalej aj „VZN o poskytovaní dotácií“). Podľa tohto ustanovenia k žiadosti o poskytnutie dotácie musia byť pripojené nasledovné doklady: h) doklad preukazujúci vlastnícke právo k nehnuteľnosti alebo súhlas vlastníka nehnuteľnosti, ak je predmetom žiadosti dotácia na rekonštrukciu, opravu alebo technické zhodnotenie nehnuteľnosti. 2. Vydaniu napadnutého rozhodnutia predchádzalo uzavretie zmluvy o poskytnutí dotácie medzi navrhovateľom a odporcom dňa 28.06.2013, ktorou mal odporca navrhovateľovi poskytnúť dotáciu vo výške 2.000,- Eur na úhradu časti nákladov na projekt „Obnova grófskeho majera Kolhufe Stupava - studňa“ na základe VZN o poskytovaní dotácií. 3. Odporca uloženie pokuty oprel o skutočnosť, že navrhovateľ predložil ako prílohu k žiadosti o dotáciu doklad s nepravými podpismi vlastníkov dotknutého pozemku, čím neboli splnené podmienky pre poskytnutie dotácie podľa VZN o poskytovaní dotácií. Skutočnosť, že podpisy na danom dokumente neboli pravé, vyplýva zo znaleckého posudku, ktorý bol vyhotovený v trestnom konaní vedenom vo veci subvenčného podvodu Okresným riaditeľstvom PZ SR.

4. Pri ukladaní pokuty sa odporca odvolal na § 46 a § 47 zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (ďalej aj „Správny poriadok“), ako aj § 18 zákona č. 302/2001 Z. z. o samosprávnych krajoch (ďalej aj „Zákon o samosprávnych krajoch“) a § 8 ods. 1 VZN o poskytovaní dotácií, podľa ktorých BSK môže uložiť právnickej osobe za porušenie všeobecne záväzného nariadenia pokutu do výšky 16.596,- Eur, pričom prihliada najmä na závažnosť, spôsob, čas (dobu) trvania a následky protiprávneho konania. V uvedenom prípade odporca konanie navrhovateľa považoval za závažné najmä s prihliadnutím na spôsob konania, ktorým sa navrhovateľ snažil dotáciu získať.

5. Dňa 21.06.2016 doručil navrhovateľ Krajskému súdu v Bratislave (ďalej aj „krajský súd“) opravný prostriedok proti napadnutému rozhodnutiu podľa piatej časti, tretej hlavy zákona č. 99/1963 Zb. Občiansky súdny poriadok (ďalej aj „OSP“). Navrhovateľ žiadal napadnuté rozhodnutie zrušiť a vec vrátiť odporcovi. Poukázal na to, že napadnuté rozhodnutie je nezákonné z dôvodu, že v čase jeho vydania, t. j. v čase uloženia pokuty, už uplynula objektívna trojročná lehota na jej uloženie vyplývajúca z § 18 ods. 3 Zákona o samosprávnych krajoch a § 8 ods. 1 VZN o poskytovaní dotácií. Navrhovateľ začiatok plynutia lehoty odvíjal od dátumu doručenia prílohy navrhovateľom (súhlasu vlastníkov pozemku s nepravými podpismi) dňa 25.02.2013, pričom napadnuté rozhodnutie bolo vydané až dňa 08.06.2016, t. j. po uplynutí troch rokov. 6. Odporca sa k podanému opravnému prostriedku navrhovateľa vyjadril v tom zmysle, že objektívna lehota na uloženie pokuty začala plynúť najskôr dňom podpísania zmluvy o poskytnutí dotácie dňa 28.06.2013, a preto v čase vydania napadnutého rozhodnutia ešte neuplynula. V nadväznosti na to odporca požiadal krajský súd o potvrdenie napadnutého rozhodnutia. 7. Krajský súd vydal dňa 19.06.2020 uznesenie sp. zn. 4Sp/62/2016 - 30 (ďalej aj „napadnuté uznesenie“), ktorým konanie zastavil a vec postúpil na ďalšie konanie Ministerstvu vnútra SR ako orgánu príslušnému na jej prejednanie a rozhodnutie. Právo na náhradu trov konania nepriznal žiadnemu z účastníkov konania. 8. Krajský súd v odôvodnení napadnutého uznesenia úvodom zdôraznil, že odporca ako správny orgán postupom podľa Správneho poriadku rozhodol o uložení pokuty - sankcie navrhovateľovi za porušenie VZN. Poukázal na to, že právna úprava správnych rozhodnutí - osobitne rozhodnutí sankčnej povahy - sa vo všeobecnosti riadi zásadou dvojinštančnosti správneho konania, a to v zmysle § 53 a nasl. Správneho poriadku, § 83 ods. 2 zákona č. 372/1990 Zb. o priestupkoch (ďalej aj „Zákon o priestupkoch“) a § 22 ods. 3 Zákona o samosprávnych krajoch. Teda na preskúmanie rozhodnutí je zásadne príslušný správny orgán druhého stupňa, pokiaľ príslušný zákon neustanovuje inak. Až právoplatné rozhodnutie správneho orgánu druhého stupňa môže byť preskúmavané príslušným súdom. Odlišný postup pri preskúmavaní rozhodnutí o správnych deliktoch by bol vážnym zásahom do zásady rovnosti účastníkov príslušného konania a bol by v rozpore s vyššie uvedenou zásadou dvojinštančnosti. 9. Podľa názoru krajského súdu je správne trestanie, ako jedna z foriem sankčného postihu, v každom prípade primárnou kompetenciou štátu. I keď Zákon o samosprávnych krajoch v jeho ustanovení § 18 priznáva samosprávnemu kraju (odporcovi) oprávnenie ukladať právnickej alebo fyzickej osobe za porušenie všeobecne záväzného nariadenia pokutu, v takomto prípade vždy ide o prenesený výkon štátnej správy. Takýto právny názor vyslovil opakovane aj

11. Proti napadnutému uzneseniu krajského súdu podal odporca odvolanie v súlade s § 204 a nasl. OSP, pretože mal za to, že prvostupňový súd vychádzal z nesprávneho právneho posúdenia veci a konanie má inú vadu, ktorá mohla mať za následok nesprávne rozhodnutie vo veci. Podľa odporcu príslušným na konanie o opravnom prostriedku proti napadnutému rozhodnutiu je krajský súd a nie správny orgán - Ministerstvo vnútra SR.

13. Odporca dal do pozornosti, že uznesenia Najvyššieho súdu SR, na ktoré sa krajský súd odvolával, riešili kompetenčné spory a právnu úpravu v oblastiach regulovaných osobitnými predpismi (ochrana životného prostredia, správa pozemných komunikácií, ochrana pred zneužívaním alkoholických nápojov a iné). Podľa odporcu rozhodovanie v sankčných veciach podľa osobitných všeobecne záväzných právnych predpisov je preneseným výkonom štátnej správy, avšak tento názor je logický len vtedy, ak obec rozhodovala o právach a povinnostiach fyzických a právnických osôb v rozsahu právomocí zverených jej osobitnými právnymi predpismi alebo v rozsahu jej vlastných nariadení vydaných na základe zákonného zmocnenia.

15. Podľa odporcu poskytovanie dotácií je výkonom samosprávnej pôsobnosti samosprávneho kraja, čo nesporne vyplýva zo systematického výkladu § 4 ods. 2 Zákona o prechode pôsobnosti (ak zákon neustanovuje, že ide o prenesený výkon štátnej správy, ide o výkon samosprávnej pôsobnosti) a § 8 ods. 5 zákona č. 583/2004 Z. z. o rozpočtových pravidlách územnej samosprávy (ďalej aj „Zákon o rozpočtových pravidlách územnej samosprávy“) (právo samosprávneho kraja VÚC poskytovať dotácie za podmienok ustanovených všeobecne záväzným nariadením VÚC na všeobecne prospešné účely).

17. Podľa odporcu je neprípustné, aby súd vlastným výkladom rozširoval alebo zužoval rozsah originálnych kompetencií samosprávneho kraja nad rámec § 4 ods. 2 Zákona o prechode pôsobnosti. Odporca poukázal na to, že zmocňujúcim ustanovením na správne trestanie vo veciach originálnej pôsobnosti samosprávneho kraja je ustanovenie § 18 ods. 1 Zákona o samosprávnych krajoch, podľa ktorého môže samosprávny kraj ukladať pokuty za porušenie VZN, avšak z formulácie tohto ustanovenia nevyplýva, že by takéto správne trestanie bolo preneseným výkonom štátnej správy. Žiadna právna norma nedáva orgánom štátnej správy právomoc rozhodovať o uložení pokút za porušenie VZN samosprávnych krajov vo veciach ich originálnej pôsobnosti. 18.

IV. Právny názor Najvyššieho správneho súdu SR

20. Podľa § 492 ods. 1 zákona č. 162/2015 Z. z. Správny súdny poriadok (ďalej aj „SSP“): „Konania podľa tretej hlavy piatej časti Občianskeho súdneho poriadku začaté predo dňom nadobudnutia účinnosti tohto zákona sa dokončia podľa doterajších predpisov.“

Zároveň konštatuje, že toto konanie sa začalo dňa 21.06.2016, teda pred dňom 01.07.2016, kedy nadobudol účinnosť nový procesný predpis - Správny súdny poriadok. V súlade s ustanovením § 492 ods. 1 SSP preto Najvyšší správny súd SR v tomto konaní o odvolaní proti napadnutému uzneseniu postupuje podľa doterajšieho predpisu, ktorým je Občiansky súdny poriadok.

Občiansky súdny poriadok <https://www.beck-online.sk/bo/document- view.seam?documentId=pj5f6mjzgyzv6ojz> sa pritom bude aplikovať tak na prvostupňové, ako i odvolacie konanie, a to v plnom rozsahu (vrátane napr. rozhodovania o trovách konania), teda vrátane ustanovení upravených mimo tretej hlavy piatej časti Občianskeho súdneho poriadku (§ 250l ods. 2, § 246c <https://www.beck-online.sk/bo/document- view.seam?documentId=pj5f6mjzgyzv6ojzfzygc4tbm5zgczrngi2dmyy> ods. 1 OSP) (Baricová, Fečík, Števček, Filová a kol.: Správny súdny poriadok, komentár k § 492 SSP).

23. Primárnou úlohou odvolacieho súdu bolo posúdiť, či krajský súd postupoval správne, keď konanie o opravnom prostriedku proti napadnutému rozhodnutiu samosprávneho kraja zastavil z dôvodu absencie vlastnej právomoci a vec postúpil na ďalšie konanie Ministerstvu vnútra SR. Kľúčovou otázkou bolo, či samosprávny kraj pri vydávaní napadnutého rozhodnutia, tzn. pri ukladaní pokuty za porušenie VZN o poskytovaní dotácií, konal v rámci pôsobnosti územnej samosprávy (kedy by orgánom príslušným na preskúmanie tohto rozhodnutia bol súd) alebo štátnej správy (kedy by orgánom príslušným na preskúmanie tohto rozhodnutia bol správny orgán). 24.

25. Podľa § 1 ods. 2 Zákona o prechode pôsobnosti: „Prechod pôsobností podľa odseku 1 na účely tohto zákona je prenesenie výkonu pôsobností štátnej správy na obce a samosprávne kraje a prechod pôsobností v rozsahu ustanovenom zákonom z orgánov štátnej správy do samosprávnej pôsobnosti obcí a samosprávnych krajov.“

vlastných rozpočtov. Na prenesený výkon štátnej správy sa im poskytujú prostriedky štátneho rozpočtu podľa osobitného zákona.“ 27. Podľa § 4 ods. 2 Zákona o prechode pôsobnosti: „Ak zákon pri úprave pôsobnosti obce alebo vyššieho územného celku (samosprávneho kraja) neustanovuje, že ide o prenesený výkon pôsobnosti štátnej správy, platí, že ide o výkon samosprávnej pôsobnosti obce alebo vyššieho územného celku (samosprávneho kraja).“

29. Podľa § 8 ods. 1 Zákona o samosprávnych krajoch: „Samosprávny kraj môže vo veciach územnej samosprávy vydávať všeobecne záväzné nariadenie [. . .]“ 30. Podľa § 8 ods. 2 Zákona o samosprávnych krajoch: „Vo veciach, v ktorých samosprávny kraj plní úlohy štátnej správy, môže vydávať nariadenie len na základe splnomocnenia zákonom a v jeho medziach [.

31. Podľa § 18 ods. 1 Zákona o samosprávnych krajoch: „Samosprávny kraj môže uložiť právnickej osobe alebo fyzickej osobe oprávnenej na podnikanie za porušenie nariadenia pokutu do 16596 eur. Pokuta je príjmom samosprávneho kraja.“

33. Podľa § 22 ods. 2 Zákona o samosprávnych krajoch v znení v čase vydania napadnutého rozhodnutia: „Proti rozhodnutiu samosprávneho kraja vo veciach územnej samosprávy možno podať opravný prostriedok na súde.“ 34. Podľa § 22 ods. 3 Zákona o samosprávnych krajoch v znení v čase vydania napadnutého rozhodnutia: „Proti rozhodnutiu samosprávneho kraja vo veciach výkonu štátnej správy preneseného na samosprávny kraj je odvolacím orgánom príslušný ústredný orgán štátnej správy.“

. .], koordináciu výkonu štátnej správy uskutočňovanej obcami, vyššími územnými celkami a orgánmi miestnej štátnej správy.“ 36. Podľa § 83 ods. 2 Zákona o priestupkoch v znení v čase vydania napadnutého rozhodnutia: „Návrh na preskúmanie rozhodnutia o priestupku súdom možno podať až po vyčerpaní riadneho opravného prostriedku v správnom konaní.“

38. Podľa § 104 ods. 1 OSP: „Ak ide o taký nedostatok podmienky konania, ktorý nemožno odstrániť, súd konanie zastaví. Ak vec nespadá do právomoci súdov alebo ak má predchádzať iné konanie, súd postúpi vec po právoplatnosti uznesenia o zastavení konania príslušnému orgánu; právne účinky spojené s podaním návrhu na začatie konania zostávajú pritom zachované.“ 39.

40. Odporca v podanom odvolaní primárne napadol právny záver krajského súdu, podľa ktorého vo veciach ukladania sankcií koná obec, resp. samosprávny kraj vždy v rámci preneseného výkonu štátnej správy a nie územnej samosprávy, vychádzajúc z ustálenej judikatúry Najvyššieho súdu SR, na ktorú krajský súd aj poukázal (uznesenia Najvyššieho súdu SR sp. zn. 5 Rks/2/2011, 3Sžo/55/2012, 5Rks/3/2013, 8Rks/1/2012 a 4Sžo/35/2014).

42. Odvolací súd opätovne poukazuje na to, že právna otázka zásadná pre prejednávanú vec bola už vyriešená ustálenou judikatúrou Najvyššieho súdu SR, na ktorú krajský súd správne poukázal, dokonca judikatúrou zverejnenou v Zbierke stanovísk Najvyššieho súdu a rozhodnutí súdov Slovenskej republiky (napr. 5 Rks/2/2011). Odvolací súd sa s touto judikatúrou stotožňuje a nadväzuje na ňu.

Na preskúmanie rozhodnutí samosprávneho kraja o uložení sankcie je teda zásadne príslušný správny orgán druhého stupňa. Až právoplatné rozhodnutie správneho orgánu druhého stupňa môže byť preskúmavané príslušným súdom. Ako správne uviedol krajský súd, odlišný postup pri preskúmavaní rozhodnutí o správnych deliktoch by bol vážnym zásahom do zásady rovnosti účastníkov príslušného konania a bol by v rozpore so zásadou dvojinštančnosti konania. 44.

druhom stupni správny orgán, pretože rozsah takejto ochrany je širší než v prípade jej prejednania súdom. 45. Najvyšší súd SR dospel vo vyššie uvedenej judikatúre taktiež k záveru, že procesný postup preskúmania rozhodnutí orgánov verejnej správy o uložení sankcie za priestupok a za iný správny delikt samosprávou musí byť rovnaký ako pri preskúmavaní priestupkov a iných správnych deliktov, ktoré ukladajú orgány štátnej správy.

46. Odvolací súd dáva za pravdu krajskému súdu v tom, že rozhodnutie orgánu samosprávy o priestupku ako aj o správnom delikte a o uložení sankcie za ne treba považovať za individuálny správny akt vydaný v správnom konaní, ktorým sa zasiahlo do práv a oprávnených záujmov fyzickej alebo právnickej osoby, ktorý je preskúmateľný súdom v správnom súdnictve, a to vzhľadom na právnu úpravu v Zákone o samosprávnych krajoch v spojení s právnou úpravou Správneho poriadku a Zákona o priestupkoch, nie na základe opravného prostriedku podľa tretej hlavy piatej časti OSP (§ 250l a nasl.), ale až po vyčerpaní riadnych opravných prostriedkov.

Takýto názor nemá oporu v samotnom účele vysloveného právneho názoru Najvyššieho súdu SR, pretože týmto je poskytnutie ochrany fyzickým a právnickým osobám na dvojinštančné preskúmanie ich správneho deliktu v správnom konaní a zaručenie rovnosti účastníkom konania.

48. Navyše vyššie uvedený názor navrhovateľa nemá oporu ani v judikatúre Najvyššieho súdu SR. Vo veci 4 Sžo 35/2014 Najvyšší súd SR uznal, že právna oblasť, v rámci ktorej došlo k administratívnemu trestaniu, patrí do rozsahu samosprávy, avšak samotné administratívne trestanie už treba považovať za prenesený výkon štátnej správy: „Obec pri výkone samosprávy zabezpečuje aj verejný poriadok v obci. Prihliadnuc na ustálenú judikatúru najvyššieho súdu (napr. rozhodnutia 3Sžo/55/2012, 5Rks/3/2013 8Rks/1/2012) je potrebné konštatovať, že rozhodnutie orgánu samosprávy (obce, mesta, mestskej časti) o priestupku, ako aj o inom správnom delikte a o uložení sankcie za ne, je treba považovať za individuálny správny akt vydaný v správnom konaní, ktorým sa zasiahlo do práv a oprávnených záujmov fyzickej alebo právnickej osoby, ktorý je preskúmateľný súdom v správnom súdnictve podľa ustanovení piatej časti Občianskeho súdneho poriadku, a to vzhľadom na právnu úpravu v zákone o obecnom zriadení (ako i v zákone o hlavnom meste) v spojení s právnou úpravou správneho

49. Odvolací súd si je vedomý odlišného záveru, ku ktorému dospel Najvyšší súd SR v uznesení sp. zn. 3Rks/2/2014, avšak jednak toto uznesenie nemožno považovať za ustálenú judikatúru Najvyššieho súdu SR v spornej otázke a jednak v tomto prípade išlo kompetenčný konflikt medzi súdom a správnym orgánom v skutkovo špecifickej veci preskúmania oznámení vydaných mestom, ktorou sa ustanovovala výška dotácií poskytovaných na základe VZN mesta.

50. Odporca v podanom odvolaní argumentoval aj tým, že záver krajského súdu o tom, že na preskúmanie jeho rozhodnutia je príslušný orgán štátnej správy, neprípustným spôsobom zasahuje do výkonu jeho originálnej kompetencie - územnej samosprávy. Na podporu tohto argumentu dôvodil aj materiálnou stránkou veci, t. j. že poskytovanie dotácií podľa VZN o poskytovaní dotácií patrí do kompetencií samosprávneho kraja na účely§ 4 ods. 1 Zákona o samosprávnych krajoch. Najvyšší súd SR vo vyššie uvedenom odlišnom uznesení tiež vyslovil, že „pri posudzovaní určenia, či ide o samosprávnu pôsobnosť obce alebo o prenesený výkon štátnej správy je potrebné zaoberať sa aj materiálnou otázkou, a teda či na výkon tej-ktorej činnosti poskytuje štát finančné prostriedky zo štátneho rozpočtu“ (viď uznesenie NS SR sp. zn. 3Rks/2/2014).

52. Odvolací súd v tejto súvislosti poukazuje na nález Ústavného súdu SR sp. zn. III. ÚS 70/ 2010 zo dňa 01.11.2010, podľa ktorého je pri výklade práva potrebné dbať na účel právnej úpravy: „Súd však nie je doslovným znením zákonného ustanovenia viazaný absolútne.

Rovnako treba podľa Ústavného súdu SR uprednostniť výklad, ktorý poskytuje vyšší stupeň ochrany práv fyzických a právnických osôb. Podľa Ústavného súdu SR platí zásada prednosti ústavne konformného výkladu, z ktorej vyplýva požiadavka, aby v prípadoch, ak pri uplatnení štandardných metód výkladu prichádzajú do úvahy rôzne výklady súvisiacich právnych noriem, bol uprednostnený ten, ktorý zabezpečí plnohodnotnú, resp.