6Asan/13/2021

1. Inšpektorát práce Žilina (ďalej „prvostupňový orgán“) rozhodnutím č.: IPZA_KHIP/ROZ/ 2019/869/11405, č.: 284/2019-IZA-2.4/pok/R/T z 20.08.2019 (ďalej „prvostupňové rozhodnutie“) uložil sťažovateľovi sankciu - pokutu vo výške 9.000,-€ za porušenie povinností vyplývajúcich z predpisov uvedených v § 2 ods. 1 písm. a) bod 4. zákona č. 125/2006 Z. z. o inšpekcii práce a o zmene a doplnení zákona č. 82/2005 Z. z. o nelegálnej práci a nelegálnom zamestnávaní a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej „zákon o inšpekcii práce“). 2. Skutkový základ prvostupňového rozhodnutia tvorilo konštatovanie porušenia povinnosti podľa § 3 ods. 2 v nadväznosti na § 2 ods. 2 písm. b) zákona č. 82/2005 Z. z. o nelegálnej práci a nelegálnom zamestnávaní a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej „zákon o nelegálnom zamestnávaní“), spočívajúce v porušení zákazu nelegálneho zamestnávania, ktorého sa sťažovateľ dopustil tým, že dňa 09.05.2019 o 09:10 hod. na kontrolovanom pracovisku: „KFTS s.r.o., Fučíkova 335/2, Rajec“ využíval závislú prácu fyzických osôb G. K., W. U., Q. U., W. U. [v rozhodnutí bližšie identifikovaní], s ktorými mal pracovnými zmluvami zo dňa 07.05.2019 založený pracovnoprávny vzťah podľa osobitného predpisu, zákona č. 311/2001 Z. z. Zákonníka práce v znení neskorších predpisov, a neprihlásil ich do registra poistencov a sporiteľov starobného dôchodkového sporenia (ďalej aj „Register“) najneskôr do začatia kontroly nelegálnej práce a nelegálneho zamestnávania, ktorá začala do siedmich dní od uplynutia lehoty podľa osobitného predpisu - ustanovenia § 231 ods. 1 písm. b) bod 1 zákona č. 461/2003 Z. z. o sociálnom poistení v znení neskorších predpisov (ďalej „zákon o sociálnom poistení“). 3. Národný inšpektorát práce ako odvolací orgán (ďalej „žalovaný“) rozhodnutím č. PO/ BEZ/2019/4929O-389/2019 z 18.10.2019 (ďalej ,,preskúmavané rozhodnutie“ či „napadnuté rozhodnutie“) zamietol odvolanie sťažovateľa a potvrdil prvostupňové rozhodnutie, pričom sa stotožnil so všetkými skutkovými aj právnymi závermi prvostupňového orgánu.

4. Proti preskúmavanému rozhodnutiu podal sťažovateľ v zákonnej lehote správnu žalobu na Krajský súd v Žiline (ďalej „správny súd“ alebo „krajský súd“) a navrhol jeho zrušenie a vrátenie veci žalovanému na ďalšie konanie. Namietal, že žalovaný vzal za základ svojho rozhodnutia nesprávne skutkové zistenia a napadnuté rozhodnutie vychádza z nesprávneho právneho posúdenia veci.

prácu. V nadväznosti na uvedené namietal, že prvostupňový orgán ani žalovaný sa nijakým spôsobom nevysporiadali s predloženými čestnými prehláseniami zamestnancov o začatí výkonu práce dňa 09.05.2019 o 14:00 hod. - t. j. po výkone inšpekcie práce.

6. V ďalšej časti žaloby sťažovateľ namietal, že z napadnutého rozhodnutia nie je zrejmé, ako sa žalovaný a prvostupňový orgán vysporiadali so skutočnosťou, že kontrolovaní zamestnanci boli cudzími štátnymi príslušníkmi, a teda či počas výkonu inšpekcie bolo zachované právo konať v jazyku, ktorému rozumejú. Ďalej sťažovateľ poukázal na dikciu ustanovenia § 23a ods. 1 písm. u) zákona č. 5/2004 Z. z. o službách zamestnanosti a o zmene a doplnení niektorých zákonov (ďalej „zákon o službách zamestnanosti“) dôvodiac, že v konaní preukázal zamestnávanie kontrolovaných osôb na účel ich zaškolenia v súlade s požiadavkami uvedenými v tomto ustanovení - t. j. najviac na šesť po sebe nasledujúcich týždňov v kalendárnom roku, ak ide o výkon zamestnania s nedostatkom pracovnej sily v okrese podľa § 12 písm. ai) zákona o službách zamestnanosti. Vzhľadom na uvedené považoval závery žalovaného, že cit. „odvolací orgán v tejto súvislosti považuje za potrebné uviesť, že Zákonník práce pri výkone závislej práce nepozná pojem práca na skúšku, a preto pre prípad overenia

7. Sťažovateľ napokon namietal nedostatočné odôvodnenie výšky uloženej pokuty a nevysporiadanie sa s kritériami, ktoré je podľa ustanovenia § 19 ods. 6 zákona o inšpekcii práce nevyhnutné posudzovať a vyhodnocovať pri ukladaní pokuty v konkrétnej výške.

9. Sťažovateľ v replike k vyjadreniu žalovaného zopakoval podstatu skutkových a právnych dôvodov, ktoré v podrobnostiach obsiahol v podanej správnej žalobe. 10. Krajský súd správnu žalobu sťažovateľa zamietol, keď dospel k záveru, že vo veci konajúce správne orgány riadne zistili skutkový stav, ustálili spáchanie správneho deliktu z hľadiska skutkovej podstaty vymedzenej vo výroku prvostupňového rozhodnutia a podrobne sa vysporiadali so skutočnosťami majúcimi vplyv na uloženie sankcie, a to za súčasného logického zdôvodnenia svojich záverov.

Vykonaným dokazovaním bolo podľa názoru správneho súdu rovnako nepochybne ustálené, že kontrola nelegálnej práce a nelegálneho zamestnávania začala do sedem dní od uplynutia lehoty podľa osobitného predpisu na prihlásenie do Registra, t. j. podľa § 231 ods. 1 písm. b) bod 1 zákona o sociálnom

12. Pokiaľ ide o sťažovateľom predložený dôkaz - dochádzku kontrolovaných zamestnancov, správny súd podotkol, že ide o doklad pochádzajúci z dispozičnej sféry žalobcu vyhotovený na počítači, ktorému vo svetle ďalších správnym orgánom vykonaných dôkazov nebolo možné pričítať hodnovernosť. Vo vzťahu k sťažovateľom označenému dôkazu - čestným prehláseniam kontrolovaných zamestnancov, správny súd podotkol, že hoci čestné vyhlásenie je jedným z podkladov pre rozhodnutie správneho orgánu, nie je možné si ho z právneho hľadiska zamieňať s dôkazom, pretože nie je výsledkom dokazovania; prostredníctvom neho sa určitá skutočnosť, existencia a poznanie, ktoré je dôležité pre rozhodnutie vo veci samej, nezisťuje, ale iba osvedčuje a teda v praxi je možné ho použiť v prípadoch, kedy určité skutočnosti slúžiace ako podklad pre rozhodnutie nemožno predložiť buď vôbec, alebo len s neprimeranými ťažkosťami, z dôvodov pružnosti a hospodárnosti konania, a keď je to podľa názoru správneho orgánu v konkrétnej situácii vzhľadom na platnú právnu úpravu prípustné a postačujúce.

Nad rámec uvedeného krajský súd dodal, že ani samotný sťažovateľ by nemal na pripustenie čestného vyhlásenia právny nárok. Rovnako správny súd vyhodnotil ako nedôvodnú aj námietku žalobcu, v zmysle ktorej správny orgán pochybil, pokiaľ žalobcu neinformoval pred vydaním rozhodnutia o skutočnosti, že predmetný „dôkaz“ nie je možné z formálnych dôvodov pripustiť, resp. mal tento nedostatok odstrániť výsluchom dotknutých zamestnancov. Z dodatku č. 1 zo dňa 11.06.2019 k protokolu o vykonanej inšpekcii vyplýva, že správny orgán informoval žalobcu o tom, že čestné prehlásenia považuje za právne irelevantné.

Pokiaľ sa v článku I (začiatok a doba trvania pracovného pomeru) zmieňovala dohoda zmluvných strán o zaškolení zamestnanca v období od 09.05.2019 do uplynutia šesť po sebe nasledujúcich týždňov v kalendárnom roku, z uvedeného ustanovenia bolo podľa názoru správneho súdu možno vymedziť len to, že v rámci trvania pracovného pomeru bude zamestnanec „zaškolený“, nie však téza sťažovateľa, že jediným účelom uzavretia pracovnej zmluvy bolo práve „zaškolenie zamestnanca“. Správny súd vyhodnotil, že pre jednoznačné vymedzenie tohto účelu uzatvorenia pracovnej zmluvy by bolo nevyhnutné obsiahnuť v pracovnej zmluve buď odkaz na citované ustanovenie § 23a ods. 1 písm. u) zákona č. 5/2004 Z. z., alebo slovné vyjadrenie predpokladov aplikácie § 23a ods. 1 písm. u) zákona č. 5/2004 Z. z. (zamestnanie na zaškolenie, vykonávanie zamestnania s nedostatkom pracovnej sily v okrese podľa § 12 písm. ai) zákona č. 5/2004 Z. z.).

Krajský súd pri vyhodnocovaní tejto námietky poukázal na zámer zákonodarcu vymedziť právne relevantný okamih, do ktorého musí zamestnávateľ stihnúť zamestnanca prihlásiť, momentom (okamihom) začatia kontroly a nie samotným dňom, kedy kontrola u zamestnávateľa začala.

16. Pokiaľ išlo o zachovanie práva kontrolovaných zamestnancov konať v jazyku, ktorému rozumejú, správny súd zdôraznil, že obsah odôvodnenia rozhodnutia prvostupňového orgánu na tvrdenie sťažovateľa o neznalosti slovenského jazyka kontrolovanými zamestnancami nemusel reagovať, nakoľko takúto námietku účastník konania nevzniesol do vydania rozhodnutia v danej veci, ako je zrejmé z obsahu celého administratívneho spisu.

Pokiaľ by kontrolovaní zamestnanci slovenskému jazyku skutočne nerozumeli (ako tvrdí sťažovateľ), potom by ani neboli podpísali text týchto listín vyhotovených v slovenskom jazyku. 17. Krajský súd ako nedôvodnú vyhodnotil aj námietku sťažovateľa o nepreskúmateľnom odôvodnení výšky uloženej pokuty. Správny súd po oboznámení sa s obsahom odôvodnenia rozhodnutia žalovaného v spojení s prvostupňovým rozhodnutím dospel k záveru, že správne orgány zohľadnili všetky zákonom stanovené kritériá pre určenie výšky pokuty a úvahy správnych orgánov o výške pokuty vyhodnotil ako racionálne, ucelené, koherentné a v súlade so zásadami logiky, pričom dodal, že správny orgán nevybočil z medzí správneho uváženia, ani ho nezneužil. V tomto ohľade krajský súd nevzhliadol dôvod na uplatnenie sankčnej moderácie zdôrazňujúc i skutočnosť, že v správnej žalobe absentuje návrh sťažovateľa na takýto postup

III. Kasačná sťažnosť, stanoviská

A/ 18. Sťažovateľ podal proti rozsudku v zákonnej lehote kasačnú sťažnosť z dôvodu, že krajský súd rozhodol na základe nesprávneho právneho posúdenia veci. Navrhol napadnutý rozsudok zrušiť a vec vrátiť krajskému súdu na ďalšie konanie. 19. Kasačná sťažnosť v tomto prípade je iba opakovaným zhrnutím námietok sťažovateľa obsiahnutých v podanej správnej žalobe. Kasačný súd na tomto mieste v stručnosti rekapituluje sťažnostné body: - správny súd a vo veci konajúce správne orgány pochybili, keď opomenuli prihliadnuť na skutočnosť, že kontrolovaní zamestnanci začali vykonávať prácu za účelom zaškolenia dňa 09.05.2019 od 14.00 hod., pričom pred týmto časom (t. j. v čase vykonávanej inšpekcie dňa 09.05.2019 o 9:10 hod.) sťažovateľ žiadnym spôsobom nevyužíval ich závislú prácu, a zároveň sa nijakým spôsobom nevysporiadali s predloženými čestnými prehláseniami zamestnancov o začatí výkonu práce dňa 09.05.2019 o 14:00 hod. - t. j. po výkone inšpekcie práce, - správny súd a vo veci konajúce správne orgány dospeli k chybným záverom ohľadne inštitútu zaškolenia kontrolovaných zamestnancov, nakoľko tento vyhodnocovali z hľadiska ustanovení Zákonníka práce, nie ustanovení zákona o službách zamestnanosti, ktorý umožňuje zamestnať štátneho príslušníka tretej krajiny výlučne na účel jeho zaškolenia, - správny súd a vo veci konajúce správne orgány sa nevysporiadali so skutočnosťou, že kontrolovaní zamestnanci boli cudzími štátnymi príslušníkmi, a teda neskúmali, či počas výkonu inšpekcie bolo zachované právo konať v jazyku, ktorému rozumejú, - opätovne ako aj v správnej žalobe namieta nedostatočné odôvodnenie výšky uloženej pokuty a absentujúce vysporiadanie sa konajúceho správneho orgánu s kritériami, ktoré je podľa ustanovenia § 19 ods. 6 zákona o inšpekcii práce povinný posudzovať a vyhodnocovať pri ukladaní pokuty v konkrétnej výške. V tejto súvislosti vytýka krajskému súdu, že pochybil, keď námietku o nepreskúmateľnosti odôvodnenia výšky uloženej pokuty vyhodnotil ako nedôvodnú. B/ 20. Žalovaný sa ku kasačnej sťažnosti vyjadril tak, že ju navrhol ako nedôvodnú zamietnuť. S dôvodmi rozsudku krajského súdu sa v plnom rozsahu stotožnil.

Podľa § 19 ods. 2 písm. a) bod l zákona o inšpekcii práce inšpektorát práce uloží pokutu zamestnávateľovi alebo fyzickej osobe za porušenie zákazu nelegálneho zamestnávania od 2000 eur do 200000 eur, a ak ide o nelegálne zamestnávanie dvoch a viac fyzických osôb súčasne, najmenej 5000 eur. Podľa § 19 ods. 6 zákona o inšpekcii práce inšpektorát práce pri ukladaní pokuty podľa odsekov 1 a 2 zohľadňuje jej preventívne pôsobenie a pri určovaní výšky pokuty prihliada najmä na a) závažnosť zisteného porušenia povinností a závažnosť ich následkov, b) počet zamestnancov zamestnávateľa a riziká, ktoré sa vyskytujú v činnosti zamestnávateľa, c) počet nelegálne zamestnaných fyzických osôb, ak ide o uloženie pokuty podľa odseku 2 písm. a) prvého bodu, d) skutočnosť, či zistené porušenie povinností je dôsledkom neúčinného systému riadenia ochrany práce u zamestnávateľa alebo či ide o ojedinelý výskyt nedostatku, e) opakované zistenie toho istého nedostatku. Podľa § 3 ods. 2 zákona č. 82/2005 Z. z. zákona o nelegálnej práci a nelegálnom zamestnávaní v znení účinnom v čase spáchania správneho deliktu, t. j. dňa 09.05.2019 (ďalej len „zákon o nelegálnom zamestnávaní“) právnická osoba a fyzická osoba, ktorá je podnikateľom, nesmie nelegálne zamestnávať podľa § 2 ods. 2 a 3. Fyzická osoba nesmie nelegálne zamestnávať podľa § 2 ods. 3. Podľa § 2 ods. 2 písm. b) zákona o nelegálnom zamestnávaní nelegálne zamestnávanie je zamestnávanie právnickou osobou alebo fyzickou osobou, ktorá je podnikateľom, ak využíva závislú prácu fyzickej osoby, má s ňou založený pracovnoprávny vzťah alebo štátnozamestnanecký pomer podľa osobitného predpisu a neprihlásila ju do registra poistencov a sporiteľov starobného dôchodkového sporenia do siedmich dní od uplynutia lehoty podľa osobitného predpisu na prihlásenie do tohto registra, najneskôr však do začatia kontroly nelegálnej práce a nelegálneho zamestnávania, ak kontrola začala do siedmich dní od uplynutia lehoty podľa osobitného predpisu na prihlásenie do tohto registra. Podľa § 231 ods. 1 písm. b) bod 1 zákona č. 461/2003 Z. z. o sociálnom poistení v znení účinnom v čase spáchania správneho deliktu (ďalej len „zákon o sociálnom poistení“) zamestnávateľ je povinný prihlásiť do registra poistencov a sporiteľov starobného dôchodkového sporenia zamestnanca podľa § 4 ods. 1 na nemocenské poistenie, na dôchodkové poistenie a na poistenie v nezamestnanosti a zamestnanca podľa § 4 ods. 2 na dôchodkové poistenie pred vznikom týchto poistení, najneskôr pred začatím výkonu činnosti zamestnanca, odhlásiť zamestnanca do ôsmich dní od zániku týchto poistení okrem zániku povinného nemocenského poistenia a povinného poistenia v nezamestnanosti podľa § 20 ods. 3, zrušiť prihlásenie do registra poistencov a sporiteľov starobného dôchodkového sporenia, ak poistný vzťah podľa § 20 nevznikol.

21. Dňa 1. augusta 2021 začal činnosť Najvyšší správny súd Slovenskej republiky a prešiel naň výkon súdnictva aj vo veciach kasačných sťažností, v ktorých bol dovtedy príslušný Najvyšší súd Slovenskej republiky (§ 101e ods. 2 zákona č. 757/2004 Z. z. o súdoch a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov v spojení s § 11 písm. h) S.s.p.). Najvyšší správny súd Slovenskej republiky ako súd kasačný (ďalej aj „kasačný súd“) preskúmal napadnutý rozsudok v medziach sťažnostných bodov (§ 438 ods. 2, § 445 ods. 1 písm. c), ods. 2 S.s.p., pričom po zistení, že kasačná sťažnosť bola podaná oprávnenou osobou v zákonnej lehote (§ 442 ods. 1, § 443 ods. 2 písm. a) S.s.p.) a že ide o rozhodnutie, proti ktorému je kasačná sťažnosť prípustná (§ 439 ods. 1 S.s.p.), zohľadniac § 455 S.s.p. nenariadil pojednávanie a po neverejnej porade senátu jednomyseľne dospel k záveru, že kasačná sťažnosť nie je dôvodná, a preto ju podľa § 461 SSP zamietol týmto rozsudkom, ktorý

Skutočnosť, že správny súd všetky žalobné námietky sťažovateľa vyhodnotil ako nedôvodné, zakladá podľa sťažovateľa nedostatok v podobe nesprávneho právneho posúdenia veci krajským súdom. Je potrebné podotknúť, že kasačnú sťažnosť tvoria sťažnostné body obsahovo a charakterom identické so žalobnými námietkami.

K námietke sťažovateľa, že v deň realizovania kontroly začali menovaní zamestnanci vykonávať prácu až od 14:00 hod., je potrebné uviesť, že obsahom predloženého administratívneho spisu bolo bezpečne preukázané, že pracovná činnosť zamestnancov sťažovateľa mala v čase výkonu kontroly nelegálneho zamestnávania charakter závislej práce, a to nielen z dôvodu existencie pracovných zmlúv, ale aj vzhľadom na charakter nimi popisovaných činností na pracovisku a vyhotovenú fotodokumentáciu zachytávajúcu zamestnancov pri reálnom výkone práce počas realizácie inšpekcie práce dňa 09.05.2019 so začiatkom o 9:10 hod. Zistenie daných skutkových okolností bolo natoľko hodnoverné, že ani predložené čestné vyhlásenia zamestnancov či úkon v podobe ich výsluchu by nemali potenciál spochybniť zistený skutkový stav, resp. preukázať opak zisteného.

26. Z dikcie ustanovenia § 2 ods. 2 písm. b) zákona o nelegálnom zamestnávaní vyplýva, že zamestnávateľ je povinný splniť si prihlasovaciu povinnosť v lehote siedmich dní od uplynutia lehoty na splnenie povinnosti podľa § 231 ods. 1 písm. b) zákona o sociálnom poistení, najneskôr však do začatia výkonu kontroly nelegálneho zamestnávania začatej pred uplynutím tejto sedemdňovej lehoty. To znamená, že ak kontrolný orgán vykoná inšpekciu po uplynutí siedmich dní, odkedy zamestnanec začal vykonávať svoju činnosť a zistí, že zamestnávateľ si ešte nesplnil prihlasovaciu povinnosť, konštatuje nelegálne zamestnávanie. Ak si však zamestnávateľ splní oznamovaciu povinnosť v lehote uvedených siedmich dní a stihne tak spraviť pred výkonom kontroly, kontrolný orgán nemôže konštatovať nelegálne zamestnávanie. V tomto prípade bolo z obsahu prihlášok preukázané, že zamestnávateľ si oznamovaciu povinnosť splnil až po začatí výkonu inšpekcie práce, a to prihlásením zamestnancov K. G. dňa 09.05.2019 o 12:10:49 hod. a následne U. W., U. Q. a U. W. o 13:50:06 hod.

28. Pokiaľ ide o námietku týkajúcu sa neprimeranej výšky uloženej pokuty, kasačný súd poukazuje na to, že v zmysle § 19 ods. 2 zákona č. 125/2006 Z. z. ide o obligatórne ukladanie pokút, t. j. Inšpektorát práce pri zistení porušenia zákazu nelegálneho zamestnávania je povinný uložiť pokutu najmenej vo výške 5000,- €, ak ide o nelegálne zamestnávanie dvoch a viac osôb súčasne, k čomu v danom prípade aj došlo. Kasačný súd taktiež zdôrazňuje, že právna úprava - zákon o nelegálnom zamestnávaní a zákon o inšpekcii práce konštruuje zodpovednosť za správny delikt nelegálneho zamestnávania na princípe objektívnej zodpovednosti bez možnosti liberácie a pre príslušné orgány verejnej správy zakotvuje povinnosť každé zistené protiprávne konanie sankcionovať bez možnosti zohľadnenia materiálneho korektívu. Vyvodenie deliktuálnej zodpovednosti právna úprava nepodmieňuje vznikom škody, ktorá by odôvodňovala, resp. správnemu orgánu umožňovala zohľadniť prísnosť zákonom stanoveného sankčného postihu, keď postačuje už (preukázané) samotné nesplnenie prihlasovacej povinnosti v zákonom stanovenej lehote.

rozhodnutia. Správna úvaha predstavuje ponechanie možnosti správnemu orgánu v rámci určitého tolerančného pásma formovať svoje závery autonómne. Práve tolerančno-úvahové pásmo obmedzuje súd pri súdnom prieskume. Správne súdy preskúmavajú správne uváženie z pohľadu, či nevybočilo z medzí a hľadísk ustanovených zákonom. V súvislosti s uložením trestu sťažovateľovi prvostupňový orgán uložil sankciu v rámci limitov stanovených zákonom a výšku uloženej sankcie - pokuty dostatočne odôvodnil.

30. Na základe uvedených zistení a úvah kasačný súd nepovažuje sťažnostné body kasačnej sťažnosti za opodstatnené a preto rozhodol podľa § 461 S.s.p. o zamietnutí kasačnej sťažnosti. 31. O trovách kasačného konania rozhodol kasačný súd s poukazom na § 467 ods. 1 S.s.p. v spojení s § 167 ods. 1 a § 168 S.s.p. tak, že žalobcovi nárok na náhradu trov kasačného konania nebol priznaný z dôvodu jeho neúspechu v kasačnom konaní a žalovanému nárok na náhradu trov konania vrátane kasačného zo zákona nevyplýva.

V Bratislave dňa 26. októbra 2022