6Asan/22/2020

ROZSUDOK

V MENE SLOVENSKEJ REPUBLIKY

Najvyšší správny súd Slovenskej republiky, ako kasačný súd, v senáte zloženom z predsedníčky senátu JUDr. Jany Hatalovej, PhD. (sudca spravodajca) a členov senátu JUDr. Mariána Fečíka a JUDr. Kataríny Cangárovej, PhD., LL.M. v právnej veci žalobcu (sťažovateľa) Mesto Šaľa, so sídlom Námestie Svätej Trojice 7, 927 15 Šaľa, proti žalovanému Úradu pre verejné obstarávanie, so sídlom Ružová dolina 10, 821 09 Bratislava, o preskúmanie zákonnosti rozhodnutia žalovaného č. 3691-P/2019 zo dňa 10. mája 2019, v konaní o kasačnej sťažnosti žalobcu proti rozsudku Krajského súdu v Bratislave č. k. 6S/142/2019-237 zo dňa 27. augusta 2020, takto

rozhodol:

Najvyšší správny súd Slovenskej republiky kasačnú sťažnosť zamieta . Účastníkom nárok na náhradu trov kasačného konania nepriznáva .

Odôvodnenie

I. Priebeh a výsledky administratívneho konania

3. Napadnutým rozsudkom krajský súd podľa § 190 Správny súdny poriadok (ďalej len S.s.p.) žalobu ako nedôvodnú zamietol. 4. V odôvodnení uviedol, že jeho úlohou bolo posúdiť, či žalovaný postupoval správne, keď potvrdil rozhodnutie prvostupňového orgánu o uložení pokuty za správny delikt podľa § 149 ods. 1 písm. a) zákona č. 25/2006 Z.z. Podstatnou pri tom bola otázka, či žalobca bol pri obstaraní výstavby nájomných bytov na Kráľovskej ulici v Šali, povinný postupovať podľa zákona č. 25/2006 Z.z. Teda, či svojim postupom pri zabezpečení svojho zámeru neobišiel zákon č. 25/2006 Z.z. Žalobca totiž zvolil postup, ktorý spočíval v kombinácii prenájmu pozemkov na výstavbu a uzavretí zmlúv o budúcej kúpnej zmluve.

Týmto ustanovením zákonodarca premietol do slovenskej právnej úpravy judikatúru Súdneho dvora EÚ vo veciach aplikácie výnimiek z postupov verejného obstarávania, ktorá zaujala jednoznačné stanovisko, že výnimky uvedené v príslušných smerniciach sú stanovené taxatívne, musia byť vykladané reštriktívne a dôkazné bremeno o skutočnej existencii výnimočných podmienok odôvodňujúcich použitie výnimky je na strane verejného obstarávateľa. K uplatneniu výnimky z aplikácie pravidiel a postupov vo verejnom obstarávaní môže dôjsť len za predpokladu existencie objektívnych dôvodov (uzavrieť určité a presne vymedzené zmluvy bez použitia týchto pravidiel a postupov). Je však zakázané použitie týchto výnimiek s cieľom vyhnúť sa transparentným a súťažným postupom zadávania zákazky bez objektívnych dôvodov. Dôkazné bremeno odôvodnenia použitia výnimky spočíva na verejnom obstarávateľovi, ktorý sa na ňu odvoláva.

7. Z nájomnej zmluvy č. 510/2015 uzatvorenej medzi žalobcom ako prenajímateľom a spoločnosťou Innovia, s.r.o. ako nájomcom dňa 30.09.2015 vyplýva, že predmetom nájomného vzťahu sú pozemky vo vlastníctve žalobcu, ktoré sa nachádzajú na Kráľovskej ulici v Šali a nájomca (spoločnosť Innovia, s.r.o.) ich bude využívať za účelom výstavby nájomných bytových domov, spevnených plôch a parkovísk (čl. I bod. 2 nájomnej zmluvy).

vlastníckeho práva k bytom v bytovom dome a súvisiacej technickej vybavenosti z budúceho predávajúceho na budúceho kupujúceho. Predmetom zmlúv o budúcej kúpnej zmluve bol podľa bodu 3.2. stanovený záväzok oboch zmluvných strán uzavrieť spolu kúpnu zmluvu, predmetom ktorej bude odplatný prevod vlastníckeho práva k bytom v bytovom dome a príslušnej technickej vybavenosti z budúceho predávajúceho na budúceho kupujúceho za cenu a platobných podmienok uvedených v zmluve o budúcej kúpnej zmluve.

8. Je nepochybné, že v čase podpisu sporných zmlúv o budúcej kúpnej zmluve nehnuteľnosti s požadovanými charakteristickými znakmi (nájomné byty určené na sociálne bývanie) neexistovali. Žalobca dal v podstate k dispozícii (na základe nájomnej zmluvy) súkromnému subjektu (spoločnosti Innovia, s.r.o.) pozemky, na ktorých sa mala uskutočniť (a reálne sa aj uskutočnila) výstavba bytových domov so sociálnymi bytmi podľa požiadaviek žalobcu, ktoré spočívali v tom, aby tieto byty spĺňali zákonné požiadavky pre získanie dotácie, resp. úveru podľa zákona o dotáciách a zákona o ŠFRB. Žalobca sa už uzavretím zmlúv o budúcej kúpnej zmluve zaviazal, že nadobudne do svojho vlastníctva bytové domy so sociálnymi bytmi a za tým účelom určil aj podmienky v zmluve o budúcej kúpnej zmluve.

uzatvárania zmluvných vzťahov medzi žalobcom a spoločnosťou Innovia, s.r.o. žalobca vedel, že vzniknú nové nehnuteľnosti, ktoré bude v budúcnosti využívať ako nájomné byty pre obyvateľov mesta Šaľa. Žalobca neprenechal pozemky vo svojom vlastníctve na komerčné účely (kedy by súkromný investor na týchto pozemkoch vybudoval byty, ktoré by následne predal na realitnom trhu za trhové ceny), ale výlučne na účel výstavby sociálnych bytov s tým, že tieto byty následne odkúpi. Dokresľuje to aj skutočnosť, že spoločnosť Innovia, s.r.o. mala uskutočniť výstavbu bytových domov so sociálnymi bytmi a s ňou súvisiacu technickú vybavenosť nie podľa svojich architektonických predstáv, ale podľa presných požiadaviek žalobcu, ktoré boli striktne limitované splnením podmienok pre získanie dotácie, resp. úveru zo ŠFRB. Je pritom nepodstatné, či projektovú dokumentáciu zabezpečila spoločnosť Innovia, s.r.o. Tak ako žalobca uviedol aj v žalobe, jeho dlhodobým zámerom je riešenie bytovej situácie na území mesta prostredníctvom realizácie výstavby bytových domov v lokalite Kráľovskej ulice. 9.

K rovnakému záveru dospel aj Súdny dvor EÚ v skutkovo veľmi obdobných veciach, a to C-536/07, C-220/05 aj C-213/13. Z judikatúry súdneho dvora jednoznačne vyplýva, že zákazka spočívajúca v nadobúdaní neexistujúcej nehnuteľnosti podľa požiadaviek verejného obstarávateľa nie je predmetom výnimky podľa § 1 ods. 2 písm. m) zákona č. 25/2006 Z.z. Determinujúce z tohto pohľadu je, že stavba alebo nehnuteľnosť ešte neexistuje a stavebné práce budú realizované pre verejného obstarávateľa podľa jeho požiadaviek. Týmito požiadavkami boli v prípade žalobcu podmienky, resp. požiadavky na bytové domy a byty vyplývajúce zo zákona o dotáciách a zákona o ŠFRB (článok 1 Nájomnej zmluvy, bod 2.1 zmluvy o budúcej kúpnej zmluve). Žalobcovi ako verejnému obstarávateľovi nič nebránilo, aby vyhlásil verejné obstarávanie na vykonanie stavebných prác (uskutočnenie výstavby nájomných bytov) podľa § 3 ods. 3 zákona č. 25/2006 Z.z., čo sa nestalo.

v bode 66 - 70 krajský súd neprisvedčil ani námietke žalobcu, že sporné zmluvy nie sú odplatnými právnymi úkonmi a ich predmetom nie sú stavebné práce. Nejde tu o výklad inštitútu jednotlivých typov zmlúv, ale o posúdenie kombinácie použitých zmlúv v danom prípade. 10.

(nepriamy) boli nehnuteľnosti (nájomné byty), ktoré v čase uzatvorenia zmlúv o budúcej zmluve neexistovali. Vo vzťahu k argumentácii žalobcu, že nadobudnutie vlastníckeho práva k bytovým domom nebolo isté, a teda nedošlo k dokonaniu, súd prisvedčil žalovanému v tom, že pre posúdenie, či došlo k naplneniu skutkovej podstaty správneho deliktu podľa §149 ods. 1 písm. a) zákona č. 25/2006 Z.z. nie je relevantné, či došlo k prevodu vlastníckeho práva k bytovým domom na žalobcu. Ako vyplýva z argumentácie uvedenej v bodoch 62-72 tohto rozsudku, k naplneniu skutkovej podstaty správneho deliktu podľa §149 ods.1 písm. a) zákona č. 25/2006 Z.z. došlo už uzatvorením kombinácie nájomnej zmluvy č. 510/2015 zo dňa 30.09.2015, zmluvy o budúcej kúpnej zmluve č. 94/2016 zo dňa 23.02.2016 v znení Dodatku č. 1 zo dňa 12.01.2017 so spoločnosťou Innovia, s.r.o. a zmluvy o budúcej kúpnej zmluve č. 95/2016 zo dňa 23.02. 2016 v znení Dodatku č. 1 zo dňa 12.01.2017 so spoločnosťou Innovia, s.r.o.

Za nedôvodné krajský súd vyhodnotil námietky žalobcu o nezákonnosti uloženej pokuty. Ako bolo vyššie uvedené, zmluvy uzavreté žalobcom je nutné z pohľadu jeho zodpovednosti za porušenia zákona č. 25/2006 Z.z. posudzovať komplexne, nie izolovane. Preto aj z pohľadu výšky ceny za celý predmet zákazky, ako základu pre výpočet pokuty podľa § 149 ods. 1 psím. a) zákona č. 25/2006 Z.z., je za túto cenu nutné považovať celkovú cenu predmetu plnenia (zákazky).

Uviedol pri tom, že vo všetkých citovaných konaniach sa jednalo o zmluvy odplatné - zmluva o dielo na stavebné práce, či nájomná zmluva s dojednaným nájomným. V žiadnom konaní nešlo o uzatvorenie zmluvy o budúcej kúpnej zmluve k hotovému projektu investora.

Podľa názoru správneho súdu je z hľadiska predmetu jednotlivých zmlúv, ich prvkov a časovej následnosti ich uzatvorenia nevyhnutné vnímať ich vo vzájomnej súvislosti. Ide preto o zákazku alebo o koncesiu na uskutočnenie stavebných prác, na ktoré sa výnimka z použitia postupov verejného obstarávania nevzťahuje. K rovnakému záveru dospel aj Súdny dvor EÚ v skutkovo veľmi obdobných veciach, a to práve v žalobcom namietaných C-536/07, C-220/05, a C-213/13.

dostatočne. Súd zastáva názor, že napadnuté rozhodnutie žalovaného spĺňa všetky atribúty zákonnosti, a preto žalobu ako nedôvodnú podľa § 190 S.s.p. zamietol. 14. O nároku na náhradu trov konania rozhodol krajský súd podľa § 168 S.s.p. tak, že úspešnému žalovanému nepriznal náhradu trov konania, pretože vo veci úspešnému žalovanému žiadne dôvodne vynaložené trovy konania nevznikli, žiadne si ani neuplatnil, ide o orgán štátnej správy, a preto mu súd náhradu trov konania nepriznal.

15. Proti rozsudku krajského súdu podal sťažovateľ v zákonnej lehote kasačnú sťažnosť z dôvodov uvedených v § 440 ods. 1 písm. g) S.s.p., v ktorej navrhol kasačnému súdu, aby napadnutý rozsudok krajského súdu zrušil a vec mu vrátil na ďalšie konanie. 16. Sťažovateľ namietal, že vo výrokových častiach rozhodnutí absentuje presné vymedzenie konania sťažovateľa. Krajský súd sa podľa názoru sťažovateľa v dostatočnej miere nezaoberal skutočnosťami obsiahnutými v rozhodnutiach a je podľa jeho názoru preukázané, že žalovaný konal neodborne, nad rámec zákona, uvádzal skutočnosti, ktoré nemajú oporu v zákone. Z odôvodnenia krajského súdu nevyplýva žiadna skutočnosť, ktorá by zakladala nevyvrátiteľnú domnienku, že sťažovateľ naplnil všetky znaky skutkovej podstaty správneho deliktu. 17. Sťažovateľ poukázal na skutočnosť, že v čase kontroly žalovaným, pred výkonom kontroly, ani počas výkonu kontroly nenadobudol žiadnu nehnuteľnosť, kde by bolo možné uplatniť výnimku v zmysle § 1 ods. 2 písm. m) zákona č. 25/2006 Z.z. Podľa názoru sťažovateľa zmluvy o budúcej zmluve žiadnym spôsobom neboli spôsobilé porušiť ustanovenia zákona č. 25/2006 Z.z., pretože nejde o odplatné zmluvy, ale o neodplatný záväzkový vzťah, ktorý aj v danom prípade obsahuje ustanovenia, ktorých znenie sa neprieči pravidlám a ani zákonu č. 25/2006 Z.z. Sťažovateľ sa nestotožnil so záverom krajského súdu, že sťažovateľ mal povinnosť uzavrieť zmluvu na vykonanie stavebných prác. Táto povinnosť by mu vznikla výlučne v prípade, že by takéto stavebné práce vykonával sám, ako verejný obstarávateľ vo vlastnom mene. 18. Sťažovateľ je tiež názoru, že právne závery krajského súd poukazujúc na judikatúru Súdneho dvora Európskej únie sú vytrhnuté z kontextu vyslovených právnych názorov. Má za to, že napadnutý rozsudok krajského súdu je nepreskúmateľný, krajský súd sa nevysporiadal so všetkými skutočnosťami a listinnými dôkazmi, ktoré sú obsiahnuté v súdnom spise, a na základe skutkové stavu je preukázaný nespochybniteľný záver, že sťažovateľ nenaplnil všetky znaky skutkovej podstaty správneho deliktu podľa § 149 ods. 1 písm. a) zákona č. 25/2006 Z.z., teda je nepochybné, že sťažovateľ nespáchal správny delikt tým, že sa vyhol povinnosti uzavrieť zmluvu na vykonanie stavebných prác, ale o koncesiu na vykonanie stavebných prác podľa § 3 ods. 3 alebo § 15 zákona č. 25/2006 Z.z. a tým ani neporušil povinnosť zakotvenú v § 1 ods. 7 a § 9 ods. 1 zákona č. 25/2006 Z.z. 19. Žalovaný vo vyjadrení ku kasačnej sťažnosti uviedol, že krajský súd rozhodol vecne správne, napadnutý rozsudok riadne a podrobne odôvodnil a vec správne právne posúdil, a preto navrhol kasačnému súdu, aby kasačnú sťažnosť ako nedôvodnú zamietol.

20. Najvyšší správny súd Slovenskej republiky začal vykonávať svoju činnosť odo dňa 1. augusta 2021 (§ 101e ods. 1 zákona č. 757/2004 Z.z. o súdoch a o zmene a doplnení niektorých zákonov). Výkon súdnictva prešiel z Najvyššieho súdu Slovenskej republiky na Najvyšší správny súd Slovenskej republiky odo dňa 1. augusta 2021 vo všetkých veciach, v ktorých je od 1. augusta 2021 daná právomoc Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky (čl. 154g ods. 4 a 6 Ústavy Slovenskej republiky v spojení s § 101e ods. 2 zákona č. 757/2004 Z. z. o súdoch a o zmene a doplnení niektorých zákonov). Prejednávaná vec bola pôvodne predložená Najvyššiemu súdu Slovenskej republiky a bola jej pridelená sp. zn. 6Asan/22/2020.

21. Senát Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky konajúci ako kasačný súd (§ 438 ods. 2 S.s.p.) preskúmal napadnutý rozsudok krajského súdu, pričom po zistení, že kasačná sťažnosť bola podaná oprávnenou osobou v zákonnej lehote (§ 442 ods. 1 S.s.p., § 443 ods. 1 S.s.p.) a že ide o rozsudok, proti ktorému je kasačná sťažnosť prípustná (§ 439 ods. 1 S.s.p.), jednomyseľne (§ 3 ods. 9 zákona č. 757/2004 Z.z. o súdoch) dospel k záveru, že kasačná sťažnosť nie je dôvodná. Rozhodol bez nariadenia pojednávania (§ 455 S.s.p.) s tým, že deň vyhlásenia rozhodnutia bol zverejnený na úradnej tabuli súdu a na internetovej stránke najvyššieho správneho súdu. Rozsudok bol verejne vyhlásený dňa 30. novembra 2022 (§ 137 ods. 4 v spojení s § 452 ods. 1 S.s.p.).

23. Podľa § 1 ods. 2 písm. m) zákona č. 25/2006 Z.z. tento zákon sa nevzťahuje na nadobúdanie alebo nájom nehnuteľností a s tým súvisiacich práv okrem finančných služieb, ktoré s tým súvisia, ak ide o civilnú zákazku.

25. Podľa § 3 ods. 3 zákona č. 25/2006 Z.z. zákazka na uskutočnenie stavebných prác na účely tohto zákona je zákazka, ktorej predmetom je uskutočnenie stavebných prác alebo vypracovanie projektovej dokumentácie a uskutočnenie stavebných prác súvisiacich s niektorou z činností uvedených v oddiele 45 Spoločného slovníka obstarávania (ďalej len „slovník obstarávania“), alebo uskutočnenie stavby. Stavba na účely tohto zákona je výsledok stavebných prác ako celku, ktorý spĺňa ekonomickú funkciu alebo technickú funkciu, a uskutočnenie stavby zodpovedá požiadavkám verejného obstarávateľa alebo obstarávateľa.

28. Podľa § 149 ods. 1 písm. a) zákona č. 25/2006 Z.z. úrad uloží verejnému obstarávateľovi alebo obstarávateľovi pokutu vo výške 5 % zmluvnej ceny, ak sa vyhol povinnosti uzavrieť zmluvu alebo koncesnú zmluvu podľa tohto zákona, spôsobom alebo postupom ustanoveným týmto zákonom, alebo ak uzavrel zmluvu rokovacím konaním bez splnenia podmienok na jeho

30. Po preskúmaní veci sa kasačný súd stotožnil s právnym názorom krajského súdu o dôvodnosti udelenej pokuty sťažovateľovi. Kasačný súd dospel k záveru, že sťažovateľ obišiel zákon o verejnom obstarávaní tým, že nevyhlásil verejné obstarávanie na zadanie zákazky na stavebné práce podľa § 3 ods. 3 zákona č. 25/2006 Z.z., ale sériou zmlúv (uvedených v rozhodnutí prvostupňového správneho orgánu) poskytol svoj majetok tretiemu subjektu (Innovia, s.r.o.), ktorý mal uskutočniť výstavbu nájomných bytov, ktoré mal sťažovateľ v záujme nadobudnúť do svojho vlastníctva po splnení vopred špecifikovaných podmienok. Upravená výnimka uvedená v § 1 ods. 2 písm. m) zákona č. 25/2006 Z.z. sa nevzťahuje na akýkoľvek prevod vlastníctva k nehnuteľnosti, ale len na nadobudnutie existujúcej nehnuteľnosti, čo však nie je predmetný prípad. Je zrejmé, že v čase podpisu sporných zmlúv o budúcej kúpnej zmluve nehnuteľnosti, teda nájomné byty, ešte neexistovali.

31. Sťažovateľ dal spoločnosti Innovia, s.r.o. na základe nájomnej zmluvy pozemky, na ktorých sa uskutočnila výstavba bytových domov so sociálnymi bytmi podľa požiadaviek sťažovateľa. Sťažovateľ sa už uzavretím zmlúv o budúcej kúpnej zmluve zaviazal, že nadobudne do svojho vlastníctva bytové domy so sociálnymi bytmi a za tým účelom určil aj podmienky v zmluve o budúcej kúpnej zmluve. Kľúčové v danej veci je kombinácia zmlúv uzatvorených medzi sťažovateľom a Innovia, s.r.o. Z hľadiska predmetu jednotlivých zmlúv, ich prvkov a časovej následnosti ich uzatvorenia je nevyhnutné ich vnímať vo vzájomnej súvislosti. Z uvedené dôvodu ide preto o zákazku alebo o koncesiu na uskutočnenie stavebných prác, na ktoré sa výnimka z použitia postupov verejného obstarávania nevzťahuje.

Uložená sankcia je tiež v súlade s § 149 ods. 1 písm. a) zákona č. 25/2006 Z.z. Na naplnenie znakov skutkovej podstaty správneho deliktu podľa § 149 ods. 1 písm. a) zákona č. 25/2006 Z.z. postačuje, aby sa verejný obstarávateľ, v danom prípade sťažovateľ, vyhol povinnosti uzavrieť zmluvu podľa zákona č. 25/2006 Z.z. Pre posúdenie či došlo k naplneniu znakov skutkovej podstaty správneho deliktu podľa § 149 ods. 1 písm. a) zákona č. 25/2006 Z.z. nie je relevantné, či došlo k prevodu vlastníckeho práva k bytovým domom na sťažovateľa.

33. K sťažovateľovým námietkam týkajúcich sa platnosti a neodplatnosti uzatvorených zmlúv kasačný súd uvádza, že sú špekulatívne, v snahe odvrátiť pozornosť od predmetu konania. V danom prípade nie je podstatou konania výklad zmlúv, ale to či sa dopustil sťažovateľ svojim konaním správneho deliktu.

V tomto rozhodnutí je vymedzené presne, za aké konanie je sťažovateľ postihnutý. Napadnuté rozhodnutie prvostupňového správneho orgánu spĺňa všetky požiadavky ako má vyzerať výrok rozhodnutia o spáchaní správneho deliktu, ktoré už uviedol kasačný súd napríklad aj vo svojom rozsudku sp. zn. 2Asan/5/2018 zo dňa 20.08.2020.

a vyvodil správne skutkové aj právne závery, ktoré náležite aj odôvodnil, pričom dospel k správnym a nepochybným záverom o zákonnosti preskúmavaného ako aj prvostupňového rozhodnutia. 36. Kasačný súd sa nestotožnil ani s námietkou sťažovateľa o nesprávnosti použitia právnych záverov rozhodnutí Súdneho dvora Európskej únie. Krajský súd ako aj správne orgány vo svojich rozhodnutiach použili správnu judikatúru, a preto sa kasačný súd nemohol s uvedenou námietkou stotožniť. Skutočnosť, že sťažovateľ nesúhlasí s týmito závermi alebo, že sa mu nehodia na predmetný skutkový stav, nespôsobuje to ich neaplikovateľnosť na daný prípad.

38. O nároku na náhradu trov kasačného konania rozhodol Najvyšší správny súd Slovenskej republiky tak, že sťažovateľovi, ktorý v tomto konaní nemal úspech, ich náhradu nepriznal (§ 467 ods. 1 S. s. p. a analogicky podľa § 167 ods. 1 S. s. p.) a rovnako aj žalovanému nárok na ich náhradu nepriznal v súlade s § 467 ods. 1 S. s. p. a analogicky podľa § 168 S. s. p.

V Bratislave dňa 30. novembra 2022