6Ssk/11/2021

1. Krajský súd v Bratislave (ďalej len „krajský súd“) kasačnou sťažnosťou napadnutým uznesením z 30. marca 2021, č. k. 5S/43/2021-75 (ďalej len „napadnuté uznesenie“) odmietol správnu žalobu žalobcu, ktorou sa tento s odkazom na ustanovenie § 191 ods. 1 písm. c) zákona č. 162/2015 Z. z. Správny súdny poriadok (ďalej len „SSP“) domáhal zrušenia Protokolu o výsledku inšpekcie práce č. IBA-1-64-2.2/P-E24, A25-21 zo dňa 3. februára 2021 v znení Dodatku č. 1 (ďalej len „dodatok protokolu“) zo dňa 3. marca 2021 (ďalej taktiež „protokol“) a vrátenia veci žalovanému na ďalšie konanie. 2. Žalovaný vykonal u žalobcu inšpekciu práce podľa § 7 ods. 3 písm. a) v nadväznosti na § 13 ods. 2 a § 14 ods. 1 až 4 zákona č. 125/2006 Z. z. o inšpekcii práce a o zmene a doplnení zákona č. 82/2005 Z. z. o nelegálnej práci a nelegálnom zamestnávaní a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení účinnom v rozhodnom čase (ďalej len „zákon o inšpekcii práce“) v dňoch 14.

opatrenie podľa § 12 ods. 2 písm. b) a § 12 ods. 3 zákona o inšpekcii práce, pretože nedostatok zistený pri výkone inšpekcie práce nie je možné dodatočne odstrániť. Podľa § 14 ods. 2 zákona o inšpekcii práce uložil inšpektor práce žalobcovi ako zamestnávateľovi povinnosť (i) prijať opatrenia na odstránenie príčin zistených porušení predpisov v oblasti dohadovania miest výkonu práce a (ii) doručiť žalovanému písomnú správu o splnení opatrení na odstránenie zistených porušení predpisov a ich príčin v lehote do 15 dní od prevzatia protokolu.

skutočnosti. 4. Protokol žalobca napadol správnou žalobou, ktorou sa domáhal jeho zrušenia a vrátenia veci žalovanému na ďalšie konanie, ako aj náhrady trov konania. Dôvodil tým, že žalovaný nesprávne právne vec posúdil, a to s ohľadom na dohadovanie miesta výkonu práce v zmysle § 43 ods. 1 písm. b) zákona č. 311/2001 Z. z. Zákonník práce v rozhodnom znení (ďalej len „zákon č. 311/2001 Z. z.“). V podstatnom dôvodil tým, že odôvodnenie žalovaného nepovažuje za hodnoverné, dostatočné, správne a nestotožňuje sa so závermi uvedenými v protokole (vrátane jeho dodatku). Namietal najmä skutočnosť, že žalovaný dotknuté ustanovenie vykladá reštriktívne (miesto výkonu práce je obec alebo konkrétna jej časť), čo v kontexte niektorých povolaní nie je objektívne možné. Žalobca odkazuje na určitú voľnosť v súvislosti s vymedzením miesta výkonu práce podľa potrieb tej-ktorej pracovnej činnosti a má za to, že miesto výkonu práce môže byť dojednané z územného hľadiska širšie ako obec, najmä ak sa dojedná dostatočne určito, čo z pohľadu žalobcu „Bratislavský región“ spĺňa.

Vo vzťahu ku konštatovaniu žalovaného, že pravidelné pracovisko nie je v pracovných zmluvách uvedené, žalobca poukázal na definíciu v Pokyne žalobcu č. 3/2012 k pracovným cestám, s ktorým je zamestnanec taktiež viazaný sa oboznámiť. Záverom žalobca ešte poukázal v súvislosti s pojmom „inak určené miesto“ na komentár z roku 2017 k § 43 ods. 1 písm. b) zákona č. 311/2001 Z. z. a opakovane sa odvolával na zmluvnú voľnosť pri vymedzení miesta výkonu práce.

6. Krajský súd napadnuté uznesenie v podstatnom odôvodnil v bode 10, kde uviedol, že: „Správny súd je toho názoru, že protokol nie je rozhodnutím ani opatrením orgánu verejnej správy v administratívnom konaní, ktoré by zakladalo, menilo, zrušovalo alebo deklarovalo práva, právom chránené záujmy alebo povinnosti žalobcu alebo sa ich priamo dotýkalo. Ide o opatrenie predbežnej povahy, ktoré samé osebe nemôže mať za následok ujmu na subjektívnych právach žalobcu, pretože slúži len ako prípadný podklad pre ďalší postup žalovaného, ktorý na základe zistených porušení zákona, nesplnenia nariadených opatrení a uložených povinností môže voči žalobcovi začať samostatné administratívne konanie o uloženie pokuty podľa § 19 ods. 2 písm. b) bod 2 [zákona o inšpekcii práce]. Uloženie pokuty by nepochybne predstavovalo zásah do právneho postavenia žalobcu, do jeho práv a právom chránených záujmov. K takémuto zásahu však nemôže dôjsť už samotným vydaním protokolu o výsledku inšpekcie práce, ktorý len konštatuje porušenie ustanovení [zákona č. 311/2001 Z. z.], nariaďuje odstrániť zistené nedostatky vo vzťahu k ďalšej svojej činnosti, ukladá povinnosť prijať opatrenia na odstránenie zistených porušení predpisov a ich príčin a doručiť žalovanému písomnú správu o splnení opatrení na odstránenie zistených porušení a ich príčin. [...]“. 7. O náhrade trov konania krajský súd rozhodol podľa § 170 písm. a) SSP tak, že žiadnemu z účastníkov nepriznal právo na náhradu trov konania, keďže bola žaloba zamietnutá.

II. Kasačná sťažnosť a vyjadrenie k nej

2014. V nadväznosti na tieto poukázal na podstatu vyňatia rozhodnutí a opatrení uvedených v § 7 písm. e) SSP zo súdneho prieskumu, ktorá je založená na tom, že predbežné, procesné a poriadkové rozhodnutia a opatrenia vo svojom súčte predstavujú v podstate len samotný procesný postup orgánu verejnej správy v administratívnom konaní s tým, že prípadné pochybenie alebo vady v tomto konaní sa môžu, ale i nemusia preniesť do zákonnosti rozhodnutia alebo opatrenia vydaného v tomto konaní vo veci samej alebo tohto rozhodnutia, resp. opatrenia, ktorým sa administratívne konanie končí. Ak sa dotknutý účastník domnieva, že príslušné predbežné, procesné alebo poriadkové rozhodnutie či opatrenie je nezákonné, môže túto skutočnosť namietať ako porušenie procesných predpisov, ktoré sa odrazilo v nezákonnosti prijatého a žalobou napadnutého meritórneho alebo konečného rozhodnutia alebo opatrenia, napr. § 191 ods. 1 písm. g) SSP. Ďalej sa žalobca zaoberal vymedzením pojmu predbežné rozhodnutie alebo opatrenie a poukázal na to, že v zmysle § 7 písm. e) SSP možno takéto rozhodnutia, resp. opatrenia preskúmať, ak by mohli mať za následok ujmu na subjektívnych právach účastníka administratívneho konania.

týchto subjektov. Záverom žalobca ešte poukázal na to, že sa rozhodnutie, či opatrenie orgánu verejnej správy môže stať právoplatným aj v dôsledku absencie možnosti podať opravný prostriedok, čím právoplatnosť nadobúda doručením poslednému účastníkovi administratívneho konania. Z tohto dôvodu môže byť predmetom súdneho prieskumu v správnom súdnom konaní aj takéto rozhodnutie, resp. opatrenie, ak sa stalo právoplatným.

konania. 10. Ku kasačnej sťažnosti sa podaním zo dňa 30. júla 2021 vyjadril žalovaný, ktorý v podstatnom uviedol, že (i) napadnuté uznesenie a procesný postup súdu považuje za zákonný a nestotožňuje sa s námietkami žalobcu; (ii) protokol považuje za podklad pre prípadné možné ďalšie správne konanie o pokute a za jeden z podkladov pre vydanie rozhodnutia v správnom konaní, pričom až takéto rozhodnutie by mohlo byť spôsobilé zasiahnuť do subjektívnych práv žalobcu a až takéto rozhodnutie by mohlo byť preskúmané; (iii) inšpektor práce iba navrhol prijatie v protokole uvedených opatrení a nemohlo ísť o zásah do subjektívnych práv žalobcu, keďže sa mal možnosť rozhodnúť, či návrh príjme alebo nie; (iv) neuložil opatrenia podľa § 12 ods. 2 písm. b), c) g), h) alebo i), teda žalobcovi nevznikla povinnosť zistený nedostatok odstrániť, a teda žalobcovi nebolo ani zasiahnuté do jeho subjektívnych práv . Žalovaný navrhol kasačnú sťažnosť zamietnuť. 11. Žalobcovi bolo vyjadrenie žalovaného ku kasačnej sťažnosti doručené dňa 3. augusta 2021

III. Právne posúdenie veci kasačným súdom

13. Predmetom prerokúvanej veci je preskúmanie protokolu z inšpekcie práce. Inšpekcia práce je podľa § 2 ods. 1 písm. a) zákona o inšpekcii práce v podstate dozor nad dodržiavaním právnych predpisov, ktoré upravujú pracovnoprávne a štátnozamestnanecké vzťahy (zákon č. 311/2001 Z. z., zákon č. 55/2017 Z. z. o štátnej službe v znení neskorších predpisov), právnych predpisov na zaistenie bezpečnosti a ochrany zdravia pri práci (zákon č. 124/2006 Z. z.), právnych predpisov upravujúcich zákaz nelegálnej prác a nelegálneho zamestnávania (zákon č. 85/2005 Z. z.), ďalej záväzkov z kolektívnych zmlúv, ako aj určitých ďalších špecifických povinností. V prípade zistenia nedostatkov u kontrolovanej osoby je inšpektor práce podľa § 13 ods. 2 zákona o inšpekcii práce povinný vypracovať protokol a ten s ňou prerokovať.

14. V prerokúvanej veci inšpektor práce v protokole z 3. februára 2021 v znení jeho dodatku zo dňa 3. marca 2021 žalobcovi s odkazom na ustanovenie § 12 ods. 2 písm. a) zákona o inšpekcii práce navrhol (i) „Prijať opatrenia na dôslednú evidenciu pracovného času v prípadoch, kedy prestávka na jedlo a odpočinok nie je priamo určená zamestnávateľom na konkrétny čas, tak, aby bolo z evidencie pracovného času zrejmé prerušenie časového úseku vykonávania práce z dôvodu čerpania tejto prestávky“; (ii) „Prehodnotiť znenie zmlúv pri prehlbovaní kvalifikácie a určenie výšky oprávnených nákladov“. Ďalej inšpektor práce v protokole uložil žalobcovi v súlade s § 14 ods. 2 zákona o inšpekcii práce povinnosť (i) „prijať opatrenia na odstránenie príčin zistených porušení predpisov v oblasti dohodovania miest výkonu práce“ a (ii) „doručiť inšpektorátu práce písomnú správu o splnení opatrení na odstránenie zistených porušení predpisov a ich príčin v lehote do 15 (pozn. dní) od prevzatia protokolu“. Inšpektor práce tiež uviedol, že nenariaďuje opatrenie podľa § 12 ods. 2 písm. b) a

16. Podľa názoru veľkého senátu z ustanovenia § 7 písm. e) SSP nemožno a priori vylúčiť, že prieskum opatrení uložených v protokole bude za určitých okolností prípustný. Formulácia „nemohli mať za následok“ v citovanom ustanovení totiž napovedá, že len opatrenia predbežnej, procesnej alebo poriadkovej povahy, ktoré sú celkom jasne nespôsobilé zasiahnuť do akéhokoľvek subjektívneho práva, sú vylúčené zo súdneho prieskumu. Naopak, ak takéto

17. V kontexte vyššie uvedeného veľký senát tiež zdôraznil, že znenie ustanovenia § 3 ods. 1 písm. c) SSP výslovne vyžaduje, že opatrenie musí byť spôsobilé dotýkať sa práv, právom chránených záujmov a povinností priamo. Administratívny akt sa môže priamo dotknúť práva určitej osoby tým, že úplne alebo čiastočne mení (modifikuje) obsah či podmienky výkonu tohto práva. V nadväznosti na to tiež konštatoval, že opatrenie, ktorým sa kontrolovanému subjektu iba formálne ukladá „odstrániť zistené nedostatky“, bez toho, že by sa tým menilo jeho právne postavenie kontrolovaného subjektu, nie je spôsobilé zasiahnuť do práv, povinností alebo oprávnených záujmov a tým menej do subjektívneho práva kontrolovaného.

Ak je zrejmé, že takéto subjektívne právo nemôže existovať alebo že akt orgánu verejnej správy nie je spôsobilý do tohto práva zasiahnuť, nemožno ho považovať ani za opatrenie podľa § 3 ods. 1 písm. c) SSP a správna žaloba o jeho preskúmanie nemôže byť prípustná.

V Bratislave dňa 28. marca 2024