6Ssk/117/2024

1. Správny súd v Bratislave (ďalej len „správny súd“) kasačnou sťažnosťou napadnutým uznesením zo 16. apríla 2024, č. k. 6S/60/2023-126 (ďalej len „napadnuté uznesenie“) odmietol správnu žalobu žalobcu, ktorou sa tento s odkazom na ustanovenie § 191 ods. 1 písm. c) zákona č. 162/2015 Z. z. Správny súdny poriadok (ďalej len „SSP“) domáhal zrušenia Protokolu č. INA-43-13-2.3/P-E24, A22, 25-23, reg. č. IPNR/IPNR_OPPV/KON/2023/4337 zo dňa 9. júna 2023 v znení Dodatku č. 1 zo dňa 28. júna 2023 (ďalej len „protokol“ a „dodatok“), a vrátenia veci žalovanému na ďalšie konanie. Zároveň správny súd zamietol

O výsledku inšpekcie bol spísaný protokol, ktorým inšpektor práce v súlade s § 12 ods. 2 písm. b) a ods. 3 zákona o inšpekcii práce nariadil žalobcovi odstrániť zistené nedostatky v bode 4 v lehote do 15 dní od prevzatia protokolu a uložil mu ďalej povinnosť prijať opatrenia na odstránenie zisteného porušenia predpisov a ich príčin uvedených v bodoch 1 (Zamestnávateľ nezaložil písomne pracovný pomer so zamestnancom J. S., čím porušil § 42 ods. 1 zákona č. 311/2001 Z.z. Zákonníka práce v rozhodnom znení (ďalej len „zákonník práce“.), 2 (Zamestnávateľ nedoručil zamestnancovi H. Y. písomnosti týkajúce sa skončenia jeho pracovného pomeru doručované poštovým podnikom ako doporučenú zásielku s doručenkou a poznámkou do vlastných rúk, čím porušil § 38 ods. 2 zákonníka práce.), 3 (Pri skončení pracovného pomeru zamestnávateľ nevyplatil zamestnancovi J. S., H. Y., W. R., T. X. v deň skončenia pracovného pomeru a ani sa nedohodli inak, mzdu splatnú za mesačné obdobie marec 2023 a H. Y., X. D., R. D., J. Y.,

územie iného členského štátu Európskej únie, v ktorej nedohodol stručnú charakteristiku druhu práce počas vyslania, čím porušil § 54b ods. 1 písm. b/ zákonníka práce.), 7 (Zamestnávateľ neposkytol zamestnancom H. Y., X. D., R. D., J. Y., J. Z. písomnú informáciu o úhrade

3. Protokol bol so zástupcami žalobcu prerokovaný dňa 9. júna 2023 a dňa 14. júna 2023 bolo žalovanému doručené vyjadrenie žalobcu k protokolu. Žalobca namietal najmä zistenia týkajúce sa miesta výkonu práce a opatrenia súvisiace s týmto zistením. Žalovaný následne vydal dodatok k protokolu, v ktorom zaujal nasledovné stanovisko: v bodoch 1, 2, 4, 5, 6 a 7 a nemení a zostáva v platnosti, bod 3 sa ruší. Uložil preto žalobcovi povinnosť prijať opatrenia na odstránenie zisteného porušenia predpisov a ich príčin uvedených v bodoch 1, 2, 4, 5, 6 a 7 bezodkladne od prevzatia protokolu a doručiť inšpektorátu práce písomnú správu o splnení opatrení na odstránenie zistených porušení predpisov a ich príčin a o odstránení nedostatkov v lehote do 3 dní po uplynutí lehoty na ich odstránenie.

6. Správny súd uviedol, že z obsahu napadnutého protokolu žalovaného vyplýva, že výkon inšpekcie práce u žalobcu bol zameraný na kontrolu dodržiavania pracovnoprávnych a mzdových predpisov, kontrolu dodržiavania predpisov v oblasti bezpečnosti a ochrany zdravia pri práci (školenia zamestnancov) a kontrolu nelegálnej práce a nelegálneho zamestnávania.

priamo dotknuté, okrem tých, ktoré zákon výslovne z prieskumu vylučuje. Vylúčené sú také úkony verejnej správy, ktoré sú svojou povahou predbežné, procesné, či poriadkové, čiže nezasahujú do právneho postavenia osoby. 7.

„16. Opatrenia na nápravu zistených nedostatkov, ktoré môže uložiť inšpektor práce na základe výsledkov inšpekcie práce podľa § 12 ods. 2 písm. b) zákona č. 125/2006 Z. z., sú súčasťou protokolu z inšpekcie práce.

Pokiaľ z protokolu nevyplývajú žiadne konkrétne povinnosti, ktoré má kontrolovaný subjekt splniť, potom je obsahom všeobecne formulovaných opatrení len upozornenie dodržiavať pri činnosti tie právne predpisy a záväzky, ktoré kontrolovanému subjektu už beztak vyplývajú z právnych predpisov, prípadne kolektívnych zmlúv.

17. Z uvedených dôvodov sa veľký senát v zásade stotožňuje s právnym názorom, ktorý bol vyslovený v rozsudku tunajšieho súdu sp. zn. 11 Sžk 11/2021, ale aj v predkladajúcom uznesení senátu kasačného súdu. Opatrenie podľa § 12 ods. 2 písm. b) zákona č. 125/2006 Z. z. uvedené v protokole z inšpekcie práce, ktorým sa kontrolovanému subjektu iba formálne ukladá „odstrániť zistené nedostatky“, bez toho, že by sa tým menilo jeho právne postavenie, nie je spôsobilé zasiahnuť do práv, povinností alebo oprávnených záujmov a tým menej do subjektívneho práva kontrolovaného. Takéto všeobecné opatrenie totiž neodoberá kontrolovanému žiadne právo, nezužuje jeho rozsah ani spôsob jeho výkonu.

práve. Ak je zrejmé, že takéto subjektívne právo nemôže existovať alebo že akt orgánu verejnej správy nie je spôsobilý do tohto práva zasiahnuť, nemožno ho považovať ani za opatrenie podľa § 3 ods. 1 písm. c) SSP a správna žaloba o jeho preskúmanie nemôže byť prípustná (porov. v tomto zmysle uznesenie tunajšieho súdu sp. zn. 7 Ssk 7/2021, č. 2/2022 ZNSS).“

9. Správny súd ďalej v rozhodnutí, vzhľadom na odmietnutie žaloby ako neprípustnej, zamietol návrh žalobcu na priznanie odkladného účinku. 10. O trovách konania správny súd rozhodol podľa § 170 písm. b) SSP tak, že žiaden z účastníkov nemá právo na náhradu trov konania, ak žaloba bola odmietnutá a súčasne neboli zistené dôvody pre postup podľa § 171 ods. 1 SSP.

11. Proti napadnutému rozsudku podal v zákonom stanovenej lehote žalobca kasačnú sťažnosť, z dôvodov podľa § 440 ods. 1 písm. f/ (správny súd nesprávnym procesným postupom znemožnil strane, aby uskutočňovala jej patriace procesné práva v takej miere, že došlo k porušeniu práva na spravodlivý proces, g/ rozhodnutie správneho súdu vychádza z nesprávneho právneho posúdenia veci, j/ podanie (správna žaloba) bolo správnym súdom nezákonne odmietnuté.

Uznesenie

je založené na paušalizovanom predpoklade, že protokol o inšpekcii práce neukladá konkrétne vymožiteľné povinnosti, pričom toto posúdenie ohľadne predpokladu vymožiteľnosti ukladaných povinností nemá žiadnu materiálnu ani formálnu oporu v gramatickej ani teleologickej interpretácii ust. § 178 ods. 1 SSP a ani v iných ustanoveniach SSP. Žiadny právny predpis bližšie nedefinuje vznik ujmy na právach a právom chránených záujmoch, vzhľadom k čomu, sa javí ako rozumné a potrebné, v každom individuálnom prípade skúmať a posudzovať konkrétne okolnosti v tom zmysle, či došlo alebo nedošlo k ujme na subjektívnych právach alebo právom chránených záujmoch.

V aplikačnej praxi sa vyskytovali a doposiaľ sa vyskytujú neprekonané právne názory, ktoré boli založené na okolnostiach, v rámci ktorých boli subjektívne práva a právom chránené záujmy dotknuté inak než len vymáhaním povinnosti.

Rozhodnutie správneho súdu považuje žalobca za arbitrárne. Pokiaľ Inšpektorát práce Nitra uložil povinnosť odstrániť nedostatok spočívajúci v nezaplatení konkrétnych finančných čiastok, tak je preukázaná existencia konkrétnej povinnosti, ktorú má žalobca plniť voči bývalým zamestnancom.

14. Navrhol, aby Najvyšší správny súd Slovenskej republiky napadnuté uznesenie zrušil a vec vrátil správnemu súdu na ďalšie konanie alebo zrušil napadnuté opatrenie a vec vrátil žalovanému na ďalšie konanie.

15. Ku kasačnej sťažnosti sa vyjadril žalovaný, ktorý uviedol, že inšpektor práce nemá právo vyriešiť za účastníka konania spôsob, ako odstrániť zistený protiprávny stav. Takýmto výkladom zákona by dochádzalo k narušeniu dispozičných práv s majetkom účastníka konania, nakoľko nariadením napríklad iného spôsobu odstránenie zisteného nedostatku, ktorý by stanovil účastník konania, by obmedzil konkrétnym spôsobom jeho nakladania s vlastným majetkom a vstúpil by do jeho sféry oprávneného vlastníka. Opatrenia uložené v záverečnej časti protokolu nemajú povahu sankcie alebo trestu, pretože nemajú represívny charakter, ale majú charakter reparačný. Zákon o inšpekcii práce inšpektorovi neukladá povinnosť popisovať závery právneho posúdenia veci a jemu predchádzajúce úvahy, ktorými sa pri hodnotení zistených skutočností riadil. Na výkon inšpekcie práce a ani na vyhotovenie protokolu o jej výsledku na nevzťahuje správny poriadok. Protokol nemá náležitosti rozhodnutia. Účelom inšpekcie je dozor nad dodržiavaním pracovnoprávnych a iných právnych predpisov. Skutkové zistenia žalovaného, uvedené v protokole ako zistené nedostatky nie sú založené na hodnotení dôkazov, vychádzajú len z posúdenia žalobcom predložených podkladov a vyjadrení počas výkonu inšpekcie práce, resp. zo zistení na mieste samom. Samotný protokol o výsledku inšpekcie práce pre ďalší postup žalovaného predstavuje základný, ale nie jediný podklad. Nadväzujúce konanie o správnom delikte poskytuje potom záruky spravodlivého procesu, v rámci ktorého má žalobca dostatočne širokú škálu procesných práv použiteľných na ochranu svojich práv. Žalovaný sa preto plne stotožnil s právnym názorom správneho súdu a navrhoval kasačnú sťažnosť ako nedôvodnú zamietnuť. 16. Žalobca sa následne vyjadril k vyjadreniu žalovaného tak, že argumentácia žalovaného obsiahnutá v jeho vyjadrení vyznieva veľmi všeobecne a rozporuplne. Upriamil pozornosť na judikatúru Ústavného súdu SR a Najvyššieho súdu SR, podľa ktorej v súlade s ostatnými odbornými právnymi monografickými prístupmi platí, že základným pravidlom interpretácie práva v právnom štáte je zdravý rozum. Pokiaľ žalovaný určil žalobcovi povinnosť odstrániť nedostatok v podobe nezaplatených cestovných náhrad, tak odstránenie tohto nedostatku mohlo byť zrealizované jedine spôsobom zaplatenia týchto náhrad, čo korešponduje uloženiu povinnosti, a to bez ohľadu na jej vymožiteľnosť, nakoľko ujmu na subjektívnych právach a právom chránených záujmoch v dôsledku opatrenia (protokol) nemožno stotožňovať s účinkami individuálneho aktu - rozhodnutia. Žalovaný na jednej strane zdôrazňuje zákonnosť postupu inšpekcie práce, na druhej strane bagatelizuje právny význam záverov vyplývajúcich z inšpekcie. Protokol okrem podkladu pre vydanie rozhodnutia v správnom konaní, môže byť ako dôkaz použiteľný aj pre iné účely, resp. v iných konaniach. V závere poukázal žalobca na skutočnosť, že v poučení protokolu bolo uvedené, že voči protokolu je možné podať správnu žalobu podľa SSP. Navrhoval napadnuté uznesenie správneho súdu zrušiť a vec vrátiť správnemu súdu na ďalšie konanie alebo zrušiť napadnuté opatrenie a vec vrátiť žalovanému na ďalšie konanie.

17. Najvyšší správny súd Slovenskej republiky ako súd kasačný (§ 438 ods. 2 SSP) po tom, čo zistil, že kasačná sťažnosť bola podaná riadne a včas (§ 443 SSP a § 444 SSP), oprávnenou osobou na podanie kasačnej sťažnosti (§ 442 SSP), smeruje proti rozhodnutiu, proti ktorému je kasačná sťažnosť prípustná (§ 439 SSP), preskúmal napadnuté uznesenie krajského súdu a postupom podľa § 455 SSP bez nariadenia pojednávania, dospel k záveru, že kasačná sťažnosť

19. Najvyšší správny súd ďalej poukazuje, že konanie v správnom súdnictve je založené na dispozičnej zásade, v zmysle ktorej konanie súdneho prieskumu zákonnosti rozhodnutia žalovaného správneho orgánu je možné začať len na základe žaloby, a súčasne je na samom žalobcovi, aby ten určil predmet súdneho prieskumu.

Mal tiež preukázané, že na základe predložených dohôd o vyslaní menovaných zamestnancov sa žalobca v pozícii zamestnávateľa zaviazal počas doby vyslania poskytovať cestovné náhrady vo výške 45 eur za každý kalendárny deň vyslania. Dodatkom č. 1 zostal uvedený bod č. 4 nezmenený, a teda zostal v platnosti. Žalobca podanou správnou žalobou žiadal, aby správny súd predmetný protokol zrušil a vec vrátil žalovanému na ďalšie konanie. Najvyšší správny súd ďalej poukazuje, že v predmetnom prípade bola inšpekcia práce zameraná na kontrolu dodržiavania pracovnoprávnych a mzdových predpisov, kontrolu dodržiavania predpisov v oblasti bezpečnosti a ochrany zdravia pri práci a kontrolu nelegálnej práce a nelegálneho zamestnávania.

21. Vychádzajúc z generálnej klauzuly, najvyšší správny súd konštatuje, že v zásade súdnemu prieskumu zákonnosti rozhodnutí verejnej správy podliehajú všetky rozhodnutia, a rovnako aj zo samotného znenia § 7 písm. e/ SSP vyplýva, že zo súdneho prieskumu sú vylúčené len také rozhodnutia, u ktorých je vylúčená akákoľvek možnosť zasiahnutia do subjektívnych práv účastníka konania. Najvyšší správny súd je toho názoru, že v prípade žalobcu takáto možnosť zasiahnutia do subjektívnych práv nebola vylúčená. Zákonodarca v právnej norme § 2 ods. 1, 2 SSP zakotvuje, že v správnom súdnictve správne súdy poskytujú ochranu právam a právom chráneným záujmom fyzickej osoby a právnickej osoby v oblasti verejnej správy, ktorej ochrany sa môže domáhať každý, kto tvrdí, že jeho práva alebo právom chránené záujmy boli porušené alebo priamo dotknuté rozhodnutím orgánu verejnej správy, opatrením orgánu verejnej správy, nečinnosťou orgánu verejnej správy alebo iným zásahom orgánu verejnej správy, za podmienok ustanovených týmto zákonom (SSP). V právnej úprave § 177 ods. 1

Ak je zrejmé, že žalobcom tvrdené subjektívne právo nemôže existovať, nemôže doň byť zasiahnuté, a správna žaloba podaná na jeho ochranu tak nemôže byť prípustná (napr. uznesenia tunajšieho súdu sp. zn. 9Sžsk/103/2020, 7Ssk/7/2021, 7Svk/52/2022). Najvyšší správny súd je však toho názoru, že v uvedenom prípade takáto ujma môže existovať. Zároveň dodáva, že sa stotožnil s právnym názorom žalobcu, že správny súd sa v danom prípade dostatočne nezaoberal skutočnosťou, či predmetný protokol spolu s dodatkom č. 1 žalovaného mohol mať za následok ujmu na subjektívnych právach žalobcu.

alebo právneho záujmu) zasiahnuť, potom jeho preskúmanie správnymi súdmi nemôže byť objektívne vylúčené podľa § 7 písm. e) SSP. Pokiaľ ide o opatrenia uložené v protokole z inšpekcie práce, môže ísť tiež o opatrenie formálne odkazujúce na § 12 ods. 2 písm. b) zákona č. 125/2006 Z. z., no ktoré svojím obsahom zodpovedá niektorému z opatrení podľa § 12 ods. 2 písm. c) až j) cit. zák. Okrem toho konkrétna skutková situácia u zamestnávateľa, resp. konkrétny zistený nedostatok môže znamenať, že aj opatrenie podľa § 12 ods. 2 písm. b) cit. zák. môže kontrolovaný subjekt splniť len celkom konkrétnymi krokmi s presným obsahom.

práv, povinností alebo právom chránených záujmov. Vyhodnotenie, či na podklade žalobných bodov ide o takýto osobitný prípad, je v každom jednotlivom prípade vecou správneho súdu, ktorý skúma procesné podmienky (§ 97 SSP) a medzi nimi aj prípustnosť predmetu prieskumu v zmysle § 7 písm. e) v spojení s § 98 ods. 1 písm. g) SSP.“.

zákona] s uložením pokuty („Inšpektorát práce uloží pokutu“) vo výške od 300 eur do 100000 eur.“ (porovnaj bližie toto rozhodnutie). Na toto rozhodnutie najvyšší správny súd poukazuje z dôvodu, že išlo o obdobnú vec, najmä čo sa týka uložených povinností inšpektorátom práce (vyplatenie mzdy), ako je tu v prejednávanej veci (vyplatenie cestovných náhrad).

S ohľadom na takto konkrétne vymedzený zistený nedostatok, ktorý zo strany žalobcu je možné odstrániť konkrétnym spôsobom / postupom spočívajúcim vo vyplatení cestovných náhrad, ktoré mali dotknutým zamestnancom prináležať za príslušné obdobia a v stanovenej lehote (do 15 dní) najvyšší správny súd dospel k záveru, že správnou žalobou napadnutý protokol z 09. júna 2023 v spojení s dodatkom č. 1 k protokolu z 28. júna 2023 je v tomto spornom a správnou žalobou vymedzenom rozsahu spôsobilým predmetom súdneho prieskumu.

25. Záverom najvyšší správny súd konštatuje, že správny súd dospel k nesprávnemu záveru, keď odmietol správnu žalobu podanú žalobcom z dôvodu jej neprípustnosti v kontexte § 7 písm. e) SSP, a preto jeho uznesenie vychádza z nesprávneho právneho posúdenia veci v zmysle § 440 ods. 1 písm. g) SSP. Kasačná sťažnosť žalobcu je tak dôvodná, v dôsledku čoho najvyšší správny súd podľa § 462 ods. 1 SSP napadnuté uznesenie správneho súdu zrušil a vec mu vrátil na ďalšie konanie.

27. Správny súd o správnej žalobe opätovne rozhodne, pričom je viazaný právnym názorom vysloveným v tomto uznesení (§ 469 SSP). Súčasne rozhodne o náhrade trov kasačného konania podľa § 467 ods. 3 SSP. 28. Toto rozhodnutie prijal senát najvyššieho správneho súdu pomerom hlasov 3:0.

V Bratislave dňa 30. apríla 2025