6Ssk/142/2023

1. Krajský súd v Žiline (ďalej len „krajský súd“) kasačnou sťažnosťou napadnutým rozsudkom z 25. apríla 2023, č. k. 31S/171/2021-87 (ďalej len „napadnutý rozsudok“) zamietol správnu žalobu žalobcu, ktorou sa tento s odkazom na ustanovenie § 191 ods. 1 písm. b), c), d), e), f) a g) zákona č. 162/2015 Z. z. Správny súdny poriadok (ďalej len „SSP“) domáhal zrušenia Protokolu o výsledku inšpekcie práce č. IZA-66-30-2.3/P-B24,25-21 zo dňa 12. augusta 2021 v spojení s Dodatkom č. 1 (ďalej len „dodatok protokolu“) zo dňa 26. augusta 2021 (ďalej taktiež „protokol“) a vrátenia veci žalovanému na ďalšie konanie.

O výsledku inšpekcie práce bol spísaný protokol, ktorým inšpektor práce podľa § 12 ods. 2 písm. a) zákona o inšpekcii práce navrhol žalobcovi „Na zlepšenie zisteného stavu a z dôvodu ochrany práce zabezpečiť dôslednejšiu kontrolu pri vedení evidencie pracovného času nočnej práce a práce v sobotu a nedeľu bod č. 1 protokolu z výkonu inšpekcie práce a prijať opatrenia spočívajúce v plnení povinností zamestnávateľa v zmysle právneho predpisu“ a podľa § 12 ods. 2 písm. b) zákona o inšpekcii práce nariadil žalobcovi odstrániť zistené nedostatky uvedené v bodoch: (i) „V bode 2 - priradiť stupeň náročnosti práce pracovnému miestu“ v termíne do 30. septembra 2021; a (ii) „V bodoch 3 a 4 - vyplatiť dotknutým zamestnancom rozdiel medzi poskytnutou mzdou za obdobie september 2020 - február 2021 a sumou minimálneho mzdového nároku ustanoveného pre pracovné miesto v rámci druhu práce dohodnutého v pracovnej zmluve“ v termíne do

3. Protokol žalobca napadol správnou žalobou, ktorou sa domáhal jeho zrušenia a vrátenia veci žalovanému na ďalšie konanie. Dôvodil, že nezákonnosť protokolu, ako aj postupu pri jeho vydaní, spočíva v tom, že protokol bol vydaný v rozpore s § 14 ods. 1 zákona o inšpekcii práce, nariadené opatrenia vychádzajú z nesprávneho právneho posúdenia veci, protokol je nepreskúmateľný pre jeho nezrozumiteľnosť, nespĺňa požiadavky tzv. materiálnej vykonateľnosti vyžadovanej pre nariadené opatrenia, opatrenia nariadené v protokole sú vydané orgánom, ktorý na to zo zákona nie je oprávnený, zistenie skutkového stavu je nedostačujúce na riadne posúdenie veci, skutkový stav, ktorý vzal žalovaný za základ napadnutého opatrenia je v rozpore s administratívnym spisom, lebo v ňom nemá oporu a došlo k podstatnému porušeniu ustanovení o konaní pred orgánom verejnej správy, ktoré mohlo mať za následok vydanie nezákonného opatrenia vo veci samej. 4. Čo sa týka dôvodu (resp. materiálnych skutočností, z ktorých inšpektor práce pri ukladaní opatrení vychádzal) žalobca v podstatnom uviedol, že (i) stupne náročnosti práce uvedené

orientačné a informatívne. Z obsahu pracovných zmlúv dotknutých zamestnancov a náplne ich práce vyplývalo, že pracujú na pracovnej pozícii informátor a nevykonávajú činnosti, ktoré predpokladá § 3 zákona č. 473/2005 Z. z. o poskytovaní služieb v oblasti súkromnej bezpečnosti a o zmene a doplnení niektorých zákonov (zákon o súkromnej bezpečnosti) v rozhodnom znení (ďalej len „zákon o súkromnej bezpečnosti“), na ktorý poukazuje žalovaný.

Nemožno totiž výkon práce dotknutých zamestnancov posudzovať v závislosti od jedného čiastkového predmetu dodávateľskej zmluvy, nakoľko celý predmet zmluvy spočíval v poskytovaní viacerých činností vrátane tej informačnej vykonávanej dotknutými zamestnancami.

podobe vyplatenia časti mzdy, o čom je oprávnený rozhodnúť jedine civilný súd v civilnom sporovom konaní; (iv) s odkazom na § 14 ods. 1 zákona o inšpekcii práce, je v protokole nesprávne označený časový parameter výkonu inšpekcie, nakoľko obsahuje iba údaj o období, v ktorom bola vykonaná inšpekcia práce, nie však presný časový údaj vykonania samotnej inšpekcie práce. Taktiež považuje za nelogické, aby inšpekcia prebiehala od 21. júla 2020, pričom kontrolovaným obdobím bolo obdobie od septembra 2020 do februára 2021. 5. Žalovaný k vyššie uvedeným tvrdeniam žalobcu (vo vyjadrení k správnej žalobe) v podstatnom uviedol, že vo vzťahu k uvedeniu nesprávneho obdobia inšpekcie došlo k zrejmej chybe v písaní a bola vyhotovená oprava protokolu zaslaná žalobcovi. Vo vzťahu k namietanej

náplň vymedzenú nasledovne: „usmerňovanie a vybavovanie návštev + príslušná evidencia, prepájanie telefonických hovorov, vydávanie kľúčov podľa kľúčového režimu, nahlásenie mimoriadnych porúch a udalostí stanovenej osobe, preventívna činnosť v určenom objekte formou celkovej obhliadky a vizuálnej kontroly objektu pred odchodom, monitorovanie kamerového systému, EZS, EPS, pričom v prípade narušenia objektu - vyrozumenie zásahovej skupiny PCO a PZ SR a pri vzniku požiaru privolanie Hasičského zboru SR, týmto poskytovať potrebnú súčinnosť“. Zároveň z poslednej vety bodu 12 pracovnej zmluvy vyplývalo, že „Zamestnanec a zamestnávateľ sa dohodli, že zamestnanec jedenkrát ročne v mesiaci január príslušného roka predloží zamestnávateľovi potrebné doklady k činnosti SBS a to:

Zároveň žalovaný dodáva, že v administratívnom spise z výkonu inšpekcie práce je založená evidencia služieb vedená podľa § 56 ods. 1 písm. d) zákona o súkromnej bezpečnosti (o túto požiadalo Krajské riaditeľstvo Policajného zboru Žilina, ktoré bolo požiadané o súčinnosť). Žalovaný taktiež poukázal na zmluvu č. 1001/2018 o poskytovaní informačnej a bezpečnostnej služby uzatvorenú medzi objednávateľom:

6. Dňa 4. marca 2022 bola súdu doručená replika žalobcu, v ktorej opakovane uvádzal už vyššie spomenuté námietky. Replika žalobcu bola doručená žalovanému dňa 14. apríla 2022. 7. Krajský súd napadnuté rozhodnutie žalovaného preskúmal v zmysle § 177 a nasl.

žalovaného voči žalobcovi vrátane jeho výsledku, považoval správny súd námietky žalobcu o nedostatku právomoci žalovaného uložiť jednotlivé opatrenia, za nedôvodné. Správny orgán nezasiahol do zmluvnej slobody žalobcu a jeho zamestnancov, ale správnym aktom vynútil dodržiavanie právneho predpisu v tých častiach, kde bolo zistené porušenie.“. Ďalej dodal, že nástroje kontroly podľa verejného práva a súkromného práva sa nevylučujú navzájom, aj keď smerujú k rovnakému cieľu. Pokiaľ ide o zrozumiteľnosť a obsah protokolu, krajský súd konštatoval nasledovné: „V Protokole sú obsiahnuté všetky skutočnosti zistené z vykonaných dôkazov, ktoré boli náležite vyhodnotené jednotlivo i vo vzájomných súvislostiach, pričom odôvodnenie obsahuje i konkrétny odkaz na príslušný právny predpis, z ktorého správny súd vyvodzuje svoje závery. Taktiež nie je možné ani správnemu orgánu vyčítať, že by nehodnotil dôkazy jednotlivo a vo vzájomnej súvislosti, alebo že by k nim pristupoval selektívne a na niektoré neprihliadal. Na tomto mieste odôvodnenia správny súd konštatuje, že v postupe

9. K obsahu pracovnej zmluvy a náplne práce dotknutých zamestnancov krajský súd konštatoval: „Obsah pracovnej zmluvy obligatórne vymedzenej písomným znením označením pojmu „bezpečnostná služba“ so špecifikáciou činnosti použitím výrazov „preventívna činnosť v určenom objekte formou celkovej obhliadky a vizuálnej kontroly objektu pred odchodom a monitorovanie kamerového systému, EZS a EPS, pričom v prípade narušenia objektu - vyrozumenie zásahovej skupiny PCO a PZ SR, a pri vzniku požiaru privolanie Hasičského zboru SR, týmto poskytovať potrebnú súčinnosť“ podľa názoru správneho súdu indikuje povinnosti zamestnanca v zmysle ustanovení zákona o súkromnej bezpečnosti a nejde len o jednoduchú činnosť informátora. Samotný pojem „bezpečnostná služba“ je ako legislatívna skratka použitá v zákone o súkromnej bezpečnosti a je regulovaná týmto predpisom. Špecifikácia činnosti zamestnancov vo forme ohliadky a vizuálnej kontroly predstavuje podstatný výkladový prvok na zistenie, čo bolo predmetom sporných pracovných zmlúv.

Zamestnanci aj podľa názoru správneho súdu nevykonávali jednoduchú činnosť informátora, ako na to poukázal žalobca; toto tvrdenie priamo odporuje obsahu pracovných zmlúv.“. Krajský súd takisto nesúhlasil s argumentáciou žalobcu, že stupne náročnosti práce podľa prílohy č. 1 zákona č. 311/2001 Z. z. sú len orientačné a konštatoval: „Pravidlá tam uvedené (aj napriek ich všeobecnému vymedzeniu) stanovujú kritériá pre zaradenie konkrétneho druhu práce v zmysle jeho náročnosti. Ak žalobca uzavrel so zamestnancami pracovné zmluvy s vymedzením druhu práce, ktorá zjavne vychádza z ustanovení zákona o súkromnej bezpečnosti, potom nebolo možné obsah právneho úkonu vykladať inak, a to ani vtedy, ak by skutočná náplň pracovnej činnosti bola iná. Pracovná zmluva je totiž striktne písomný právny úkon; nedodržanie jej formy sa spája s jeho neplatnosťou. Druh práce je potom nutné vykladať z hľadiska naznačenej prísnosti, ktorá je potom kľúčová pri skúmaní stupňa náročnosti podľa § 120 ods. 1 a 3 Zákonníka práce v spojení s Prílohou č. 1.

Objektívna okolnosť vzniknutá mimo vôle účastníkov pracovnoprávneho vzťahu (vis maior) nezmenila v danej veci podstatu a obsah pracovných zmlúv.“. 10. O náhrade trov konania krajský súd rozhodol vo vzťahu k žalobcovi podľa § 167 ods. 1 SSP a contrario tak, že mu súd náhradu trov konania ako neúspešnému účastníkovi nepriznal. Krajský súd nepriznal náhradu trov žalovanému v zmysle ustanovenia § 168 SSP a contrario.

11. Proti napadnutému rozsudku podal žalobca kasačnú sťažnosť, pričom ako dôvod kasačnej sťažnosti označil ustanovenie § 440 ods. 1 písm. f) SSP (krajský súd nesprávnym procesným postupom znemožnil účastníkovi konania, aby uskutočnil jemu patriace procesné práva v takej miere, že došlo k porušeniu práva na spravodlivý proces) a ustanovenie § 440 ods. 1 písm. g) SSP (krajský súd rozhodol na základe nesprávneho právneho posúdenia veci). 12. Žalobca prvý z kasačných dôvodov [§ 440 ods. 1 písm. f) SSP] vzhliadol v nadväznosti na absenciu uvedenia konkrétneho času uskutočnenia inšpekcie. Uviedol, že krajský súd sa obmedzil iba na konštatovanie, že Protokol je v súlade s § 47 zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok) v znení neskorších predpisov a § 14 zákona o inšpekcii práce, a preto považuje napadnutý rozsudok za zmätočný, arbitrárny a nepreskúmateľný. Poukázal na to, že zákonodarca kogentným spôsobom ustanovil formálne a obsahové náležitosti protokolu o výsledku inšpekcie práce, pričom dôvod takejto detailnej úpravy tkvie v

V ďalšom opätovne namietal časový parameter vykonania inšpekcie vyjadrený od 21. júla 2023 (po vykonanej oprave) do 12. augusta 2021, čo však považuje za nesprávne, nakoľko na tomto konkrétnom pracovisku nebola vykonaná inšpekcia práce počas celého tohto obdobia a zároveň mu nie je doteraz zrejmé, čo má vyjadrovať pôvodne uvedený dátum 10. júna 2020, ktorý bol neskôr opravený.

V súvislosti s druhým kasačným dôvodom [§ 440 ods. 1 písm. g) SSP] žalobca vzhliadol nesprávnosť právneho posúdenia krajským súdom v tom, že „ustanovenie § 12 ods. 2 písm. b) zákona [o inšpekcii práce] umožňuje inšpektorovi práce len nariadiť odstránenie zistených nedostatkov, avšak z predmetného ustanovenia nevyplýva, že by bol inšpektor práce oprávnený nariadiť odstránenie zistených porušení konkrétnym uložením povinnosti. [.

. .] Svojím charakterom ide o nariadenie spôsobilé vyvolať ním požadované účinky t. j. vynútiť si splnenie uloženej povinnosti a nepochybne tak citeľne zasiahnuť do žalobcovej sféry práv a povinností.“ S odkazom na § 14 zákona č. 311/2001 Z. z. ďalej namietal nasledovné: „Vzhľadom na to, že ZP nelimituje ani nedefinuje, aké konkrétne spory medzi zamestnancom a zamestnávateľom z pracovnoprávnych vzťahov prejednávajú a rozhodujú súdy, znamená to, že na prejednávanie a rozhodovanie všetkých sporov medzi zamestnancom a zamestnávateľom sú príslušné všeobecné súdy v civilnom sporovom konaní podľa zákona č. 160/2015 Z. z. Civilný sporový poriadok. [.

krajského súdu. S odkazom na ustanovenie § 461 SSP navrhol, aby najvyšší správny súd kasačnú sťažnosť ako nedôvodnú zamietol. 15. Vyjadrenie žalovaného bolo žalobcovi doručené dňa 25. septembra 2023 na vedomie.

16. Senát najvyššieho správneho súdu konajúci ako kasačný súd (§ 438 ods. 2 SSP) predovšetkým postupom podľa § 452 ods. 1 v spojení s § 439 SSP preskúmal prípustnosť kasačnej sťažnosti a z toho vyplývajúce možné dôvody jej odmietnutia. Po zistení, že kasačnú sťažnosť podal sťažovateľ včas (§ 443 ods. 1 SSP), je prípustná (§ 439 SSP) a bola podaná oprávneným subjektom (§ 442 ods. 1 SSP), preskúmal napadnutý rozsudok krajského súdu spolu s konaním, ktoré predchádzalo jeho vydaniu a jednomyseľne dospel k záveru, že kasačná sťažnosť je dôvodná. 17. Kasačný súd s ohľadom na § 455 SSP nepovažoval za potrebné nariadiť vo veci pojednávanie a rozhodol o kasačnej sťažnosti bez jeho nariadenia. Rozsudok bol vyhlásený verejne po oznámení dňa vyhlásenia v súlade s § 137 ods. 4 SSP. 18. Po preskúmaní napadnutého rozsudku správneho súdu a kasačnej sťažnosti, ako aj podkladového materiálu, kasačný súd dospel k záverom, ktoré odôvodňuje v nasledovnom texte. 19. Predmetom prerokúvanej veci je preskúmanie protokolu z inšpekcie práce. Inšpekcia práce je podľa § 2 ods. 1 písm. a) zákona o inšpekcii práce v podstate dozor nad dodržiavaním právnych predpisov, ktoré upravujú pracovnoprávne a štátnozamestnanecké vzťahy (zákon č. 311/2001 Z. z., zákon č. 55/2017 Z. z. o štátnej službe v znení neskorších predpisov), právnych predpisov na zaistenie bezpečnosti a ochrany zdravia pri práci (zákon č. 124/2006 Z. z.), právnych predpisov, ktoré upravujú zákaz nelegálnej práce a nelegálneho zamestnávania (zákon č. 85/2005 Z. z.), ďalej záväzkov z kolektívnych zmlúv, ako aj určitých ďalších špecifických povinností. V prípade zistenia nedostatkov u kontrolovanej osoby je inšpektor práce podľa § 13 ods. 2 zákona o inšpekcii práce povinný vypracovať protokol a ten s ňou prerokovať. Podľa § 14 ods. 2 cit. zák. v protokole inšpektor práce okrem iného uloží opatrenia podľa § 12 ods. 2 písm. b), podľa ktorého je inšpektor práce oprávnený nariadiť odstránenie zistených nedostatkov ihneď alebo v lehotách ním určených. 20. V prerokúvanej veci inšpektor práce v protokole z 12. augusta 2021 v znení jeho Dodatku zo dňa 26. augusta 2021 žalobcovi s odkazom na ustanovenie § 12 ods. 2 písm. b) zákona o inšpekcii práce nariadil odstrániť zistené nedostatky uvedené v bodoch: (i) „V bode 2 - priradiť stupeň náročnosti práce pracovnému miestu“ v termíne do 30. septembra 2021; a (ii) „V bodoch 3 a 4 - vyplatiť dotknutým zamestnancom rozdiel medzi poskytnutou mzdou za obdobie september 2020 - február 2021 a sumou minimálneho mzdového nároku ustanoveného pre pracovné miesto v rámci druhu práce dohodnutého v pracovnej zmluve“ v termíne do 30. septembra 2021. Zároveň inšpektor práce uložil žalobcovi povinnosť „prijať opatrenia na odstránenie vzniku zistených porušených predpisov nasledujúcim dňom po prerokovaní protokolu“ a „doručiť inšpektorátu práce písomnú správu s dokladmi o splnení opatrení na odstránenie zistených predpisov v lehote do: 5 dní po uplynutí lehoty na odstránenie“. 21. Najvyšší správny súd sa v prvom rade zaoberal povahou vyššie opísaných opatrení v protokole z inšpekcie práce optikou záverov vyjadrených v uznesení veľkého senátu sp. zn. 19

22. Vo veci sp. zn. 19 SVs 2/2022 veľký senát uznesením zo 4. decembra 2023 (ďalej taktiež „uznesenie sp. zn. 19 SVs 2/2022“) judikoval, že „Opatrenie inšpektora práce obsiahnuté v protokole z inšpekcie práce, ktorým sa kontrolovanému subjektu podľa § 12 ods. 2 písm. b) zákona č. 125/2006 Z. z. o inšpekcii práce v znení účinnom do 20. júla 2020 ukladá „odstrániť zistené nedostatky“, nie je spôsobilé zasiahnuť do práv, povinností alebo oprávnených záujmov a tým menej do subjektívneho práva kontrolovaného, a preto je jeho prieskum v správnom súdnictve vylúčený na základe § 7 ods. 1 písm. e) Správneho súdneho poriadku.

23. Veľký senát teda a priori prieskum protokolu z inšpekcie práce nevylúčil (viď najmä druhá a tretia veta bodu 19 uznesenia sp. zn. 19 SVs 2/2022 v znení: „V zmysle uvedených právnych názorov však z tohto pravidla nie je možné vylúčiť výnimku, keď vzhľadom na okolnosti prípadu bude súdny prieskum opatrenia prípustný. To však posúdi správny súd na základe tvrdení žalobcu v každej konkrétnej veci.“). Zároveň tiež vymedzil základný rámec prípustnosti prieskumu, keď v bode 18 výrok uznesenia sp. zn. 19 SVs 2/2022 odôvodnil argumentáciou, že „Z ustanovenia § 7 písm. e) SSP však podľa veľkého senátu zároveň vyplýva, že a priori nie je možné vylúčiť, že prieskum opatrení uložených v protokole bude za určitých okolností prípustný. Formulácia citovaného ustanovenia „nemohli mať za následok“ (a nie „nemali za následok“) totiž napovedá, že len opatrenia predbežnej, procesnej alebo poriadkovej povahy, ktoré sú celkom jasne nespôsobilé zasiahnuť do akéhokoľvek subjektívneho práva, sú vylúčené zo súdneho prieskumu podľa § 7 písm. e) SSP.

záujmov. Vyhodnotenie, či na podklade žalobných bodov ide o takýto osobitný prípad, je v každom jednotlivom prípade vecou správneho súdu, ktorý skúma procesné podmienky (§ 97 SSP) a medzi nimi aj prípustnosť predmetu prieskumu v zmysle § 7 písm. e) v spojení s § 98 ods. 1 písm. g) SSP.“.

25. Pre výrok tohto rozhodnutia, ktorým najvyšší správny súd ruší napadnutý rozsudok krajského súdu, bola rozhodným práve povaha (obsahová náplň) opatrení, resp. povinností, ktoré inšpektor práce podľa § 12 ods. 2 písm. b) zákona o inšpekcii práce nariadil žalobcovi. Abstrahujúc podstatu, inšpektor práce uložil žalobcovi povinnosť plniť (vyplatiť) zamestnancovi peňažné plnenie v stanovenej (dostatočne určitej, resp. určiteľnej) výške (vo výške rozdielu) s jasne stanoveným termínom plnenia (30. september 2021).

26. S odkazom na závery krajského súdu v bode 8 vyššie, resp. v bode 15 napadnutého rozsudku, možno konštatovať, že krajský súd v napadnutom rozsudku správne uviedol, že vo vzťahu ku kontrole pracovnoprávnych vzťahov možno presadzovať právo dvojkoľajne, a to prostriedkami verejného práva (inšpekcia práce zameraná na zamestnávateľa) ako aj súkromného práva (spor medzi zamestnancom a zamestnávateľom v civilnom sporovom konaní), pričom tieto sa navzájom nevylučujú. Krajský súd týmto identifikoval možný prienik medzi potenciálnym pracovnoprávnym sporom a administratívnym konaním, a teda, že predmet protokolu (povinnosť uložená žalovaným) by mohla mať obsahový presah s nárokom, resp. jeho časťou, ktorého sa môže domáhať zamestnanec na všeobecnom súde, t. j. v tomto prípade by predmetom pracovnoprávneho sporu aj administratívneho konania boli fakticky tie isté otázky, avšak z pohľadu iných odvetví práva.

28. Charakter protokolu ale najmä charakter oprávnení inšpektora práce podľa § 12 ods. 2 zákona o inšpekcii práce indikuje jednak potrebu akútneho riešenia inšpektorom identifikovaných nedostatkov v záujme predchádzania väčším škodám, jednak istú provizórnosť (v zmysle opaku definitívy) resp. dočasnosť ním nariadených opatrení.

29. Vychádzajúc z vyššie uvedeného dospel najvyšší správny súd po preskúmaní protokolu k záveru, že povinnosti, ktoré inšpektor práce v protokole žalobcovi nariadil, prekročili rámec jeho oprávnení daných ustanovením § 12 ods. 2 písm. b) zákona o inšpekcii práce, a preto napadnutý rozsudok krajského súdu zrušil a vec vrátil správnemu súdu na ďalšie konanie. V ďalšom konaní bude povinnosťou správneho súdu opätovne sa vecou dôsledne zaoberať, vyjadriť sa k esenciálnym otázkam vzťahujúcim sa na prejednávanú vec, posúdiť obsah protokolu vo svetle vyššie uvedeného záväzného právneho názoru a vo veci opätovne rozhodnúť.

Proti tomuto rozsudku opravný prostriedok nie je prípustný.