6Ssk/41/2022

UZNESENIE

Najvyšší správny súd Slovenskej republiky v právnej veci žalobkyne: A.. K. G., narodená XX. S. XXXX, bytom G. XX, D., právne zastúpená: Advokátska kancelária ŠKODLER & PARTNERS, s.r.o., so sídlom Dobšinského 12, Bratislava, IČO: 47238232, proti žalovanej: Sociálna poisťovňa, ústredie, so sídlom Ul. 29. augusta č. 8-10, Bratislava, o preskúmanie rozhodnutia žalovanej č. 6912-8/2021-BA zo dňa 22. februára 2021, o kasačnej sťažnosti žalobkyne proti uzneseniu Krajského súdu v Košiciach č. k. 8S/56/2021-23 zo dňa 30. novembra 2021, takto

rozhodol:

Najvyšší správny súd Slovenskej republiky kasačnú sťažnosť žalobkyne zamieta . Účastníkom konania nárok na náhradu trov kasačného konania nepriznáva .

Odôvodnenie

I.

3. Krajský súd po preskúmaní veci dospel k záveru, že je daný dôvod na odmietnutie správnej žaloby podľa § 98 ods. 1 písm. g/ SSP. Svoj záver primárne oprel o tú skutočnosť, že protest prokurátora je jedným z prostriedkov prokurátorského dozoru, ktorý prokurátor vykonáva vo vzťahu k orgánom verejnej správy. Protestom disponuje prokurátor, ktorý ho v rámci svojej dispozičnej právomoci môže podať a tiež ho vziať späť. Zdôraznil, že rozhodnutie žalovaného o zastavení konania o proteste prokurátora, ktoré žalobkyňa napadla správnou žalobou, nemá vplyv na právnu situáciu medzi účastníkmi správneho konania a orgánom verejnej správy, nakoľko táto sa v prejednávanej veci odvíja od rozhodnutia žalovanej vo veci zániku povinného nemocenského poistenia a povinného dôchodkového poistenia.

4. Odkázal tiež na uznesenie Ústavného súdu Slovenskej republiky (ďalej len „ústavný súd") sp. zn. III. ÚS 311/2021 zo dňa 13. mája 2021, podľa ktorého „zákon o prokuratúre ako aj Správny súdny poriadok vzhľadom na osobité postavenie prokuratúry vo vzťahu k orgánom verejnej správy prokuratúre neukladajú povinnosť, aby v prípade nevyhovenia protestu podali proti rozhodnutiam orgánov verejnej správy správnu žalobu. Z toho, že proti rozhodnutiu Sociálnej poisťovne bol podaný protest prokurátora, nemožno vyvodiť povinnosť prokurátora v prípade nevyhovenia protestu podať proti tomuto rozhodnutiu správnu žalobu.

5. Taktiež vyslovil, že správnou žalobou napadnuté rozhodnutie žalovanej je rozhodnutím procesným, ktorým sa konanie o proteste prokurátora na orgáne verejnej správy skončilo. Ak žalobkyňa v správnej žalobe namieta nesúlad postupu prokurátora pri späťvzatí protestu s § 6 ods. 9 zákona č. 153/2001 Z. z., je tento jej pohľad mylný. Pokiaľ by zákonodarca mal v úmysle nedať nadriadenému prokurátorovi možnosť vydať podriadenému prokurátorovi pokyn vziať podaný protest späť, výslovne by takúto skutočnosť zakotvil do zákona.

7. O trovách konania rozhodol krajský súd podľa § 170 písm. a/ SSP tak, že účastníkom konania náhradu trov konania nepriznal, keďže správna žaloba bola odmietnutá.

8. Proti uzneseniu krajského súdu podala žalobkyňa kasačnú sťažnosť. 9. Namietala, že krajský súd v konaní alebo pri rozhodovaní porušil zákon tým, že rozhodol na základe nesprávneho právneho posúdenia veci (§ 440 ods. 1 písm. g/ SSP).

Je preto logické, že protest prokurátora, ktorý smeruje proti (nezákonnému) rozhodnutiu, alebo opatreniu, vo svojej podstate poskytuje (sleduje) ochranu právam a právom chráneným záujmom fyzickej alebo právnickej osoby, ktorá je protestom prokurátora napadnutým rozhodnutím priamo dotknutá. V tejto súvislosti ďalej uvádzala, že na to, aby právo na súdnu a inú ochranu ako základné právo mohlo naplniť svoj účel, musí sa takto predpokladaná ochrana dostať jej adresátovi aj tomu zodpovedajúcej kvalite, ktorú v tomto smere postulujú najmä jej rozsah a dostupnosť. Rozsah súdnej a inej ochrany musí byť dostatočný a pevný, teda musí vytvárať taký ochranný štít, cez ktorý neprenikne žiadna neprávosť, nezákonnosť. Dostupnosť súdnej a inej ochrany musí byť faktická pripravená nastúpiť na plnenie svojho účelu vždy, keď je to nevyhnutné a žiadúce. Súdna ochrana v správnom súdnictve je precizovaná na podklade kauzality medzi vydaním rozhodnutia alebo opatrenia orgánu verejnej správy a následkom spočívajúcim v ukrátení, respektíve zásahu do práv a právom chránených záujmov fyzickej osoby alebo právnickej osoby ako žalobcu.

11. K uzneseniu ústavného súdu sp. zn. III. ÚS 311/2021 zo dňa 13. mája 2021 uviedla, že ústavný súd sa v rámci tohto uznesenia nevysporiadal s námietkami, ktoré tvorili základ podanej ústavnej sťažnosti, ktorej výsledkom bolo vydanie predmetného uznesenia. Ústavný súd sa nezaoberal skutočnosťou týkajúcou sa možného neoprávneného zásahu do zákonom priznanej dispozičnej autonómie podriadených prokurátorov zo strany Generálnej prokuratúry Slovenskej republiky, ku ktorému mohlo dôjsť na základe jej direktívneho pokynu, a ktorý je v zrejmom rozpore s ústavnou zásadou legality zakotvenou v článku 2 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky. Ústavný súd v predmetnom uznesení sa v podstate obmedzil len na prieskum všeobecnej možnosti (práva) prokurátora vziať svoj protest proti rozhodnutiu orgánu verejnej správy späť, pričom takýto úkon prokurátor nie je povinný odôvodňovať a nepotrebuje naň súhlas tak orgánu verejnej správy, ako aj toho, kto podnet na podanie protestu podal. Ústavnou sťažnosťou nebolo namietané absolútne dispozičné právo prokurátora vo vzťahu k dispozícií

neudržateľný. 12. V ďalšej časti kasačnej sťažnosti namietala nemožnosť aplikácie § 98 ods. 1 písm. g/ v spojení s § 7 písm. e/ SSP na prejednávaný prípad. Ustanovenie § 7 písm. e/ SSP sa nevzťahuje na tie rozhodnutia, ktoré potenciálne mohli mať za následok ujmu na subjektívnych právach účastníka konania. Vo veci späťvzatia protestu prokurátora nebolo / nebude vydané žiadne iné meritórne rozhodnutie, ktoré by eventuálne mohlo byť predmetom súdneho prieskumu, v čoho dôsledku možno vyvodiť, že nejde o procesné rozhodnutie v pravom slova zmysle, ktoré by bolo zo strany správneho orgánu vydané v rámci pokračujúceho živého administratívneho konania, ktoré by bolo skončené vydaním právoplatného rozhodnutia vo veci samej.

13. V závere namietala, že ak krajský súd napadnutým rozhodnutím prijal meritórny záver, že rozhodnutie žalovanej nemožno podrobiť súdnemu prieskumu, mal správnu žalobu bez ďalšieho odmietnuť ako neprípustnú. Avšak tým, že správnu žalobu podrobil meritórnemu prieskumu, vyžiadal si vyjadrenie žalovanej k správnej žalobe, ako aj to, že ponechal žalobkyni možnosť reflektovať na vyjadrenie žalovanej a až potom odmietol správnu žalobu ako neprípustnú, procesne pochybil.

III.

15. Žalovaná sa ku kasačnej sťažnosti žalobkyne vyjadrila podaním zo 04. marca 2022. 16. Uviedla, že právnym následkom späťvzatia protestu prokurátora je zastavenie konania, pričom zákonodarca neponechal na rozhodnutí orgánu verejnej správy, či späťvzatiu protestu prokurátora vyhovie, alebo nie. Žalovaná tiež nie je v žiadnom prípade oprávnená posudzovať dispozičný úkon prokurátora z pohľadu jeho zákonnosti a rovnako nie je oprávnená rozhodnúť o proteste prokurátora, ktorý prokurátor vzal späť a ktorý de facto neexistuje. Späťvzatie protestu prokurátora je výlučným právom prokurátora a žalobkyňa nie je oprávnená tento úkon spochybňovať. Prokurátor, ktorý podal protest, má po celý čas trvania konania o proteste dispozičné oprávnenie k tomuto protestu, čo znamená, že prokurátor, ktorý protest podal, ho môže zobrať späť. Rovnako poukázala na uznesenie ústavného súdu sp. zn. III. ÚS 311/2021 zo dňa 13. mája 2021, prípadne uznesenie sp. zn. I. ÚS 161/2021 zo dňa 20. apríla 2021 a závery z nich plynúce. Tiež zotrvala na právnom názore, že rozhodnutie o zastavení konania o proteste prokurátora nepodlieha súdnemu prieskumu, keďže sa jedná o procesné rozhodnutie, ktoré nemalo za následok ujmu na subjektívnych právach účastníka konania. Zároveň uviedla, že právo žalobkyne na ochranu jej práv a právom chránených záujmov nebolo zmarené v dôsledku späťvzatia protestu prokurátora, ale v dôsledku skutočnosti, že žalobkyňa sa sama nezaujímala o ochranu a výkon svojich práv, nakoľko nevyužila možnosť podať správnu žalobu na správny súd a neiniciovala tak konanie o preskúmanie zákonnosti rozhodnutia žalovanej vo veci zániku povinného nemocenského poistenia a povinného dôchodkového poistenia. S ohľadom na námietky žalobkyne dodala, že ochrana subjektívnych práv účastníka konania pri podaní žaloby prokurátorom je sekundárna a môže prípadne aj úplne absentovať, ak bol zákon porušený v prospech účastníka konania. Správna žaloba prokurátora prioritne chráni objektívne právo. 17. Navrhla, aby Najvyšší správny súd Slovenskej republiky kasačnú sťažnosť ako nedôvodnú zamietol.

19. Najvyšší správny súd Slovenskej republiky (ďalej len „najvyšší správny súd") ako súd kasačný (§ 11 písm. h/ SSP) preskúmal kasačnú sťažnosť postupom bez nariadenia pojednávania podľa § 455 SSP a po jej preskúmaní dospel k záveru, že kasačná sťažnosť žalobkyne nie je dôvodná a je potrebné ju zamietnuť.

- predmetné rozhodnutie bolo na základe podnetu žalobkyne napadnuté protestom prokurátora dňa 14. októbra 2019 evidovaným pod č. Kd 270/19/1100-9, - následne podaním z 29. januára 2021, doručeným žalovanej dňa 29. januára 2021, vzal prokurátor protest prokurátora späť, - žalovaná rozhodnutím č. 6912-8/2021-BA zo dňa 22. februára 2021 podľa § 24 ods. 15 zákona č. 153/2001 Z. z. zastavila konanie o proteste prokurátora č. Kd 270/19/1100-9 zo dňa 14. októbra 2019. 21.

22. Všeobecne platí pravidlo, že v systéme správneho súdnictva je právo na prístup k súdnemu preskúmaniu právoplatného rozhodnutia orgánu verejnej správy na základe správnej žaloby determinované princípom generálnej klauzuly s negatívnou enumeráciou, z ktorého vyplýva, že súdy v zásade preskúmavajú všetky rozhodnutia alebo opatrenia orgánov verejnej správy, ktorými sa zakladajú, menia, zrušujú alebo deklarujú práva, právom chránené záujmy alebo povinnosti fyzických alebo právnických osôb alebo ktorými môžu byť práva, právom chránené záujmy alebo povinnosti fyzických osôb alebo právnických osôb priamo dotknuté, a to okrem tých, ktoré zákon výslovne z prieskumu vylučuje. Výnimky stanovuje § 7 SSP.

23. Podľa § 24 ods. 15 zákona č. 153/2001 Z. z., ak prokurátor vzal protest späť predtým, ako bolo o ňom rozhodnuté, orgán verejnej správy konanie o proteste prokurátora rozhodnutím zastaví. Krajský súd správne vyhodnotil, že správnou žalobou napadnuté rozhodnutie je rozhodnutím procesnej povahy, keďže ide o rozhodnutie o zastavení konania, a teda nejde o rozhodnutie meritórne, ktorým by bolo rozhodnuté vo veci samej.

24. Druhá otázka pri aplikácii ustanovenia § 7 písm. e/ SSP na prejednávanú vec spočíva v skúmaní tej skutočnosti, či je takéto rozhodnutie spôsobilé ukrátiť účastníka konania na jeho subjektívnych právach. V tomto smere je zásadnou analýza podstaty, funkcie a účelu inštitútu protestu prokurátora. Protest prokurátora je upravený v ustanoveniach § 22 až § 27 zákona č. 153/2001 Z. z. Protest prokurátora je jedným z prostriedkov prokurátorského dozoru, ktorý prokurátor vykonáva vo vzťahu k orgánom verejnej správy. Na základe toho môže prokurátor podať protest proti správnym aktom orgánov verejnej správy uvedeným v § 21 ods. 1 písm. a/ zákona č. 153/2001 Z. z., ktorými bol porušený zákon alebo iný všeobecne záväzný právny

Výsledkom môže byť vyhovenie alebo nevyhovenie protestu prokurátora. Proti rozhodnutiu o proteste prokurátora sa môžu prokurátor a účastníci konania odvolať alebo podať rozklad; na konanie o odvolaní alebo rozklade proti rozhodnutiu o proteste prokurátora sa vzťahujú všeobecné predpisy o správnom konaní.

Zároveň ustanovenie § 23 ods. 4 zákona č. 153/2001 Z. z. vymedzuje základný účel a zmysel konania o proteste prokurátora, ako osobitného konania, v ktorom sa rozhoduje o tom, či bol porušený zákon (alebo iný všeobecne záväzný právny predpis) aktom orgánu verejnej správy.

poskytuje ochranu. Ide o rozhodovanie o návrhu prokurátora, ktorý nie je účastníkom správneho konania. Podanie protestu nemá vplyv na formálno-právnu právoplatnosť napadnutého rozhodnutia, t. j. rozhodnutia vo veci samej. Rozhodnutie o proteste prokurátora, ktorým správny orgán protestu nevyhovel, nie je teda samo o sebe rozhodnutím vo veci samej. Ak správny orgán protestu vyhovie, nasleduje vydanie rozhodnutia, ktorým je nahradené pôvodné právoplatné rozhodnutie; ak však správny orgán protestu nevyhovie, pôvodné právoplatné rozhodnutie, a teda aj práva a povinnosti ním založené, zostávajú nedotknuté.

protestu. Ústavný súd dospel k záveru, že späťvzatie protestu prokurátora nemá povahu vybavenia podnetu, ale výlučného dispozičného úkonu prokurátora, ktorý tento úkon naviac ani nemusí odôvodňovať. Z uvedeného ústavný súd dôvodil, že späťvzatím protestu prokurátora nemôže dôjsť k zásahu do subjektívnych práv účastníka konania o proteste prokurátora.

Preto z výkonu týchto právomocí prokuratúry, ktoré sa môžu prejaviť aj podaním a následným späťvzatím už podaného protestu, nemožno vyvodiť porušenie základného práva na inú právnu ochranu podľa čl. 46 ods. 1 ústavy."

30. Pokiaľ žalobkyňa namietala aj s odkazom na § 6 ods. 9 zákona č. 153/2001 Z. z. nezákonnosť pokynu Generálnej prokuratúry Slovenskej republiky, na základe ktorého došlo následne k späťvzatiu protestu prokurátora, najvyšší správny súd uvádza, že podľa § 6 ods. 9 menovaného zákona „nadriadený prokurátor nemôže vydať podriadenému prokurátorovi pokyn, aby nepodal návrh na začatie konania pred súdom, nevstúpil do konania pred súdom, nepodal opravný prostriedok proti rozhodnutiu súdu podľa osobitných predpisov,2a) nepodal protest prokurátora alebo nepodal upozornenie prokurátora". V predmetnej veci prokurátor protest prokurátora podal s tým, že s ohľadom na usmernenie Generálnej prokuratúry Slovenskej republiky č. VI/3 Gd 1/21/1000-3 zo dňa 05. januára 2021 bol tento v súlade s § 23 ods. 3 zákona č. 153/2001 Z. z. vzatý späť. Navyše späťvzatie protestu prokurátora v prerokúvanej veci nebolo dôsledkom pokynu nadriadeného prokurátora podľa § 6 ods. 9 zákona č. 153/2001 Z. z. Naopak, bolo dôsledkom usmernenia generálnej prokuratúry, ktoré bolo vydané v nadväznosti na nové rozhodnutie veľkého senátu Najvyššieho súdu

prokurátora. V tomto smere je kľúčové, že konanie o proteste prokurátora je výlučne konaním návrhovým, a tak ako môže prokurátor protest prokurátora podať, rovnako môže využiť svoje dispozičné oprávnenie a môže protest prokurátora vziať späť vrátane na to nadväzujúceho procesného následku spočívajúceho v zastavení konania o proteste (§ 24 ods. 15 zákona č. 153/ 2001 Z. z.). V predmetnej veci bolo jasne ustálené, že rozhodnutie, proti ktorému žalobkyňa brojila správnou žalobou, je svojou povahou rozhodnutím procesným, ktoré navyše nie je spôsobilé zasiahnuť do jej subjektívnych práv.

32. Z vyššie uvedených dôvodov, najvyšší správny súd kasačnú sťažnosť žalobkyne postupom podľa § 461 SSP ako nedôvodnú zamietol. 33. O náhrade trov kasačného konania rozhodol najvyšší správny súd tak, že žalobkyni, ktorá v tomto konaní úspech nemala, ich náhradu nepriznal (§ 467 ods. 1 SSP v spojení s § 167 ods. 1 SSP) a žalovanej ich nepriznal, lebo to nemožno spravodlivo požadovať (§ 467 ods. 1 SSP v spojení s § 168 veta prvá SSP).

V Bratislave dňa 21. septembra 2022