6Ssk/44/2021

1. Krajský súd v Nitre (ďalej aj „krajský súd“ alebo „správny súd“) uznesením z 19. mája 2021, č. k. 23Sa/31/2021-29 (ďalej aj „napadnuté uznesenie“), odmietol ako neprípustnú podľa § 98 ods. 1 písm. g) v spojení s § 7 písm. e) zákona č. 162/2015 Z. z. Správny súdny poriadok v znení neskorších predpisov (ďalej len „SSP“) správnu žalobu zo dňa 31. marca 2021 (doručenú Krajskému súdu v Bratislave dňa 1. apríla 2021, postúpenú Krajskému súdu v Nitre uznesením z 8. apríla 2021, č. k. 4Sa/36/2021-21), ktorou sa žalobca domáhal preskúmania zákonnosti rozhodnutia žalovanej z 3. februára 2021, č. 5843-6/2021-BA (ďalej aj „administratívne rozhodnutie“), ktorým žalovaná zastavila konanie o proteste prokurátora Krajskej prokuratúry Bratislava z 18. mája 2020, č. Kd 398/19/1100-2, podanom proti rozhodnutiu žalovanej z 9. júna 2017, č. 27361-2/2017-BA, pretože prokurátor vzal podaný protest späť predtým, ako bolo o ňom rozhodnuté. O náhrade trov konania rozhodol podľa § 170 písm. a) SSP tak, že žiadnemu z účastníkov právo na náhradu trov konania nepriznal, pretože žaloba bola odmietnutá. 2. Podľa názoru správneho súdu, vyjadreného v napadnutom uznesení, sa žalobca domáhal preskúmania zákonnosti rozhodnutia procesnej povahy, ktoré je podľa § 7 písm. e) SSP zo súdneho prieskumu vylúčené. Rozhodnutie, ktorým bolo zastavené konanie o proteste prokurátora z dôvodu jeho späťvzatia, je nepochybne rozhodnutím procesnej povahy, nakoľko ním nedošlo k meritórnemu rozhodnutiu vo veci samej a taktiež nemohlo mať za následok ujmu na subjektívnych právach žalobcu. Správny súd zdôraznil, že pokiaľ účastník podá podnet na protest, ďalej už zo strany prokurátora ide o fakultatívny postup, t. j. je na jeho uvážení, či protest podá alebo nie. Nie je preto namieste spochybňovať ani ďalšie dispozičné úkony prokurátora, medzi ktoré patrí aj späťvzatie protestu. Napokon správny súd poukázal aj na absenciu aktívnej legitimácie fyzických a právnických osôb na podanie žaloby na preskúmanie zákonnosti a postupu správneho orgánu v prípade rozhodnutia o nevyhovení protestu prokurátora, a to v kontexte uznesenia Najvyššieho súdu Slovenskej republiky z 22. marca 2016, sp. zn. 5Sžo/219/2015.

3. Proti uzneseniu správneho súdu z 19. mája 2021, č. k. 23Sa/31/2021-29, podal dňa 30. júna 2021 kasačnú sťažnosť žalobca (ďalej aj „sťažovateľ“), ktorý sa podľa § 462 ods. 1 SSP domáhal zrušenia napadnutého uznesenia a vrátenia veci správnemu súdu na ďalšie

základe právne neúčinného aktu Krajskej prokuratúry Bratislava, keď Generálna prokuratúra Slovenskej republiky (ďalej len „GP“) v rozpore so zákonom zasiahla do jej dispozičnej autonómie ako podriadenej prokuratúry. Krajský súd sa opomenul zaoberať týmto nezákonným zásahom GP do rozhodovacej autonómie podriadeného prokurátora vzťahujúcej sa na dispozíciu s protestom, zakotvenú v § 6 ods. 9 zákona č. 153/2001 Z. z. o prokuratúre v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon č. 153/2001 Z. z.“).

4. Sťažovateľ ďalej uviedol, že ustanovenie § 7 písm. e) SSP sa výkladom a contrario nevzťahuje na tie rozhodnutia, ktoré mohli mať za následok ujmu na subjektívnych právach účastníka konania, pričom preskúmateľnosť rozhodnutí orgánov verejnej správy je potrebné vnímať a posudzovať v spojení s ich spôsobilosťou zasiahnuť do práv ich adresátov. Rozhodnutie žalovanej je síce procesným rozhodnutím, ale jeho vydaním došlo k zásahu do subjektívnych práv sťažovateľa, konkrétne do práva na súdnu ochranu, preto je aplikácia tohto ustanovenia v danom prípade ex lege vylúčená. Zhrnul, že nezákonnosť rozhodnutia žalovanej pramení z nezákonnosti úkonu späťvzatia protestu prokurátora, ktorý je úkonom právne neúčinným, preto správny súd vzhľadom na svoje významné postavenie nemôže rezignovať na materiálnu ochranu práv a právom chránených záujmov, ale musí subjektom dovolávajúcim sa ochrany svojich práv túto ochranu aj fakticky poskytnúť, a teda napadnuté

je výlučným právom prokurátora a žalobca nie je oprávnený tento úkon spochybňovať, resp. ho považovať za právne neúčinný. Citujúc uznesenia Ústavného súdu Slovenskej republiky (III. ÚS 311/2021, I. ÚS 161/2021) dodala, že zastavenie konania o proteste prokurátora je obligatórnym následkom jeho späťvzatia, ktorý je výlučným dispozičným úkonom prokurátora

Ochrana subjektívnych práv účastníka konania pri podaní žaloby prokurátorom je sekundárna a môže prípadne aj úplne absentovať, ak bol zákon porušený v jeho prospech. Žaloba prokurátora prioritne chráni objektívne právo. Naviac zo žiadneho zákonného ustanovenia nevyplýva povinnosť prokurátora podať správnu žalobu, ak sa protestu nevyhovie. Ide rovnako o fakultatívne oprávnenie prokurátora.

Preto žalovaná, konajúc v rozsahu svojej právomoci, napadnutým uznesením nemohla zasiahnuť do základných práv žalobcu. 7. Napokon sa žalovaná v plnom rozsahu stotožnila s právnymi závermi správneho súdu vyjadrenými v napadnutom uznesení a navrhla, aby kasačný súd kasačnú sťažnosť žalobcu ako nedôvodnú zamietol.

III.

9. Na Najvyšší správny súd Slovenskej republiky (ďalej len „Najvyšší správny súd“ alebo „kasačný súd“) podľa § 101e ods. 2 zákona č. 757/2004 Z. z. o súdoch a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov od 1. augusta 2021 prešiel výkon súdnictva z Najvyššieho súdu Slovenskej republiky vo všetkých veciach, v ktorých je od 1. augusta 2021 daná právomoc Najvyššieho správneho súdu. 10. Najvyšší správny súd Slovenskej republiky rozhodujúci v senáte podľa § 438 ods. 2 SSP ako súd konajúci o kasačnej sťažnosti [§ 11 písm. h) SSP] po zistení, že kasačná sťažnosť bola podaná oprávneným subjektom (§ 442 ods. 1 SSP), v zákonom stanovenej lehote (§ 443 ods. 1 SSP), na zákonom určenom mieste (§ 444 ods. 1 SSP), proti právoplatnému rozhodnutiu správneho súdu (§ 438 ods. 1 SSP) a je prípustná, resp. jej prípustnosť nie je vylúčená (§ 439 SSP), po oboznámení sa s obsahom a rozsahom kasačnej sťažnosti a po jej preskúmaní v medziach sťažnostných bodov (§ 453 ods. 1, ods. 2 SSP), bez nariadenia pojednávania (§ 455

12. Podľa § 7 písm. e) SSP správne súdy nepreskúmavajú rozhodnutia orgánov verejnej správy a opatrenia orgánov verejnej správy predbežnej, procesnej alebo poriadkovej povahy, ak nemohli mať za následok ujmu na subjektívnych právach účastníka konania.

16. Podľa § 24 ods. 15 zákona č. 153/2001 Z. z. ak prokurátor vzal protest späť predtým, ako bolo o ňom rozhodnuté, orgán verejnej správy konanie o proteste prokurátora rozhodnutím zastaví. 17. Podľa § 440 ods. 1 písm. g) SSP kasačnú sťažnosť možno odôvodniť len tým, že krajský súd v konaní alebo pri rozhodovaní porušil zákon tým, že rozhodol na základe nesprávneho právneho posúdenia veci. 18.

20. Obsah správnej žaloby a kasačnej sťažnosti svedčí o tom, že žalobca vychádza z názoru, že jeho subjektívne právo na súdnu ochranu v zmysle čl. 46 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky bolo zmarené vydaním administratívneho rozhodnutia v spojení so späťvzatím protestu prokurátora, ktoré späťvzatie je podľa žalobcu nezákonné, pretože bolo uskutočnené na základe pokynu GP, ktorý je neprípustný. Podaním protestu prokurátora má byť podľa žalobcu zabezpečované jeho vlastné právo a realizáciou práva prokurátora podať správnu žalobu v prípade, ak správny orgán jeho protestu nevyhovie, je podľa jeho úvahy realizované subjektívne právo žalobcu na súdnu ochranu, ktoré bolo v tomto prípade eliminované.

22. Podstatou predmetného ustanovenia je vylúčenie niektorých administratívnych rozhodnutí z prieskumu správneho súdu. Ide o rozhodnutia orgánov verejnej správy a opatrenia orgánov verejnej správy spĺňajúce dve zákonné podmienky, spočívajúce jednak v povahe rozhodnutia (rozhodnutie predbežnej, procesnej alebo poriadkovej povahy), jednak v jeho možných následkoch (rozhodnutie nemohlo mať za následok ujmu na subjektívnych právach účastníka konania). Žalobca svoju argumentáciu nesmeruje konkrétne proti splneniu prvej podmienky, teda že preskúmavané administratívne (zastavujúce) rozhodnutie žalovanej je procesnej povahy (a táto skutočnosť ani inak nebola v konaní sporná). Ťažisko jeho argumentácie smeruje proti záveru správneho súdu o splnení druhej podmienky obsiahnutej v § 7 písm. e) SSP, teda že rozhodnutie žalovanej (v spojení so späťvzatím protestu prokurátora) nemohlo mať za následok ujmu na jeho subjektívnych právach, pričom prezentuje opačný názor, teda že týmto rozhodnutím jeho subjektívne práva zasiahnuté boli. Tým je vymedzený i predmet kasačného prieskumu a jeho rozsah.

25. Z obsahu späťvzatia doručeného Krajskou prokuratúrou Bratislava žalovanej dňa 22. januára 2021, ktoré bolo súdu predložené, je zrejmé, že bolo podané na základe § 23 ods. 3 zákona č. 153/2001 Z. z. a jeho dôvodom bola odchýlka v názore Veľkého senátu v otázke vzniku a zániku povinného nemocenského poistenia a povinného dôchodkového poistenia lekárov ako samostatne zárobkovo činných osôb na základe licencie L1A - na výkon samostatnej zdravotníckej praxe (rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky z 24. novembra 2020, sp. zn. 1Vs/3/2019). Prokurátor vo svojom podaní vysvetlil, že napriek tomu, že právny názor prokuratúry na danú problematiku zostal nezmenený, bolo potrebné rešpektovať zmenenú judikatúru Najvyššieho súdu Slovenskej republiky v danej problematike.

27. Najvyšší správny súd v reakcii na námietky sťažovateľa uvádza: 28. Prokuratúra je samostatná, hierarchicky usporiadaná, jednotná sústava štátnych orgánov na čele s generálnym prokurátorom, v ktorej pôsobia prokurátori vo vzťahoch podriadenosti a nadriadenosti. Prokuratúra je v rozsahu svojej pôsobnosti povinná vo verejnom záujme vykonať opatrenia na predchádzanie porušeniu zákonnosti, na zistenie a odstránenie porušenia zákonnosti, na obnovu porušených práv a vyvodenie zodpovednosti za ich porušenie, pričom pôsobnosť prokuratúry vykonávajú jednotliví prokurátori (§ 2, § 3 ods. 2, § 4 zákona č. 153/ 2001 Z. z.).

Pri podávaní protestu teda prokurátor neuplatňuje subjektívne právo účastníka konania, nekoná ako jeho splnomocnenec, a v konaní o proteste sa nekoná o subjektívnych právach, ani o samotnom práve prokurátora. Jeho predmetom je výlučne otázka, či napadnutým rozhodnutím došlo alebo nedošlo k porušeniu zákona alebo iného všeobecne záväzného právneho predpisu, na čom nič nemení ani skutočnosť, že účastníkmi konania o proteste sú aj účastníci konania, v ktorom sa vydalo napadnuté rozhodnutie (§ 24 ods. 2 zákona č. 153/2001 Z. z.).

ostatné všeobecne záväzné právne predpisy, rešpektovať a chrániť ľudskú dôstojnosť, základné ľudské práva a slobody a vyvarovať sa akejkoľvek diskriminácie, chrániť verejný záujem a postupovať iniciatívne, spravodlivo, nestranne a bez prieťahov.

Ide o rozhodovanie o návrhu prokurátora, ktorý nie je účastníkom správneho konania. Podanie protestu nemá vplyv na formálno-právnu právoplatnosť napadnutého rozhodnutia, t. j. rozhodnutia vo veci samej. Ak správny orgán protestu vyhovie, nasleduje vydanie ďalšieho rozhodnutia, ktorým je nahradené pôvodné právoplatné rozhodnutie; ak však správny orgán protestu nevyhovie, pôvodné právoplatné rozhodnutie, a teda aj práva a povinnosti ním založené, zostávajú nedotknuté.

. . .Dispozičné oprávnenie k protestu patrí po celý čas konania o proteste výlučne prokurátorovi, ktorý ho podal, resp. nadriadenému prokurátorovi. Prokurátorovi, ktorý protest podal, patrí aj právomoc vziať takýto protest späť. . . . Späťvzatie protestu prokurátora nemá povahu vybavenia podnetu, ale výlučného dispozičného úkonu, a preto jeho vykonanie nemusí prokurátor odôvodňovať ani konajúcemu orgánu verejnej moci, ani účastníkom konania o proteste prokurátora a ani tej osobe, ktorá podnetom podanie protestu iniciovala.

Zákon vzhľadom na osobité postavenie prokuratúry vo vzťahu k orgánom verejnej správy neukladá povinnosť, aby v prípade nevyhovenia protestu prokuratúra podala proti rozhodnutiam orgánov verejnej správy správnu žalobu. Z toho, že proti rozhodnutiu Sociálnej poisťovne bol podaný protest prokurátora, nemožno vyvodiť povinnosť prokurátora v prípade nevyhovenia protestu podať proti tomuto rozhodnutiu správnu žalobu. Iná ochrana práva, ktorá je zabezpečovaná či už protestom prokurátora alebo správnou žalobou prokurátora, je vedľajším produktom všeobecného dozoru prokuratúry, ktorým sa zabezpečuje verejný záujem nad dodržiavaním zákonov a ostatných všeobecne záväzných právnych predpisov orgánmi verejnej správy.

34. Obdobne v rozhodnutí sp. zn. I. ÚS 161/2021 Ústavný súd Slovenskej republiky vyjadril názor, že netrestný dozor prokuratúry tvorí v rámci právneho poriadku Slovenskej republiky spolu so správnym súdnictvom systém vonkajšej kontroly orgánov verejnej správy.

. . Protest prokurátora predstavuje po procesnej stránke právny akt - návrh sui generis, na podklade ktorého sa začína konanie o proteste prokurátora, teda osobitné administratívne konanie, v ktorom sa rozhoduje o tom, či napadnutým správnym aktom orgánu verejnej správy bol porušený zákon alebo iný všeobecne záväzný právny predpis.

35. Vzhľadom na uvedené kasačný súd ako nedôvodnú vyhodnotil námietku žalobcu, že administratívnym rozhodnutím žalovanej v spojení so späťvzatím protestu prokurátora došlo k zásahu do jeho práva na súdnu ochranu podľa čl. 46 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky. Rozhodnutie, ktorým bolo zastavené konanie o proteste prokurátora na základe jeho späťvzatia, je priamym procesným dôsledkom uplatnenia § 24 ods. 15 zákona č. 153/2001 Z. z., ktoré za splnenia zákonných podmienok (konkrétne ak prokurátor vzal protest späť predtým, ako bolo o ňom rozhodnuté) priamo ukladá orgánu verejnej správy konanie o proteste zastaviť. Ide o obligatórny postup orgánu verejnej správy, z ktorého nie sú stanovené žiadne výnimky a ktorý nepripúšťa vecné preskúmanie samotného protestu či skúmanie okolností, za ktorých bol podaný. V danej veci vzal svoj protest prokurátor späť ešte predtým, než o ňom bolo rozhodnuté, preto žalovaná nemala inú možnosť, len postupovať podľa § 24 ods. 15 zákona č. 153/2001 Z. z., vydať procesné (formálne) rozhodnutie a konanie o proteste zastaviť (IV. ÚS 235/2021). Tento postup žalovanej bol plne v súlade so zákonom a pokiaľ by postupovala

36. Vo vzťahu k žalobcom tvrdenej nezákonnosti preskúmavaného rozhodnutia v dôsledku neoprávneného zásahu do dispozičného oprávnenia prokurátora zo strany Generálnej prokuratúry Slovenskej republiky, kasačný súd konštatuje, že táto námietka je meritórnej povahy, to znamená, že si vyžaduje preskúmanie samotnej podstaty rozhodnutia z hľadiska jeho zákonnosti, čo je v prípade rozhodnutia podľa § 7 písm. e) SSP vylúčené.

37. Nad rámec kasačného prieskumu kasačný súd poukazuje na možnosť žalobcu uplatniť svoje právo na súdnu a inú právnu ochranu podľa čl. 46 ods. 1 a 2 Ústavy Slovenskej republiky, ktorá nebola v tomto prípade využitá, ako vyplýva z vyjadrenia žalovaného ku kasačnej sťažnosti, pričom žalobca toto tvrdenie nijako nespochybnil. Žalobca v rozpore so zásadou vigilantibus iura scripta sunt (práva patria bdelým) nevyužil svoje právo na preskúmanie zákonnosti rozhodnutia napadnutého protestom prokurátora, čím sa o ďalšiu dispozíciu s daným právom pripravil. Toto opomenutie nie je možné reparovať a v snahe obnoviť možnosť vplyvu na dané konanie sa domáhať realizácie úkonov zo strany prokurátora alebo namietať ich uskutočnenie.

konania.