6Ssk/44/2025

UZNESENIE

Najvyšší správny súd Slovenskej republiky v právnej veci žalobcu: Neuman Aluminium Components s.r.o., so sídlom Bystrická 657, 966 81 Žarnovica, IČO: 48162949 (predtým Neuman Aluminium Services Slovakia, s. r. o., so sídlom Bystrická 1608, Žarnovica, IČO: 47605995), právne zast.: Legal Care, s. r. o., so sídlom Zochova 3, 811 03 Bratislava - mestská časť Staré Mesto, IČO: 54815371, proti žalovanému: Inšpektorát práce Banská Bystrica, so sídlom Partizánska cesta 98, 974 33 Banská Bystrica, IČO: 00166375, o preskúmanie zákonnosti protokolu žalovaného č. IBB-18-72-2.3/P-B24, A25-2022 zo dňa 12. júla 2022 v znení dodatku č. 1 k protokolu žalovaného č. IBB-18-72-2.3/P-B24, A25-2022 zo dňa 19. augusta 2022, o kasačnej sťažnosti žalobcu proti uzneseniu Správneho súdu v Banskej Bystrici z 18. decembra 2024, č. k. BB-71S/74/2022-124 v spojení s opravným uznesením z 9. januára 2025, č. k. BB-71S/74/2022-135, takto

rozhodol:

I. Najvyšší správny súd Slovenskej republiky kasačnú sťažnosť zamieta. II. Účastníkom konania nárok na náhradu trov kasačného konania nepriznáva.

Odôvodnenie

I. Priebeh správneho súdneho konania

Z.z. Správny súdny poriadok (ďalej len „SSP“) odmietol správnu žalobu, ktorou sa žalobca domáhal preskúmania zákonnosti protokolu žalovaného č. IBB-18-72-2.3/P-B24, A25-2022 z 12. júla 2022 v znení dodatku č. IBB-18-72-2.3/P-B24, A25-2022 zo dňa 19. augusta 2022 (ďalej len ,,protokol“). Žalovaný vykonal u žalobcu v dňoch od 20. januára 2022 do 12. júla 2022 inšpekciu práce podľa zákona č. 125/2006 Z. z. o inšpekcii práce a o zmene a doplnení zákona č. 82/2005 Z. z. o nelegálnej práci a nelegálnom zamestnávaní a o zmene a doplnení niektorých zákonov (ďalej len ,,zákon o inšpekcii práce“) zameranú na kontrolu dodržiavania zákazu nelegálneho zamestnávania štátnych príslušníkov tretích krajín podľa § 3 ods. 2 zákona č. 82/2005 Z. z. o nelegálnej práci a nelegálnom zamestnávaní a o zmene a doplnení niektorých zákonov (ďalej len ,,zákon o nelegálnej práci“) v nadväznosti na § 2 ods. 2 písm. a) a b) uvedeného zákona.

Opatrenia sa týkajú všetkých zamestnancov, nielen kontrolovaných zamestnancov. Zároveň mu bola uložená povinnosť doručiť inšpektorátu práce na meno inšpektora práce písomnú správu o splnení opatrení na odstránenie zistených porušení predpisov a ich príčin do rúk inšpektora práce vrátane predloženia dokladov o odstránení nedostatkov v lehote do 10 dní po ukončení lehoty na odstránenie nedostatkov. 2.

3. V?úvode právneho odôvodnenia napadnutého uznesenia správny súd poukázal na rozhodnutie Veľkého senátu Najvyššieho správneho súdu SR sp. zn. 19SVs/2/2022 zo dňa 4. decembra 2023: ,,Opatrenie inšpektora práce obsiahnuté v protokole z inšpekcie práce, ktorým sa kontrolovanému subjektu podľa § 12 ods. 2 písm. b) zákona č. 125/2006 Z. z. o inšpekcii práce ukladá „odstrániť zistené nedostatky“, nie je spôsobilé zasiahnuť do práv, povinností alebo oprávnených záujmov a tým menej do subjektívneho práva kontrolovaného, a preto je jeho prieskum v správnom súdnictve vylúčený na základe § 7 ods. 1 písm. e) Správneho súdneho poriadku. Správny súd však musí v medziach žalobných bodov skúmať, či osobitosti konkrétnej veci neopodstatňujú záver, že aj takéto opatrenie ukladá kontrolovanému konkrétne povinnosti, ktoré takýto zásah predstavujú.“

Protokol a tam uvedené opatrenie predstavuje len jeden z podkladov, z ktorého môže inšpektorát práce vychádzať pri ukladaní pokuty podľa § 19 ods. 2 zákona o inšpekcii práce, samy osebe však spravidla nepredstavujú akty, ktoré by priamo zasahovali do práva, povinnosti alebo právom chráneného záujmu v zmysle § 3 ods. 1 písm. c) SSP. Opatrenie, ktorým sa podľa § 12 ods. 2 písm. b) zákona o inšpekcii práce kontrolovanému subjektu iba formálne ukladá „odstrániť zistené nedostatky“ bez toho, že by sa tým menilo jeho právne postavenie, nie je spôsobilé zasiahnuť do jeho práv, povinností alebo oprávnených záujmov a tým menej do subjektívneho

Okrem toho konkrétna skutková situácia u zamestnávateľa, resp. konkrétny zistený nedostatok môže znamenať, že aj opatrenie podľa § 12 ods. 2 písm. b) zákona o inšpekcii práce môže kontrolovaný subjekt splniť len celkom konkrétnymi krokmi s presným obsahom, čo môže znamenať celkom konkrétny zásah

6. Správny súd skúmal, či nie sú splnené predpoklady na aplikáciu výnimky podľa druhej vety výroku rozhodnutia Veľkého senátu, teda, či osobitosti konkrétnej veci neopodstatňujú záver, že aj takéto opatrenie ukladá žalobcovi konkrétne povinnosti, ktoré predstavujú zásah do jeho

Správny súd konštatuje, že uložené opatrenia ukladajú žalobcovi len povinnosť odstrániť zistený nedostatok s povinnosťou prijať opatrenia na odstránenie zistených porušení predpisov a ich príčin a doručiť žalovanému písomnú správu o splnení uvedených opatrení. Opatreniami v protokole nebola obsahovo uložená ani jedna z povinností podľa § 12 ods. 2 písm. c) až j) zákona o inšpekcii práce. Ďalej skúmal, či v predmetnej veci nastala taká osobitná situácia, v rámci ktorej aj uložené opatrenie podľa § 12 ods. 2 písm. b) zákona o inšpekcii práce môže žalobca splniť len konkrétnymi krokmi s presným obsahom, čo môže znamenať celkom konkrétny zásah do jeho práv, povinností alebo právom chránených záujmov.

Protokol predstavuje len jeden z podkladov pre toto konanie a v ňom urobený záver môže byť prehodnotený, či úplne vyvrátený ďalším dokazovaním alebo právnou argumentáciou. Rozhodnutie o pokute je samostatným správnym aktom preskúmateľným v správnom súdnictve, pričom v rámci tohto rozhodnutia (a aj v rámci jeho súdneho prieskumu) môže byť skúmané, či žalobca uvedené osoby skutočne nelegálne zamestnával, nakoľko v konaní o uložení pokuty musí byť preukázaný samotný

vzťah. Aby mohlo dôjsť k zmene právneho postavenia, museli by sa dotknuté osoby domáhať svojich práv podľa Zákonníka práce na civilnom súde (napr. určenia, že medzi nimi a žalobcom vznikol pracovný pomer alebo iný obdobný vzťah). Protokol je v tomto prípade len aktom predbežnej, resp. procesnej povahy, ktorým bez následného rozhodnutia (či už civilného súdu alebo správneho orgánu o uložení sankcie) nemôže dôjsť k zásahu do práv žalobcu, pretože sa jeho vydaním nemení právne postavenie žalobcu.

II. Kasačná sťažnosť a vyjadrenie ku kasačnej sťažnosti

9. Proti uzneseniu správneho súdu podal žalobca v zákonnej lehote kasačnú sťažnosť. 10. Namietal, že správny súd rozhodol na základe nesprávneho právneho posúdenia veci (§ 440 ods. 1 písm. g/ SSP), odklonil sa od ustálenej rozhodovacej praxe kasačného súdu (§ 440 ods. 1 písm. h/ SSP) a podanie považoval za nezákonne odmietnuté (§ 440 ods. 1 písm. j/ SSP).

Vo vzťahu k nedostatku zistenému v bode 5. protokolu (nelegálne zamestnávanie) má pritom uloženie povinnosti žalovaným ďalekosiahle následky. Žalovaný videl u žalobcu porušenie zákazu nelegálneho zamestnávania v situácii, v ktorej žalobca využíval služby externej spoločnosti HSV-PSV práce, Milan Debnár, s.r.o. na špecializované práce údržby vyhradených elektrotechnických zariadení. Externý dodávateľ plnil túto zmluvu prostredníctvom svojich poverených osôb, ktoré pre externého dodávateľa pracovali ,,na živnosť“, pričom aj tieto osoby boli povinné každá individuálne mať právnymi predpismi určené oprávnenie na údržbu vyhradených elektrotechnických zariadení. Žalovaný našiel v spôsobe výkonu dodávok zo strany príslušných živnostníkov znaky závislej práce, ktoré bez ohľadu na existenciu obchodnoprávnej zmluvy medzi žalobcom a externým dodávateľom pripísal žalobcovi ako zamestnávateľovi a v napadnutom protokole vyslovil názor, že žalobca má priamy právny vzťah s príslušnými fyzickými osobami, že tento vzťah je vzťahom závislej práce, a že využívanie služieb na strane žalobcu predstavuje porušenie zákazu nelegálneho zamestnávania.

činnosť. Súčasťou práva slobodne podnikať je aj zmluvná autonómia (nález ÚS SR sp. zn. PL. ÚS 6/96). 13. Sťažovateľ poukázal na konanie o správnom delikte voči žalobcovi, v ktorom mu bola uložená pokuta a po vyčerpaní opravného prostriedku žalobca podal správnu žalobu proti rozhodnutiu Národného inšpektorátu práce, o ktorej rozhoduje Správny súd v Košiciach v konaní vedenom pod sp. zn. 5S/62/2024. Uznesením z 3. decembra 2024 prerušil Správny súd v Košiciach konanie o správnej žalobe až do právoplatného rozhodnutia v tu prejednávanej veci, a to vzhľadom k tomu, že protokol je kľúčovým podkladom pre rozhodnutie o správnom delikte. V tejto súvislosti uviedol, že podľa jeho názoru protokol o inšpekcii v rozsahu zistenia nelegálnej práce a opatrení uložených inšpektorátom by nebol nikdy spôsobilý súdneho prieskumu, nakoľko vo vzťahu k nelegálnemu zamestnávaniu je protokol vždy ,,iba“ podkladom pre rozhodnutie o správnom delikte v samostatnom konaní.

uloženie povinností, ktoré sú spôsobilé predstavovať zásah do subjektívnych práv, čím podľa názoru sťažovateľa správny súd nesprávne aplikoval závery Veľkého senátu. V dôsledku čoho odmietol prieskum napadnutého protokolu v tomto rozsahu a tým aj porušil právo sťažovateľa na súdnu a inú právnu ochranu podľa čl. 46 ods. 1 Ústavy SR. Aj vzhľadom na vyššie uvedené žiadal zrušiť rozhodnutie správneho súdu a vrátiť mu vec na ďalšie konanie.

Vzhľadom na uvedené navrhol zamietnuť kasačnú sťažnosť, nakoľko nie je dôvodná. 16. Vyjadrenie žalovaného bolo doručené žalobcovi na vedomie dňa 17. februára 2025.

24. Podľa § 98 ods. 1 písm. g) SSP správny súd odmietne žalobu, ak je neprípustná. 25. Podľa § 438 ods. 1 SSP kasačnou sťažnosťou možno napadnúť právoplatné rozhodnutie krajského súdu.

28. Najvyšší správny súd mal zo súdneho spisu, ktorého súčasťou bol aj administratívny spis žalovaného, za preukázané, že: - žalovaný vykonal u žalobcu v dňoch od 20. januára 2022 do 12. júla 2022 inšpekciu práce podľa zákona o inšpekcii práce zameranú na kontrolu dodržiavania zákazu nelegálneho zamestnávania štátnych príslušníkov tretích krajín podľa § 3 ods. 2 zákona o nelegálnej práci v nadväznosti na § 2 ods. 2 písm. a) a b) uvedeného zákona; - Protokol č. IBB-18-72-2.3/P-B24, A25-2022 z 12. júla 2022 v spojení s dodatkom č. 1 z 19. augusta 2022 (ďalej len ,,Protokol“), v časti ,,pracovnoprávne vzťahy, štátnozamestnanecké vzťahy“ bod B) 1. až 5. boli uvedené zistené nedostatky: 1. žalobca upravil pracovným poriadkom z 21. decembra 2018 podmienky nerovnomerného rozvrhnutia pracovného času zamestnancov a jeho vyrovnávacieho obdobia rozdielne, ako boli dohodnuté v uzatvorenej dohode so zástupcami zamestnancov, čím porušil § 84 ods. 2 zákona

práce, 3. žalobca vydal 11 zamestnancom pri vyúčtovaní mzdy za mesiac 01/2022 doklady (výplatné pásky), ktoré obsahujú rozdielne údaje o jednotlivých zložkách mzdy, o jednotlivých plneniach poskytovaných v súvislosti so zamestnaním a o celkovej cene práce, čím porušil § 130 ods. 5 Zákonníka práce, 4. žalobca tiež neospravedlnil neprítomnosť zamestnanca v práci počas celodenného ošetrovania chorého člena rodiny podľa osobitného predpisu dňa 06. januára 2022, čím porušil § 141 ods. 1 Zákonníka práce, v časti ,,nelegálne zamestnávanie“ bod B) 5. žalobca porušil zákaz nelegálneho zamestnávania tým, že dňa 20. januára 2022 v čase o 14:50 hod. využíval závislú prácu 2 osôb na kontrolovanom pracovisku spoločnosti:

Zároveň mu bola uložená povinnosť doručiť inšpektorátu práce na meno inšpektora práce písomnú správu o splnení opatrení na odstránenie zistených porušení predpisov a ich príčin do rúk inšpektora práce vrátane predloženia dokladov o odstránení nedostatkov v lehote do 10 dní po ukončení lehoty na odstránenie nedostatkov; - písomnými správami zo dňa 19. augusta 2022 a 29. septembra 2022 žalobca informoval žalovaného o splnení opatrení na odstránenie zistených porušení predpisov (v bodoch 1. až 4. Protokolu);

s ňou prerokovať. Podľa § 14 ods. 2 citovaného zákona v protokole inšpektor práce navrhne opatrenia podľa § 12 ods. 2 písm. a), uloží opatrenia podľa § 12 ods. 2 písm. b), c), g), h) a i) a uloží povinnosť kontrolovanému subjektu (i) prijať opatrenia na odstránenie zistených porušení predpisov a (ii) doručiť inšpektorátu práce v určenej lehote písomnú správu o spôsobe splnenia prijatých opatrení a ich príčin.

19. ?augusta 2022. V?protokole boli žalovaným uvedené zistené nedostatky 1.-5. (viď bod 28) a uložené opatrenie: odstrániť zistené nedostatky v bodoch 1., 2., v lehote do 30 dní od ukončenia výkonu inšpekcie práce, pričom žalobcovi ako zamestnávateľovi bola uložená povinnosť prijať opatrenia na odstránenie zistených porušení predpisov (uvedených v bodoch 1. až 5.

žalobcu na podnikanie (v rámci neho na zmluvnú autonómiu). 31. Na prvom mieste najvyšší správny súd uvádza, že v?predmetnom prípade bolo potrebné zistiť, tak ako to urobil aj správny súd v?napadnutom uznesení, či žalobcom označený predmet súdneho prieskumu je spôsobilým predmetom súdneho prieskumu v?správnom súdnictve, a?to?s?poukazom na § 2 ods. 1 a?ods. 2, § 6 a § 7 SSP. V?systéme správneho súdnictva je právo na prístup k?súdnemu preskúmaniu právoplatného rozhodnutia orgánu verejnej správy na?základe žaloby determinované princípom generálnej klauzuly s?negatívnou enumeráciou, z?ktorého vyplýva, že súdy v?zásade preskúmavajú všetky rozhodnutia alebo opatrenia orgánov verejnej správy, ktorými sa zakladajú, menia alebo zrušujú oprávnenia a?povinnosti fyzických alebo právnických osôb, alebo ktorými môžu byť práva, právom chránené záujmy alebo povinnosti fyzických osôb alebo právnických osôb priamo dotknuté, okrem tých, ktoré zákon výslovne z?prieskumu vylučuje (konkrétne v §?7 SSP, pozn. súdu).

33. V?súvislosti s?problematikou súdneho prieskumu opatrení, konkrétne protokol o?výsledku inšpekcie práce, najvyšší správny súd, rovnako ako aj správny súd, poukazuje na rozhodnutie veľkého senátu najvyššieho správneho súdu zo dňa 4. ?decembra 2023, pod sp. zn. 19SVs/2/2022, ktorý sa?zaoberal práve možnosťou podrobiť súdnym prieskumom aj protokol o?výsledku inšpektorátu práce, pričom vyslovil záväzný právny názor, že: „Z ustanovenia § 7 písm. e) SSP však podľa veľkého senátu zároveň vyplýva, že a priori nie je možné vylúčiť, že prieskum opatrení uložených v protokole bude za určitých okolností prípustný. Formulácia citovaného ustanovenia „nemohli mať za následok“ (a nie „nemali za následok“) totiž napovedá, že len opatrenia predbežnej, procesnej alebo poriadkovej povahy, ktoré sú celkom jasne nespôsobilé zasiahnuť do akéhokoľvek subjektívneho práva, sú vylúčené zo súdneho prieskumu podľa § 7 písm. e) SSP. Naopak, ak takéto rozhodnutie alebo opatrenie je svojím obsahom, teda tým, čo?ukladá alebo zakazuje, objektívne spôsobilé do takého práva

Vyhodnotenie, či na podklade žalobných bodov ide o takýto osobitný prípad, je v každom jednotlivom prípade vecou správneho súdu, ktorý skúma procesné podmienky (§ 97 SSP) a medzi nimi aj prípustnosť predmetu prieskumu v zmysle § 7 písm. e) v?spojení s § 98 ods. 1 písm. g) SSP.“

Takéto všeobecné opatrenie totiž neodoberá kontrolovanému subjektu žiadne právo, nezužuje jeho rozsah ani spôsob jeho výkonu. Úlohou správneho súdu je teda pri skúmaní podmienok konania uvedených v § 98 ods. 1 písm. g) SSP posúdiť, či je napadnutý akt orgánu verejnej správy vôbec spôsobilý ukrátiť určitú osobu na určitom subjektívnom práve. Ak je zrejmé, že takéto subjektívne právo nemôže existovať alebo že akt orgánu verejnej správy nie je spôsobilý do tohto práva zasiahnuť, nemožno ho považovať ani za opatrenie podľa § 3 ods. 1 písm. c) SSP a?správna žaloba o?jeho preskúmanie nemôže byť prípustná.

vzťahu alebo výnimočne za podmienok ustanovených v tomto zákone aj v inom pracovnoprávnom vzťahu. Závislá práca nemôže byť vykonávaná v zmluvnom občianskoprávnom vzťahu alebo v zmluvnom obchodnoprávnom vzťahu podľa osobitných predpisov.“). Vychádzajúc z týchto skutočností možno konštatovať, že žalobcovi bolo protokolom nariadené, resp. bola mu uložená povinnosť, aby zabezpečil riadne plnenie si svojej povinnosti vyplývajúcej mu zo Zákonníka práce, ktorú povinnosť však ostatne má aj bez ohľadu na jej uloženie vo forme protokolu. Žalobca vníma opatrenie uložené v protokole ako zásah do jeho subjektívneho práva, konkrétne práva na podnikanie a v rámci neho aj na zmluvnú autonómiu. Kasačný súd konštatuje, že samotné uvedenie skutkových zistení v protokole a uložené opatrenie nemá materiálny účinok smerujúci k obmedzeniu vykonávania jeho podnikateľskej činnosti. Zásah do základného práva na podnikanie si vyžaduje existenčný alebo intenzívny právny účinok, ktorý sa prejavuje v právnej sfére subjektu tým, že mu autoritatívne bráni vykonávať podnikateľskú činnosť, podmieňuje jej výkon alebo ukladá konkrétnu povinnosť sankcionovateľnú pri nesplnení.

36. V?neposlednom rade je nutné uviesť, že správne konanie vo veci uloženia pokuty na základe § 19 ods. 2 zákona č. 125/2006 Z. z. za porušenie § 3 ods. 2 v nadväznosti na § 2 ods. 2 písm. a) zákona č. 82/2005 Z. z. o nelegálnej práci a o nelegálnom zamestnávaní o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov je samostatným konaním, a?v?rámci neho žalobca bude mať možnosť uplatniť svoje námietky vo vzťahu k porušeniu zákazu nelegálneho zamestnávania podrobiť takéto rozhodnutie aj súdnemu prieskumu správnym súdom. Tak ako uviedol Veľký senát už v spomínanom rozhodnutí ,,.

37. Kasačný súd je toho názoru, že v?tu posudzovanom prípade, keď predmetom súdneho prieskumu bol protokol spolu s?dodatkom, ktorý v?konečnom dôsledku po vyhodnotení najvyšším správnym súdom nezasahoval do subjektívnych práv žalobcu, nemožno v tejto súvislosti uvažovať o?spôsobilom predmete súdneho prieskumu. Preto k ostatným námietkam žalobcu vzneseným v?kasačnej sťažnosti nepovažoval kasačný súd za?potrebné sa osobitne a?vyčerpávajúco vyjadrovať.

39. O náhrade trov kasačného konania rozhodol najvyšší správny súd tak, že žalobcovi, ktorý v tomto konaní úspech nemal, ich náhradu nepriznal (§ 467 ods. 1 SSP v spojení s § 167 ods. 1 SSP) a žalovanému ich nepriznal, keďže nebola splnená podmienka výnimočnosti (§ 467 ods. 1 SSP v spojení s § 168 veta druhá SSP). 40. Toto rozhodnutie prijal najvyšší správny súd v senáte pomerom hlasov 3:0 (§ 139 ods. 4 veta prvá SSP). Poučenie: Proti tomuto uzneseniu nie je prípustný opravný prostriedok.