6Ssk/58/2022

1. Krajský súd v Žiline (ďalej aj „krajský súd" alebo „správny súd") uznesením z 11. novembra 2021, č. k. 24Sa/9/2021-51 (ďalej aj „napadnuté uznesenie"), odmietol ako neprípustnú podľa § 98 ods. 1 písm. g) v spojení s § 7 písm. e) zákona č. 162/2015 Z. z. Správny súdny poriadok v znení neskorších predpisov (ďalej len „SSP") správnu žalobu zo dňa 14. apríla 2021 (doručenú Krajskému súdu v Žiline dňa 15. apríla 2021), ktorou sa žalobkyňa domáhala preskúmania zákonnosti rozhodnutia žalovanej z 15. februára 2021, č. 6919-4/2021-BA (ďalej aj „administratívne rozhodnutie"), ktorým žalovaná podľa § 24 ods. 15 zákona č. 153/2001 Z. z. o prokuratúre v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon č. 153/ 2001 Z. z.") zastavila konanie o proteste prokurátora Okresnej prokuratúry Dolný Kubín z 12. septembra 2019, č. Pd 93/19/5503-6, podanom proti rozhodnutiu Sociálnej poisťovne, pobočka Dolný Kubín (ďalej aj „pobočka"), z 23. augusta 2017, č. 700-1811072717-GC04/17, vo veci

2. Pre správny súd bola pri rozhodovaní o správnej žalobe kľúčovou otázka právneho posúdenia možnosti súdneho prieskumu napadnutého administratívneho rozhodnutia, ktorú bolo potrebné vyhodnotiť v kontexte dvoch podmienok. Prvou z nich bolo, že musí ísť o právoplatné rozhodnutie ako výsledok určitého postupu správneho orgánu, druhou podmienkou bola skutočnosť, že fyzická alebo právnická osoba bola ukrátená na svojich

Rozhodujúcim kritériom pre posúdenie prípustnosti súdneho preskúmania rozhodnutí orgánov verejnej správy je teda vždy ich spôsobilosť zasiahnuť do práv, slobôd alebo záujmov subjektov, ktorým sú určené. 3. Citujúc rozhodnutie Ústavného súdu Slovenskej republiky v totožnej otázke (III. ÚS 311/ 2021) krajský súd v odôvodnení napadnutého uznesenia zdôraznil, že pokiaľ účastník dá podnet na podanie protestu prokurátora, ide ďalej o fakultatívny postup prokurátora a jeho rozhodnutie, či protest podá alebo nie. Nie je preto namieste spochybňovať ďalšie jeho dispozičné úkony, akým je aj späťvzatie protestu. Fyzické a právnické osoby ani nie sú aktívne legitimované na podanie žaloby na preskúmanie zákonnosti a postupu správneho orgánu v prípade rozhodnutia o nevyhovení protestu prokurátora.

odmietnuť.

5. Proti uzneseniu správneho súdu z 11. novembra 2021, č. k. 24Sa/9/2021-51, podala dňa 5. januára 2022 kasačnú sťažnosť žalobkyňa (ďalej aj „sťažovateľka"), ktorá sa podľa § 462 ods. 1 SSP domáhala zrušenia napadnutého uznesenia a vrátenia veci správnemu súdu na

6. Podstatný priestor v odôvodnení kasačnej sťažnosti žalobkyňa venovala zhrnutiu skutkového stavu, opisu úlohy prokuratúry a protestu prokurátora, ako aj analýze práva na súdnu a inú ochranu. Okrem iného uviedla, že s protestom prokurátora ako prostriedkom ochrany zákonnosti je esenciálne spojená aj ochrana práv fyzických a právnických osôb, pretože ide o spojené nádoby, ktoré sa vzájomne nevylučujú, ale sa prelínajú, dopĺňajú a

Stotožnila sa s názorom krajského súdu prezentovaným v napadnutom uznesení, že späťvzatie protestu prokurátora je prejavom jeho autonómnej vôle. Pokračovala, že súdna ochrana v správnom súdnictve je precizovaná na základe kauzality medzi vydaním rozhodnutia orgánu verejnej správy a následkom spočívajúcim v ukrátení, resp. v zásahu do práv. Táto kauzalita medzi rozhodnutím žalovanej a zásahom do práv sťažovateľky podľa nej tkvie v eliminácii práva na zvrátenie rozhodnutia správneho orgánu prostredníctvom protestu prokurátora.

Slovenskej republiky sp. zn. III. ÚS 311/2021, o ktoré sa krajský súd v odôvodnení svojho rozhodnutia oprel. Tieto otázky preto zostali aj naďalej nezodpovedané. 7. K možnosti súdneho prieskumu rozhodnutia žalovanej sťažovateľka uviedla, že ustanovenie § 7 písm. e) SSP sa (výkladom a contrario) nevzťahuje na tie rozhodnutia, ktoré mohli mať za následok ujmu na subjektívnych právach účastníka konania, pričom preskúmateľnosť rozhodnutí orgánov verejnej správy je potrebné vnímať a posudzovať v spojení s ich spôsobilosťou zasiahnuť do práv ich adresátov.

Rozhodnutie žalovanej ako konečné rozhodnutie, ktorým sa právoplatne končí administratívne konanie, je spôsobilé zasiahnuť do subjektívnych práv sťažovateľky, a teda musí byť podľa nej spôsobilé na súdny prieskum jeho zákonnosti. Aplikácia ustanovenia § 98 ods. 1 písm. g) v spojení s § 7 písm. e) SSP preto nie je možná

8. Na záver sťažovateľka svoju argumentáciu zhrnula do nasledujúcich bodov: - Kauzalita medzi rozhodnutím žalovanej a zásahom do práv sťažovateľky tkvie v skutočnosti, že toto rozhodnutie eliminovalo jej právo na zvrátenie rozhodnutia správneho orgánu prostredníctvom protestu prokurátora. Predmetné právo pramení z ústavného základu a spočíva v ochrane pred nezákonnosťou, ktorú jej na základe ústavného zverenia poskytuje prokuratúra Slovenskej republiky skrze na to určené inštitúty vrátane protestu.

- Rozhodnutie žalovanej je vzhľadom na svoju povahu konečného rozhodnutia potencionálne spôsobilé zasiahnuť do subjektívnych práv sťažovateľky, a teda musí byť spôsobilé na prieskum zákonnosti. 9. Žalovaná sa ku kasačnej sťažnosti vyjadrila podaním doručeným správnemu súdu 9. februára 2022, v ktorom navrhla kasačnú sťažnosť ako nedôvodnú zamietnuť. Trvala na zákonnosti svojho postupu a rozhodnutia, pričom zdôraznila, že bola povinná postupovať podľa § 24 ods. 15 zákona č. 153/2001 Z. z. a konanie zastaviť. Ak by takéto rozhodnutie nevydala, toto konanie by bolo považované za nezákonné. Oprávnenie vziať protest späť je zákonom ustanovené právo prokurátora a je s ním súbežne spojená aj povinnosť orgánu verejnej správy konanie zastaviť, ak do späťvzatia protestu nebolo o ňom rozhodnuté. Poukazujúc na rozhodnutia Ústavného súdu Slovenskej republiky (III. ÚS 311/2021, I. ÚS 161/ 2021) dodala, že na späťvzatie protestu nie je potrebný súhlas orgánu verejnej správy ani toho, kto naň dal podnet. Ak žalobkyňa namietala, že došlo k porušeniu jej práva na súdnu ochranu, o túto neprišla v dôsledku späťvzatia protestu prokurátora, ale svojím nekonaním, pretože proti rozhodnutiu pobočky nepodala ani odvolanie, ani správnu žalobu. Žalovaná dodala, že prokurátor nie je povinný podať správnu žalobu ani v prípade, ak by jeho protestu nebolo vyhovené. Trvala na tom, že administratívne rozhodnutie nie je preskúmateľné súdom, keďže ide o rozhodnutie procesnej povahy, ktoré nemalo za následok ujmu na právach žalobkyne. Rozhodnutím o zastavení konania o proteste prokurátora nemohlo byť zasiahnuté do jej práv, pretože sa nerozhodovalo vo veci predpísania poistného. Uvedené korešponduje aj s rozhodnutím Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. I. ÚS 204/2021, podľa ktorého späťvzatím protestu prokurátora nemôže dôjsť k zásahu do subjektívnych práv účastníka konania, resp. podávateľa podnetu. 10. Žalovaná ako prílohu k vyjadreniu predložila stanovisko Krajskej prokuratúry Bratislava z 20. decembra 2021, č. Kc 101/18/1100-14, v ktorom sa táto v obdobnej veci vyjadrila k možnému zásahu GP do autonómie podriadeného prokurátora. Citujúc stanovisko žalovaná zdôraznila, že akt, ktorý bol zo strany GP vydaný, nie je pokynom v individuálnej veci, ale ide o usmernenie so všeobecnými účinkami na zjednotenie postupu podriadených prokuratúr v druhovo a predmetovo určených veciach. Úlohou GP je totiž okrem iného riadiť, organizovať a kontrolovať činnosť podriadených prokuratúr a dozerať na jednotné uplatňovanie zákonov a ostatných všeobecne záväzných právnych predpisov podriadenými prokuratúrami. 11. Vyjadrenie žalovanej bolo žalobkyni doručené dňa 8. apríla 2022 (na vedomie).

13. Podľa § 6 ods. 1 SSP správne súdy v správnom súdnictve preskúmavajú na základe žalôb zákonnosť rozhodnutí orgánov verejnej správy, opatrení orgánov verejnej správy a iných zásahov orgánov verejnej správy, poskytujú ochranu pred nečinnosťou orgánov verejnej správy a rozhodujú v ďalších veciach ustanovených týmto zákonom.

15. Podľa § 98 ods. 1 písm. g) SSP správny súd uznesením odmietne žalobu, ak je neprípustná. 16. Podľa § 23 ods. 3 zákona 153/2001 Z. z. prokurátor je oprávnený vziať protest späť. 17. Podľa § 23 ods. 4 zákona č. 153/2001 Z. z. konanie o proteste prokurátora je osobitné konanie, v ktorom sa rozhoduje, či správnym aktom orgánu verejnej správy uvedeným v § 21 ods. 1 písm. a) bol porušený zákon alebo iný všeobecne záväzný právny predpis.

20. Sťažovateľka uplatnila kasačné dôvody podľa § 440 ods. 1 písm. f), písm. g), písm. j) SSP. 21. Podľa § 440 ods. 1 SSP kasačnú sťažnosť možno odôvodniť len tým, že krajský súd v konaní alebo pri rozhodovaní porušil zákon tým, že f) nesprávnym procesným postupom znemožnil účastníkovi konania, aby uskutočnil jemu patriace procesné práva v takej miere, že došlo k porušeniu práva na spravodlivý proces, g) rozhodol na základe nesprávneho právneho posúdenia veci, j) podanie bolo nezákonne odmietnuté.

Opodstatnenosť dôvodu kasačnej sťažnosti podľa § 440 ods. 1 písm. g) SSP, spočívajúcom v rozhodnutí krajského súdu založenom na nesprávnom právnom posúdení veci (za súčasného porušenia zákona), je daná v prípadoch, ak kasačný súd dospeje k záveru, že na prejednávanú vec mal byť aplikovaný iný právny predpis, než aký aplikoval krajský súd, alebo ak bol síce aplikovaný správny právny predpis, ale krajský súd ho nesprávne vyložil. Nesprávne právne posúdenie pritom môže spočívať v právnych predpisoch tak hmotného, ako aj procesného

25. Predmetom tohto kasačného konania je posúdenie správnosti postupu a rozhodnutia krajského súdu, ktorý na vec aplikoval ustanovenie § 7 písm. e) SSP [a následne i § 98 ods. 1 písm. g) SSP]. Sťažovateľka sa s takýmto postupom a rozhodnutím nestotožnila, majúc za to, že jej subjektívne právo na súdnu ochranu v zmysle čl. 46 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky bolo zmarené, resp. eliminované vydaním administratívneho rozhodnutia žalovanej v spojení so späťvzatím protestu prokurátora, ktoré je navyše nezákonné.

boli. 27. Podľa názoru kasačného súdu nemajú právne závery sťažovateľky oporu v právnych predpisoch, v ustálenej judikatúre súdov ani v reálnom stave veci. 28. Z obsahu spisového materiálu vrátane priloženého administratívneho spisu mal kasačný súd za preukázané, že: - Sociálna poisťovňa, pobočka Dolný Kubín, vydala dňa 23. augusta 2017 rozhodnutie č. 700-1811072717-GC04/17, ktorým podľa § 144 ods. 1, § 152a, § 178 ods. 1 písm. a) ôsmy bod zákona č. 461/2003 o sociálnom poistení v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon č. 461/2003 Z. z.") predpísala žalobkyni za obdobie máj 2009 až december 2010 poistné

prokuratúry Dolný Kubín z 12. septembra 2019, č. Pd 93/19/5503-6, podanom proti rozhodnutiu pobočky z 23. augusta 2017, č. 700-1811072717-GC04/17, vo veci predpísania poistného žalobkyni zastavila, pretože prokurátor vzal podaný protest späť predtým, ako bolo o ňom rozhodnuté.

31. Prokurátor pri výkone svojej funkcie realizuje svoje samostatné verejnomocenské oprávnenie, ktoré mu dáva zákon č. 153/2001 Z. z. Toto verejnomocenské oprávnenie vykonáva v rámci zákonom vymedzenej pôsobnosti, zákonom ustanovenými prostriedkami a zákonom určeným spôsobom (§ 3, § 4, § 5 zákona).

32. Vo všeobecnosti, vo vzťahu k protestu treba uviesť, že nejde o návrhové konanie, teda prokurátor môže podať protest na základe vlastnej dozorovej činnosti alebo na základe podnetu účastníkov správneho konania, preto môže protest prokurátora smerovať aj proti vôli účastníka, ak bol porušený zákon v jeho prospech. Z ustanovení zákona č. 153/2001 Z. z. nevyplýva povinnosť prokurátora vyhovieť podnetu účastníka administratívneho konania na podanie protestu, ani viazanosť späťvzatia protestu prokurátora na súhlas podávateľa podnetu či iného subjektu. Späťvzatie protestu má povahu výlučného dispozičného úkonu a jeho uskutočnenie nemusí byť zdôvodňované, ide o úkon uskutočňovaný a riadený prokurátorom ako samostatným subjektom. Preto ani späťvzatím protestu nemôže dôjsť k zásahu do subjektívnych práv účastníka konania o proteste prokurátora, resp. podávateľa podnetu. Prokurátor vykonáva svoje úlohy samostatne, na základe zákona a prostriedkami ustanovenými zákonom, a pri plnení úloh je povinný podľa najlepšieho vedomia a svedomia uplatňovať Ústavu Slovenskej republiky, ústavné zákony, zákony, medzinárodné zmluvy vyhlásené

33. Právo disponovania s protestom prokurátora je explicitne vyjadrené v § 23 ods. 3 zákona č. 153/2001 Z. z., podľa ktorého je prokurátor oprávnený vziať protest späť. Následný postup orgánu verejnej správy reguluje ustanovenie § 24 ods. 15 zákona, a ustanovenie § 23 ods. 4 vymedzuje základný účel a zmysel konania o proteste, v ktorom sa rozhoduje o tom, či bol porušený zákon (alebo iný všeobecne záväzný právny predpis) aktom orgánu verejnej

ochranu. Ide o rozhodovanie o návrhu prokurátora, ktorý nie je účastníkom správneho konania. Podanie protestu nemá vplyv na formálno-právnu právoplatnosť napadnutého rozhodnutia, t. j. rozhodnutia vo veci samej. Ak správny orgán protestu vyhovie, nasleduje vydanie ďalšieho rozhodnutia, ktorým je nahradené pôvodné právoplatné rozhodnutie; ak však správny orgán protestu nevyhovie, pôvodné právoplatné rozhodnutie, a teda aj práva a povinnosti ním založené, zostávajú nedotknuté.

. . .Dispozičné oprávnenie k protestu patrí po celý čas konania o proteste výlučne prokurátorovi, ktorý ho podal, resp. nadriadenému prokurátorovi. Prokurátorovi, ktorý protest podal, patrí aj právomoc vziať takýto protest späť. . . . Späťvzatie protestu prokurátora nemá povahu vybavenia podnetu, ale výlučného dispozičného úkonu, a preto jeho vykonanie nemusí prokurátor odôvodňovať ani konajúcemu orgánu verejnej moci, ani účastníkom konania o proteste prokurátora a ani tej osobe, ktorá podnetom podanie protestu iniciovala.

Zákon vzhľadom na osobité postavenie prokuratúry vo vzťahu k orgánom verejnej správy neukladá povinnosť, aby v prípade nevyhovenia protestu prokuratúra podala proti rozhodnutiam orgánov verejnej správy správnu žalobu. Z toho, že proti rozhodnutiu Sociálnej poisťovne bol podaný protest prokurátora, nemožno vyvodiť povinnosť prokurátora v prípade nevyhovenia protestu podať proti tomuto rozhodnutiu správnu žalobu. Iná ochrana práva, ktorá je zabezpečovaná či už protestom prokurátora alebo správnou žalobou prokurátora, je vedľajším produktom všeobecného dozoru prokuratúry, ktorým sa zabezpečuje verejný záujem nad dodržiavaním zákonov a ostatných všeobecne záväzných právnych predpisov orgánmi verejnej správy.

36. Obdobne v rozhodnutí sp. zn. I. ÚS 161/2021 Ústavný súd Slovenskej republiky vyjadril názor, že netrestný dozor prokuratúry tvorí v rámci právneho poriadku Slovenskej republiky spolu so správnym súdnictvom systém vonkajšej kontroly orgánov verejnej správy.

. . Protest prokurátora predstavuje po procesnej stránke právny akt - návrh sui generis, na podklade ktorého sa začína konanie o proteste prokurátora, teda osobitné administratívne konanie, v ktorom sa rozhoduje o tom, či napadnutým správnym aktom orgánu verejnej správy bol porušený zákon alebo iný všeobecne záväzný právny predpis.

Keďže takúto povinnosť zákon o prokuratúre prokurátorovi neustanovuje, nemôže dôjsť späťvzatím protestu prokurátora, resp. absenciou zdôvodnenia takéhoto postupu k zásahu do subjektívnych práv účastníka konania o proteste prokurátora, resp. podávateľa podnetu. Povinnosť oznámiť dôvody späťvzatia protestu prokurátora podávateľovi podnetu ustanovuje len interná úprava orgánov prokuratúry, táto úprava však nemá povahu všeobecne záväzného právaného predpisu a jej prípadné porušenie nemôže založiť porušenie základných práv alebo slobôd, alebo ľudských práv a základných slobôd v rozsahu danom čl. 127 Ústavy Slovenskej republiky.

Rozhodnutie, ktorým bolo zastavené konanie o proteste prokurátora na základe jeho späťvzatia, je priamym procesným dôsledkom uplatnenia § 24 ods. 15 zákona č. 153/2001 Z. z., ktoré za splnenia zákonných podmienok (konkrétne, ak prokurátor vzal protest späť predtým, ako bolo o ňom rozhodnuté, k čomu došlo aj v prejednávanej veci) priamo ukladá orgánu verejnej správy konanie o proteste zastaviť. Ide o obligatórny postup orgánu verejnej správy, z ktorého nie sú stanovené žiadne výnimky a ktorý nepripúšťa vecné preskúmanie samotného protestu či skúmanie okolností, za ktorých bol podaný. V danej veci vzal svoj protest príslušný prokurátor späť ešte predtým, než o ňom bolo rozhodnuté, preto žalovaná nemala inú možnosť, len postupovať podľa § 24 ods. 15 zákona č. 153/2001 Z. z., vydať procesné (formálne) rozhodnutie a konanie o proteste zastaviť. Tento postup žalovanej bol plne v súlade so zákonom a pokiaľ by postupovala inak, došlo by tým k pochybeniu z jej strany. V tejto súvislosti je potrebné uviesť, že samotné presvedčenie sťažovateľky, že rozhodnutie, resp. postup žalovanej sú nesprávne, neznamená, že to tak skutočne je.

38. Vo vzťahu k žalobkyňou tvrdenej nezákonnosti preskúmavaného rozhodnutia v dôsledku neoprávneného zásahu do dispozičného oprávnenia prokurátora zo strany Generálnej prokuratúry Slovenskej republiky kasačný súd konštatuje, že táto námietka je meritórnej povahy, to znamená, že si vyžaduje preskúmanie samotnej podstaty rozhodnutia žalovanej z hľadiska jeho zákonnosti, čo je v prípade rozhodnutia podľa § 7 písm. e) SSP vylúčené. Nad rámec kasačného prieskumu je však potrebné uviesť, že z obsahu spisového materiálu, konkrétne z obsahu späťvzatia protestu, nachádzajúceho sa v administratívnom spise (č. l. 8), táto skutočnosť nevyplýva. Navyše Usmernenie GP z 5. januára 2021, č. VI/3 Gd 1/21/1000-3, na ktoré sťažovateľka poukazovala, nebolo vydané ako individuálny pokyn ku konkrétnej veci, ale ako usmernenie so všeobecnými účinkami za účelom zjednotenie postupu podriadených prokuratúr v obdobných veciach.

Konaním, resp. uskutočňovaním dispozičných úkonov, zo strany tohto orgánu verejnej moci v rámci jeho zákonom ustanovenej pôsobnosti a spôsobom ustanoveným zákonom nemôže dôjsť k zásahu do subjektívnych práv účastníka konania. 40. V nadväznosti na uvedené potom nepochybil ani krajský súd, keď správnu žalobu podľa § 98 ods. 1 písm. g) SSP odmietol, pretože smerovala proti rozhodnutiu, ktoré podľa § 7 písm. e) SSP správne súdy nepreskúmavajú. Z jeho strany teda nedošlo k nesprávnemu postupu v zmysle § 440 ods. 1 písm. f) SSP, ani k nesprávnemu právnemu posúdeniu veci a nesprávnej aplikácii daných ustanovení podľa § 440 ods. 1 písm. g) SSP.

IV.

42. O náhrade trov kasačného konania rozhodol najvyšší správny súd tak, že žalobkyni, ktorá v tomto konaní nemala úspech, nárok na ich náhradu nepriznal [§ 167 ods. 1 (a contrario) v spojení s 467 ods. 1 SSP], a žalovanej nárok na náhradu trov konania nepriznal s poukazom na § 168 SSP v spojení s § 467 ods. 1 SSP.

V.

43. Toto rozhodnutie prijal najvyšší správny súd v senáte pomerom hlasov 3 : 0 [§ 139 ods. 4 (veta prvá) SSP v spojení s § 147 ods. 2 SSP a s § 463 SSP].

Poučenie:

Proti tomuto uzneseniu opravný prostriedok nie je prípustný.

V Bratislave dňa 30. novembra 2022