6Ssk/60/2022

1. Krajský súd v Nitre (ďalej aj „krajský súd“ alebo „správny súd“) uznesením zo 4. januára 2022, č. k. 23Sa/86/2021-21 (ďalej aj „napadnuté uznesenie“), odmietol ako neprípustnú podľa § 98 ods. 1 písm. g) SSP v spojení s § 7 písm. e) zákona č. 162/2015 Z. z. Správny súdny poriadok v znení neskorších predpisov (ďalej len „SSP“) správnu žalobu zo dňa 29. novembra 2021 (doručenú Krajskému súdu v Nitre dňa 10. decembra 2021), ktorou sa žalobkyňa domáhala preskúmania zákonnosti rozhodnutia žalovanej z 20. októbra 2021, č. 49301-21/ 2021-BA (ďalej aj „administratívne rozhodnutie“), ktorým žalovaná podľa § 24 ods. 15 zákona č. 153/2001 Z. z. o prokuratúre v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon č. 153/ 2001 Z. z.“) zastavila konanie o proteste prokurátora Krajskej prokuratúry Bratislava zo 6. júla 2020, č. Kd 455/19/1100-2, podanom proti rozhodnutiu žalovanej z 5. marca 2018, č. 25354-4/2018-BA, v nadväznosti na rozhodnutie Sociálnej poisťovne, pobočka Levice (ďalej len „pobočka“), z 25. júla 2017, č. 700-1311030517-GC04/17, vo veci predpísania poistného na nemocenské poistenie, starobné poistenie a poistenie do rezervného fondu solidarity v celkovej sume 1444,43 Eur za roky 2007 a 2008, pretože prokurátor vzal podaný protest späť predtým, ako bolo o ňom rozhodnuté. O náhrade trov konania krajský súd rozhodol podľa § 170 písm. a) SSP tak, že žiadnemu z účastníkov právo na náhradu trov konania nepriznal, pretože žaloba bola odmietnutá. 2. Pre správny súd bola pri rozhodovaní o správnej žalobe kľúčovou otázka vyňatia rozhodnutí a opatrení uvedených v § 7 písm. e) SSP zo súdneho prieskumu, čoho dôvodom je podľa jeho výkladu skutočnosť, že tieto akty predbežnej, procesnej a poriadkovej povahy predstavujú len procesný postup orgánu verejnej správy v administratívnom konaní s tým, že prípadné vady sa v tomto konaní môžu, ale i nemusia preniesť do zákonnosti konkrétneho aktu vydaného vo veci samej. Ide o akt, ktorý v rámci administratívneho konania upravuje určitú procesnú otázku. Rozhodnutie, ktorým bolo zastavené konanie o proteste prokurátora (ako jednom z prostriedkov prokurátorského dozoru, ku ktorému má dispozičné oprávnenie výlučne on sám) z dôvodu jeho späťvzatia, podľa krajského súdu nepochybne predstavuje rozhodnutie procesnej povahy, nakoľko ním nedošlo k meritórnemu rozhodnutiu vo veci samej a nemohlo mať za následok ujmu na subjektívnych právach žalobkyne. 3. Zhrnúc svoje úvahy správny súd uzavrel, že žalobkyňa sa domáhala preskúmania zákonnosti takého rozhodnutia, ktoré treba považovať za rozhodnutie procesnej povahy a ktoré je zo súdneho prieskumu vylúčené, preto bolo potrebné žalobu z dôvodov podľa § 98 ods. 1 písm. g) SSP v spojení s § 7 písm. e) SSP odmietnuť.

4. Proti právoplatnému uzneseniu správneho súdu zo 4. januára 2022, č. k. 23Sa/86/2021-21, podala dňa 25. februára 2022 prostredníctvom právneho zástupcu kasačnú sťažnosť žalobkyňa (ďalej aj „sťažovateľka“), ktorá sa podľa § 462 ods. 1 SSP domáhala zrušenia napadnutého uznesenia a vrátenia veci správnemu súdu na ďalšie konanie a rozhodnutie.

5. Podstatný priestor v odôvodnení kasačnej sťažnosti žalobkyňa venovala zhrnutiu skutkového stavu, opisu úlohy prokuratúry a protestu prokurátora, ako aj analýze práva na súdnu a inú ochranu. Okrem iného uviedla, že s protestom prokurátora ako prostriedkom ochrany zákonnosti je esenciálne spojená ochrana práv fyzických a právnických osôb, pretože ide o spojené nádoby, ktoré sa vzájomne nevylučujú, ale sa prelínajú, dopĺňajú a podporujú. Ak teda protest prokurátora smeruje proti rozhodnutiu alebo opatreniu orgánu verejnej správy, ktoré je spojené s autoritatívnym zásahom do práv a právom chránených záujmov fyzických alebo právnických osôb, je logické a prirodzené, že protest vo svojej podstate poskytuje ochranu právam fyzických a právnických osôb.

Predmetné právo pritom pramení z ústavného základu a spočíva v ochrane pred nezákonnosťou, ktorú jej na základe ústavného zverenia poskytuje prokuratúra Slovenskej republiky prostredníctvom na to ustanovených inštitútov, okrem iného i protestom. Toto právo nemožno považovať za abstraktné ani potencionálne, keďže fakticky (materiálne) vzniklo začatím konania o proteste prokurátora, a fakticky (materiálne) zaniklo jeho zastavením.

do rozhodovacej autonómie prokurátora. Späťvzatiu protestu chýbala vôľová zložka, preto je tento úkon vadný a nemá žiadne právne účinky. Na otázku, či GP zasiahla do rozhodovacej autonómie prokurátora, nedalo, podľa názoru sťažovateľky, odpoveď ani rozhodnutie Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. III. ÚS 311/2021, a tieto otázky zostali aj naďalej

Každé konečné rozhodnutie (aj procesnej povahy) vydané v rámci administratívneho konania môže byť potenciálne spôsobilé zasiahnuť do subjektívnych práv jeho adresáta. Z tohto pohľadu nie je rozhodujúce, že ide o rozhodnutie procesné, ale že ide o rozhodnutie konečné, ktoré definitívnym spôsobom upravuje určité právne skutočnosti.

ani prípustná. 8. Sťažovateľka uzavrela, že nezákonnosť rozhodnutia žalovanej pramení z nezákonného späťvzatia protestu prokurátora, ktorý tvorí jeho podklad. Späťvzatie protestu bolo vydané v rozpore s právnymi predpismi, preto možno hovoriť o jeho vadnosti, resp. právnej neúčinnosti, ktorá spôsobuje vydanie rozhodnutia na základe právne neúčinného aktu.

Toto právo nemožno považovať za abstraktné ani potencionálne, keďže fakticky vzniklo začatím konania o proteste prokurátora a zaniklo jeho zastavením. - Sťažovateľka nespochybnila dispozičnú autonómiu prokurátora vo vzťahu k jeho protestu, naopak, podstata správnej žaloby sa snaží poukazovať na dôležitosť tejto ochrany, do ktorej však bolo nezákonne zasiahnuté direktívnym pokynom. - Administratívne konanie bolo právoplatne skončené rozhodnutím žalovanej, ktoré je konečným a definitívnym rozhodnutím, a vo veci späťvzatia protestu nebolo a nebude vydané žiadne iné meritórne rozhodnutie. - Rozhodnutie žalovanej je vzhľadom na svoju povahu konečného rozhodnutia potenciálne spôsobilé zasiahnuť do subjektívnych práv sťažovateľky, a teda musí byť spôsobilé na prieskum jeho zákonnosti správnym súdom. 9. Žalovaná sa ku kasačnej sťažnosti vyjadrila podaním doručeným správnemu súdu 22. marca 2022, v ktorom navrhla kasačnú sťažnosť ako nedôvodnú zamietnuť. Trvala na zákonnosti svojho postupu a rozhodnutia, pričom zdôraznila, že bola povinná postupovať podľa § 24 ods. 15 zákona č. 153/2001 Z. z. a konanie zastaviť.

Trvala na tom, že administratívne rozhodnutie nie je preskúmateľné súdom, keďže ide o rozhodnutie procesnej povahy, ktoré nemalo za následok ujmu na právach žalobkyne. Rozhodnutím o zastavení konania o proteste prokurátora nemohlo byť zasiahnuté do jej práv, pretože sa nerozhodovalo vo veci predpísania

prokuratúrami. 11. Vyjadrenie žalovanej bolo žalobkyni doručené dňa 12. apríla 2022 (na vedomie).

15. Podľa § 98 ods. 1 písm. g) SSP správny súd uznesením odmietne žalobu, ak je neprípustná. 16. Podľa § 23 ods. 3 zákona 153/2001 Z. z. prokurátor je oprávnený vziať protest späť. 17. Podľa § 23 ods. 4 zákona č. 153/2001 Z. z. konanie o proteste prokurátora je osobitné konanie, v ktorom sa rozhoduje, či správnym aktom orgánu verejnej správy uvedeným v § 21 ods. 1 písm. a) bol porušený zákon alebo iný všeobecne záväzný právny predpis.

20. Sťažovateľka uplatnila kasačné dôvody podľa § 440 ods. 1 písm. f), písm. g), písm. j) SSP. 21. Podľa § 440 ods. 1 SSP kasačnú sťažnosť možno odôvodniť len tým, že krajský súd v konaní alebo pri rozhodovaní porušil zákon tým, že f) nesprávnym procesným postupom znemožnil účastníkovi konania, aby uskutočnil jemu patriace procesné práva v takej miere, že došlo k porušeniu práva na spravodlivý proces, g) rozhodol na základe nesprávneho právneho posúdenia veci, j) podanie bolo nezákonne odmietnuté.

Opodstatnenosť dôvodu kasačnej sťažnosti podľa § 440 ods. 1 písm. g) SSP, spočívajúcom v rozhodnutí krajského súdu založenom na nesprávnom právnom posúdení veci (za súčasného porušenia zákona), je daná v prípadoch, ak kasačný súd dospeje k záveru, že na prejednávanú vec mal byť aplikovaný iný právny predpis, než aký aplikoval krajský súd, alebo ak bol síce aplikovaný správny právny predpis, ale krajský súd ho nesprávne vyložil. Nesprávne právne posúdenie pritom môže spočívať v právnych predpisoch tak hmotného, ako aj procesného

25. Predmetom tohto kasačného konania je posúdenie správnosti postupu a rozhodnutia krajského súdu, ktorý na vec aplikoval ustanovenie § 7 písm. e) SSP [a následne i § 98 ods. 1 písm. g) SSP]. Sťažovateľka sa s takýmto postupom a rozhodnutím nestotožnila, majúc za to, že jej subjektívne právo na súdnu ochranu v zmysle čl. 46 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky bolo zmarené, resp. eliminované vydaním administratívneho rozhodnutia žalovanej v spojení so späťvzatím protestu prokurátora, ktoré späťvzatie je navyše nezákonné.

boli. 27. Podľa názoru kasačného súdu nemajú právne závery sťažovateľky oporu v právnych predpisoch, v ustálenej judikatúre súdov ani v reálnom stave veci. 28. Prokuratúra je samostatná, hierarchicky usporiadaná, jednotná sústava štátnych orgánov na čele s generálnym prokurátorom, v ktorej pôsobia prokurátori vo vzťahoch podriadenosti a nadriadenosti. Prokuratúra je v rozsahu svojej pôsobnosti povinná vo verejnom záujme vykonávať opatrenia na predchádzanie porušenia zákonnosti, na zistenie a odstránenie porušenia zákonnosti, na obnovu porušených práv a vyvodenie zodpovednosti za ich porušenie, pričom pôsobnosť prokuratúry vykonávajú jednotliví prokurátori (§ 2, § 3 ods. 2, § 4 zákona č. 153/2001 Z. z., ďalej aj „zákon“).

Prokurátor v rámci svojej pôsobnosti okrem iného vykonáva dozor nad zachovávaním zákonnosti orgánmi verejnej správy [§ 4 ods. 1 písm. e) zákona]. Jedným z prostriedkov výkonu tohto dozoru je aj protest prokurátora podľa § 22 ods. 1 písm. a) zákona, ktorý je možné podať proti správnym aktom orgánov verejnej správy, ktorými bol porušený zákon alebo iný všeobecne záväzný právny predpis. Konanie o proteste prokurátora je osobitné konanie, v ktorom sa rozhoduje, či správnym aktom orgánu verejnej správy bol porušený zákon alebo iný všeobecne záväzný právny predpis (§ 23 ods. 4 zákona). Pri podávaní protestu teda prokurátor neuplatňuje subjektívne právo účastníka konania, nekoná ako jeho splnomocnenec, a v konaní o proteste sa nekoná o subjektívnych právach, ani o samotnom práve prokurátora. Jeho predmetom je výlučne otázka, či napadnutým rozhodnutím došlo alebo nedošlo k porušeniu zákona alebo iného všeobecne záväzného právneho predpisu, na čom nič nemení ani skutočnosť, že účastníkmi konania o proteste sú aj účastníci konania, v ktorom sa vydalo napadnuté rozhodnutie (§ 24 ods. 2 zákona).

spôsobom ustanoveným zákonom a ostatné všeobecne záväzné právne predpisy, rešpektovať a chrániť ľudskú dôstojnosť, základné ľudské práva a slobody a vyvarovať sa akejkoľvek diskriminácie, chrániť verejný záujem a postupovať iniciatívne, spravodlivo, nestranne a bez prieťahov (§ 5 zákona).

správy. Protest prokurátora je teda právnym prostriedkom, na základe ktorého môže orgán verejnej správy, ktorého sa napadnuté rozhodnutie týka, protestu vyhovieť alebo nevyhovieť. Rozhodnutie tohto orgánu v tejto otázke však nie je bezprostredným rozhodnutím o právach, právom chránených záujmoch alebo povinnostiach subjektov, ktorým prokurátor poskytuje

32. Kasačný súd poukazuje na pomerne rozsiahlu judikatúru Ústavného súdu Slovenskej republiky v obdobných veciach (II. ÚS 307/2021, III. ÚS 346/2021, III. ÚS 380/2021, III. ÚS 345/2021), týkajúcu sa dispozičného práva prokurátora súvisiaceho s protestom, podľa ktorej protest prokurátora je základný a imanentný právny prostriedok netrestného dozoru prokuratúry, je oprávnením prokurátora, ktoré tento realizuje, ak sa domnieva, že správnym aktom orgánu verejnej moci bol porušený zákon alebo iný všeobecne záväzný právny predpis a súčasne boli pre takýto postup splnené podmienky ustanovené zákonom.

33. Kasačný súd tiež poukazuje na uznesenie Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. III. ÚS 311/2021, podľa ktorého zákon č. 153/2001 Z. z. žiadnym iným spôsobom ako riadnym vybavením podnetu na podanie protestu prokurátora nereguluje nielen jeho rozhodnutie o tom, či protest podá, ale ani to, že či následne protest zoberie späť. Preto je vo vzťahu k opatreniu prokurátora, ktorým rozhodol o späťvzatí protestu, z pohľadu ústavných práv sťažovateľa nedôvodná jeho argumentácia o tom, aké boli či mali byť, či už vecné alebo inštitucionálne pohnútky prokurátora pri jeho rozhodnutí zobrať protest späť alebo na ňom zotrvať.

Preto z výkonu týchto právomocí prokuratúry, ktoré sa môžu prejaviť aj podaním a následným späťvzatím už podaného protestu, nemožno vyvodiť porušenie základného práva na inú právnu ochranu podľa čl. 46 ods. 1 ústavy (obdobne III. ÚS 309/2021).

Oproti správnemu súdnictvu je však podstatou netrestného dozoru prokuratúry ochrana zákonnosti, t. j. objektívneho práva, pričom ochrana subjektívnych práv fyzických a právnických osôb je v rámci neho sekundárna, prípadne môže i absentovať, ak nezákonný stav vyhovuje všetkým dotknutým osobám.

Späťvzatie protestu prokurátora však nemá povahu vybavenia podnetu, ale výlučného dispozičného úkonu prokurátora v konaní, a preto jeho vykonanie nemusí prokurátor odôvodňovať ani konajúcemu orgánu verejnej správy, ani účastníkom konania o proteste prokurátora a ani tej osobe, ktorá podnetom podanie protestu prípadne iniciovala. Keďže takúto povinnosť zákon o prokuratúre prokurátorovi neustanovuje, nemôže dôjsť späťvzatím protestu prokurátora, resp. absenciou zdôvodnenia takéhoto postupu k zásahu do subjektívnych práv účastníka konania o proteste prokurátora, resp. podávateľa podnetu. Povinnosť oznámiť dôvody späťvzatia protestu prokurátora podávateľovi podnetu ustanovuje len interná úprava orgánov prokuratúry, táto úprava však nemá povahu všeobecne záväzného právneho predpisu a jej prípadné porušenie nemôže založiť porušenie základných práv alebo slobôd, alebo ľudských práv a základných slobôd v rozsahu danom čl. 127 Ústavy Slovenskej republiky.

Rozhodnutie, ktorým bolo zastavené konanie o proteste prokurátora na základe jeho späťvzatia, je priamym procesným dôsledkom uplatnenia § 24 ods. 15 zákona č. 153/2001 Z. z., ktoré za splnenia zákonných podmienok (konkrétne, ak prokurátor vzal protest späť predtým, ako bolo o ňom rozhodnuté, k čomu došlo aj v prejednávanej veci) priamo ukladá orgánu verejnej správy konanie o proteste zastaviť. Ide o obligatórny postup orgánu verejnej správy, z ktorého nie sú stanovené žiadne výnimky a ktorý nepripúšťa vecné preskúmanie samotného protestu či skúmanie okolností, za ktorých bol podaný. V danej veci vzal svoj protest príslušný prokurátor späť ešte predtým, než o ňom bolo rozhodnuté, preto žalovaná nemala inú možnosť, len postupovať podľa § 24 ods. 15 zákona č. 153/2001 Z. z., vydať procesné (formálne) rozhodnutie a konanie o proteste zastaviť. Tento postup žalovanej bol plne v súlade so zákonom a pokiaľ by postupovala inak, došlo by tým k pochybeniu z jej strany. V tejto súvislosti je potrebné uviesť, že samotné presvedčenie sťažovateľky, že rozhodnutie, resp. postup žalovanej sú nesprávne, neznamená, že to tak skutočne je.

36. Vo vzťahu k žalobkyňou tvrdenej nezákonnosti preskúmavaného rozhodnutia v dôsledku neoprávneného zásahu do dispozičného oprávnenia prokurátora zo strany Generálnej prokuratúry Slovenskej republiky kasačný súd konštatuje, že táto námietka je meritórnej povahy, to znamená, že si vyžaduje preskúmanie samotnej podstaty rozhodnutia žalovanej z hľadiska jeho zákonnosti, čo je v prípade rozhodnutia podľa § 7 písm. e) SSP vylúčené.

37. V konaní o proteste prokurátora je „pánom protestu“ prokurátor, ktorého rozhodnutia nemôže suplovať účastník konania, a v snahe obnoviť možnosť vplyvu na dané konanie sa domáhať realizácie úkonov zo strany prokurátora alebo namietať ich uskutočnenie. Konaním, resp. uskutočňovaním dispozičných úkonov, zo strany tohto orgánu verejnej moci v rámci jeho zákonom ustanovenej pôsobnosti a spôsobom ustanoveným zákonom nemôže dôjsť k zásahu do subjektívnych práv účastníka konania.

39. Na základe uvedeného kasačný súd dospel k záveru, že nie je daný žiaden z uplatnených dôvodov kasačnej sťažnosti podľa § 440 SSP, a tak ju ako nedôvodnú podľa § 461 SSP uznesením zamietol.