6Ssk/6/2022

1. Krajský súd v Žiline (ďalej len „krajský súd“) napadnutým uznesením zo 17. septembra 2021, č. k. 29Sa/9/2021-58 postupom podľa § 98 ods. 1 písm. g/ v spojení s § 7 písm. e/ zákona č. 162/2015 Z. z. - Správny súdny poriadok (ďalej len „SSP“) odmietol ako neprípustnú správnu žalobu, ktorou sa žalobkyňa domáhala preskúmania zákonnosti rozhodnutia žalovanej z 08. februára 2021, č. 7563-5/2021-BA, ktorým táto podľa § 24 ods. 15 zákona č. 153/ 2001 Z. z. o prokuratúre v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon č. 153/2001 Z. z.“) zastavila konanie o proteste prokurátora z 05. novembra 2019, číslo Pd 166/19/5511-17.

2. Protest prokurátora podal príslušný prokurátor na základe podnetu žalobkyne proti rozhodnutiu vydanom Sociálnou poisťovňou, pobočka Žilina z 05. apríla 2017, číslo 700-1610828817-GC04/17, ktorým táto postupom podľa § 144 ods. 1, § 152a a § 178 ods. 1 písm. a/ bod ôsmy zákona č. 461/2003 Z. z. v znení neskorších predpisov žalobkyni predpísala

Krajský súd po preskúmaní veci dospel k záveru, že je daný dôvod na odmietnutie správnej žaloby podľa § 98 ods. 1 písm. g/ v spojení s § 7 písm. e/ SSP. Svoj záver primárne oprel o tú skutočnosť, že protest prokurátora je jedným z prostriedkov prokurátorského dozoru, ktorý prokurátor vykonáva vo vzťahu k orgánom verejnej správy. Prokurátor môže podať protest proti právoplatnému rozhodnutiu orgánu verejnej správy, ktorým bol porušený zákon alebo iný všeobecne záväzný právny predpis, a ktorým boli založené, zmenené alebo zrušené práva alebo povinnosti fyzických alebo právnických osôb. Zdôraznil, že pokiaľ účastník podá podnet na podanie protestu prokurátora, ide ďalej o fakultatívny postup prokurátora, či tento protest podá alebo nie. Nie je preto namieste ani spochybňovať jeho ďalšie dispozičné úkony, teda aj späťvzatie jeho protestu. Fyzické a právnické osoby napokon nie sú aktívne legitimované na podanie správnej žaloby na preskúmanie zákonnosti a postupu správneho orgánu ani v prípade rozhodnutia o nevyhovení protestu prokurátora.

Zákon o prokuratúre však nestanovuje nárok na podanie protestu prokurátora, čo zodpovedá tomu, že protest prokurátora je po procesnej stránke právny akt svojho druhu, ktorý zodpovedá osobitnému postaveniu prokuratúry vo vzťahu k rozhodnutiam orgánom verejnej správy. 9. Na základe protestu prokurátora začína konanie o proteste prokurátora, o výsledku ktorého rozhoduje orgán verejnej správy alebo jeho nariadený orgán buď tak, že mu vyhovie a zruší napadnuté rozhodnutie alebo rozhodne o jeho nevyhovení. Ak orgán verejnej správy nevyhovie protestu prokurátora a nezruší protestom napadnuté rozhodnutie, je prokurátor oprávnený podať proti rozhodnutiu orgánu verejnej správy správnu žalobu podľa Správneho súdneho

inicioval. Z toho je zrejmé, že zákon o prokuratúre žiadnym iným spôsobom ako riadnym vybavením podnetu na podanie protestu prokurátora nereguluje nielen jeho rozhodnutie o tom, či protest podá, ale ani to, že či následne protest zoberie späť. Preto je vo vzťahu k opatreniu prokurátora, ktorým rozhodol o späťvzatí protestu z pohľadu ústavných práv sťažovateľky, nedôvodná jej argumentácia o tom, aké boli či mali byť či už vecné alebo inštitucionálne pohnútky prokurátora pri jeho rozhodnutí zobrať protest späť alebo na ňom zotrvať.

žalobu. Z toho, že proti rozhodnutiu Sociálnej poisťovne bol podaný protest prokurátora, nemožno vyvodiť povinnosť prokurátora v prípade nevyhovenia protestu podať proti tomuto rozhodnutiu správnu žalobu. Preto z výkonu týchto právomocí prokuratúry, ktoré sa môžu prejaviť aj podaním a následným späťvzatím už podaného protestu, nemožno vyvodiť porušenie základného práva na inú právnu ochranu podľa čl. 46 ods. 1 ústavy.

5. Na základe týchto dôvodov dospel krajský súd k záveru o neprípustnosti podanej správnej žaloby. 6. O trovách konania rozhodol krajský súd podľa § 170 písm. a/ SSP tak, že žiadnemu z účastníkov právo na náhradu trov konania nepriznal, keďže správna žaloba bola odmietnutá.

7. Proti uzneseniu krajského súdu podala žalobkyňa kasačnú sťažnosť. 8. Namietala, že krajský súd v konaní alebo pri rozhodovaní porušil zákon tým, že rozhodol na základe nesprávneho právneho posúdenia veci (§ 440 ods. 1 písm. g/ SSP). 9. Uviedla, že prokuratúra realizuje svoje právomoci, spojené s dozorom za účelom ochrany zákonnosti, ktorú však nemožno vnímať izolovane, ale je nevyhnutné na ňu nazerať cez prizmu základnej ústavnej úlohy prokuratúry, ktorou je v prvom rade ochrana práv fyzických a právnických osôb a štátu. S protestom prokurátora ako prostriedkom ochrany zákonnosti je esenciálne spojená aj ochrana fyzických a právnických osôb, ide o spojené nádoby, ktoré sa vzájomne nevylučujú, ale akcentujúc na ústavnú úlohu prokuratúry, vymedzenú v článku 149 Ústavy Slovenskej republiky sa práve naopak, vzájomne prelínajú, dopĺňajú a podporujú. Protest prokurátora smeruje proti rozhodnutiu alebo opatreniu orgánu verejnej správy, ktoré je zároveň spojené s autoritatívnym zásahom do práv a právom chránených záujmov fyzických a právnických osôb. Je preto logické, že protest prokurátora, ktorý smeruje proti (nezákonnému) rozhodnutiu, alebo opatreniu, vo svojej podstate poskytuje (sleduje) ochranu právam a právom chráneným záujmom fyzickej alebo právnickej osoby, ktorá je protestom prokurátora napadnutým rozhodnutím priamo dotknutá. V tejto súvislosti ďalej uvádzala, že na to, aby právo na súdnu a inú ochranu ako základné právo mohlo naplniť svoj účel, musí sa takto predpokladaná ochrana dostať jej adresátovi aj tomu zodpovedajúcej kvalite, ktorú v tomto smere postulujú najmä jej rozsah a dostupnosť. Rozsah súdnej a inej ochrany musí byť dostatočný a pevný, teda musí vytvárať taký ochranný štít, cez ktorý neprenikne žiadna neprávosť, nezákonnosť. Dostupnosť súdnej a inej ochrany musí byť faktická pripravená nastúpiť na plnenie svojho účelu vždy, keď je to nevyhnutné a žiadúce. Súdna ochrana v správnom súdnictve je precizovaná na podklade kauzality medzi vydaním rozhodnutia alebo opatrenia orgánu verejnej správy a následkom spočívajúcim v ukrátení, respektíve zásahu do práv a právom chránených záujmov fyzickej osoby alebo právnickej osoby ako žalobcu. Kauzalita medzi rozhodnutím žalovanej a zásahom do práv žalobkyne tkvie v tom, že rozhodnutie žalovanej eliminovalo právo žalobkyne na zvrátenie rozhodnutia prostredníctvom protestu prokurátora. Predmetné právo pramení z ústavného základu a spočíva v ochrane pred nezákonnosťou, ktorú mu na základe ústavného zverenia poskytuje prokuratúra prostredníctvom na to ustanovených inštitútov, kam možno zaradiť aj protest prokurátora. Toto právo nemožno považovať za abstraktné, ani potenciálne, keďže fakticky vzniklo začatím konania o proteste prokurátora a fakticky zaniklo jeho zastavením. 10. K uzneseniu Ústavného súdu Slovenskej republiky z 13. mája 2021, sp. zn. III. ÚS 311/

Tieto závery však žiadnym spôsobom nedali odpoveď na otázky, ktoré boli predostreté v rámci podanej ústavnej sťažnosti, a teda či Generálna prokuratúra Slovenskej republiky svojim pokynom v rozpore s ústavnou zásadou legality zasiahla do zákonom priznanej absolútnej dispozičnej autonómie podriadených prokurátorov vo vzťahu k protestu prokurátora, respektíve keď k takémuto zásahu aj naozaj došlo, či je tento zásah z hľadiska ochrany subjektívnych práv a právom chránených záujmov dotknutého subjektu takej intenzity, že je z hľadiska porušenia jeho ústavných práv ústavne

Každé konečné rozhodnutie (aj procesnej povahy) vydané v rámci administratívneho konania, môže byť potenciálne spôsobilé zasiahnuť do subjektívnych práv jeho adresáta, a teda musí ostať spôsobilé na podrobenie súdneho prieskumu jeho zákonnosti.

13. Navrhla, aby Najvyšší správny súd Slovenskej republiky uznesenie krajského súdu zrušil a vec mu vrátil na ďalšie konanie.

IV.

17. Vyjadrenie žalovanej bolo doručené žalobkyni dňa 04. januára 2022 na vedomie.

V.

18. Najvyšší správny súd Slovenskej republiky (ďalej len „najvyšší správny súd“) ako súd kasačný (§ 11 písm. h/ SSP) preskúmal kasačnú sťažnosť postupom bez nariadenia pojednávania podľa § 455 SSP a po jej preskúmaní dospel k záveru, že kasačná sťažnosť žalobkyne nie je dôvodná a je potrebné ju zamietnuť. 19. Podľa § 2 ods. 1 SSP, v správnom súdnictve poskytuje správny súd ochranu právam alebo právom chráneným záujmom fyzickej osoby a právnickej osoby v oblasti verejnej správy a rozhoduje v ďalších veciach ustanovených týmto zákonom. 20. Podľa § 2 ods. 2 SSP, každý, kto tvrdí, že jeho práva alebo právom chránené záujmy boli porušené alebo priamo dotknuté rozhodnutím orgánu verejnej správy, opatrením orgánu verejnej správy, nečinnosťou orgánu verejnej správy alebo iným zásahom orgánu verejnej správy, sa môže za podmienok ustanovených týmto zákonom domáhať ochrany na správnom súde. 21. Podľa § 6 ods. 1 SSP, správne súdy v správnom súdnictve preskúmavajú na základe žalôb zákonnosť rozhodnutí orgánov verejnej správy, opatrení orgánov verejnej správy a iných zásahov orgánov verejnej správy, poskytujú ochranu pred nečinnosťou orgánov verejnej správy a rozhodujú v ďalších veciach ustanovených týmto zákonom. 22. Podľa § 7 písm. e/ SSP správne súdy nepreskúmavajú rozhodnutia orgánov verejnej správy a opatrenia orgánov verejnej správy predbežnej, procesnej alebo poriadkovej povahy, ak nemohli mať za následok ujmu na subjektívnych právach účastníka konania.

153/2001 Z. z. zastavila konanie o proteste prokurátora z 05. novembra 2019, číslo Pd 166/19/ 5511-17. 33. Základná úloha najvyššieho správneho súdu aj s ohľadom na žalobkyňou uplatnené kasačné námietky spočíva v posúdení, či krajský súd správne postupoval, keď správnu žalobu postupom podľa § 98 ods. 1 písm. g/ v spojení s § 7 písm. e/ SSP odmietol ako neprípustnú.

Jednou z týchto výnimiek je aj výnimka plynúca z § 7 písm. e/ SSP, podľa ktorej cit.: „správne súdy nepreskúmavajú rozhodnutia orgánov verejnej správy a opatrenia orgánov verejnej správy predbežnej, procesnej alebo poriadkovej povahy, ak nemohli mať za následok ujmu na subjektívnych právach účastníka konania.“ Uvedené ustanovenie teda predstavuje časť negatívneho vymedzenia právomoci správnych súdov, ktorá je vo všeobecnosti upravená v ustanovení § 6 SSP, a teda precizujú okruh tzv. správneho prieskumu, resp. oblastí, ktoré sú zo správneho prieskumu vyňaté. Z pohľadu aplikácie ustanovenia § 7 písm. e/ SSP na prejednávanú vec je nutné sa zamerať na posúdenie kumulatívneho splnenia dvoch tam vyjadrených podmienok a teda, či správnou žalobou napadnuté rozhodnutie žalovaného je rozhodnutím procesnej povahy a zároveň, či rozhodnutie žalovaného mohlo mať za následok ujmu na subjektívnych právach žalobcu.

K splneniu prvej z podmienok podľa § 7 písm. e/ SSP teda najvyšší správny súd už nevenuje ďalší priestor, keďže ju vyhodnotil rovnako, ako krajský súd v kasačnou sťažnosťou napadnutom rozhodnutí a tento záver je nespochybniteľný.

predpis. Podstatným je, že vo všeobecnosti nejde o návrhové konanie (hoci v prejednávanej veci podanie protestu iniciovala žalobkyňa podnetom), teda prokurátor môže podať protest na základe vlastnej dozorovej činnosti alebo na základe podnetu účastníkov správneho konania, preto môže protest prokurátora smerovať aj proti vôli účastníka. Protest prokurátora sa podáva na orgán verejnej správy, ktorý nezákonné rozhodnutie vydal. Následne správny orgán, ktorého rozhodnutie bolo napadnuté protestom, môže protestu prokurátora úplne vyhovieť alebo ho postúpi svojmu nadriadenému orgánu (bezprostredne nadriadenému orgánu, dozerajúcemu orgánu alebo orgánu oprávnenému na rozhodovanie o opravnom prostriedku).

37. Právo disponovania s protestom prokurátora je explicitne vyjadrené v § 23 ods. 3 zákona č. 153/2001 Z. z., podľa ktorého je prokurátor oprávnený vziať protest späť. Následný postup orgánu verejnej správy reguluje (opäť vcelku explicitne a kategoricky) ustanovenie § 24 ods. 15 zákona č. 153/2001 Z. z., podľa ktorého, ak prokurátor vzal protest späť predtým, ako bolo o ňom rozhodnuté, orgán verejnej správy konanie o proteste prokurátora zastaví.

38. Protest prokurátora je teda právnym prostriedkom, na základe ktorého môže orgán verejnej správy, ktorého sa napadnuté rozhodnutie týka, protestu vyhovieť alebo nevyhovieť. Rozhodnutie tohto orgánu o proteste prokurátora nie je bezprostredným rozhodnutím o právach, právom chránených záujmoch alebo povinnostiach subjektov, ktorým prokurátor

39. Najvyšší správny súd v súvislosti s vyššie uvedeným poukazuje na odôvodnenie uznesenia Ústavného súdu Slovenskej republiky z 20. apríla 2021, sp. zn. I. ÚS 161/2021, ktoré sa týka skutkovo podobnej veci, ako je vec prejednávaná. V predmetnej veci išlo o ústavnú sťažnosť, ktorou sťažovateľka (fyzická osoba) namietala porušenie jej základného práva na súdnu a inú právnu ochranu podľa článku 46 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky späťvzatím protestu prokurátora. Ústavný súd Slovenskej republiky svoje rozhodnutie odmietnuť ústavnú sťažnosť (ako zjavne neopodstatnenú) odôvodnil primárne interpretáciou úlohy a významu netrestného dozoru prokuratúry. Ústavný súd Slovenskej republiky v prvom rade konštatoval, že podstatou netrestného dozoru prokuratúry je ochrana zákonnosti, t. j. objektívneho práva, pričom ochrana subjektívnych práv fyzických a právnických osôb je v rámci neho sekundárna, prípadne môže i absentovať. Asociáciou protestu prokurátora s ochranou zákonnosti (realizovanou v rámci výkonu netrestného dozoru) Ústavný súd Slovenskej republiky determinoval aj prípadný dopad

Z uvedeného ústavný súd dôvodil, že späťvzatím protestu prokurátora nemôže dôjsť k zásahu do subjektívnych práv účastníka konania o proteste prokurátora. 40. Ústavný súd Slovenskej republiky aj v ďalšej skutkovo obdobnej veci vedenej pod sp. zn. III. ÚS 311/2021, okrem iného, uviedol, že cit.: „Iná ochrana práva, ktorá je zabezpečovaná či už protestom prokurátora alebo správnou žalobou prokurátora, je vedľajším produktom všeobecného dozoru prokuratúry, ktorým sa zabezpečuje verejný záujem nad dodržiavaním zákonov a ostatných všeobecne záväzných právnych predpisov orgánmi verejnej správy.

41. Nad rámec vyššie uvedeného najvyšší správny súd tiež uvádza, že žalobkyňa disponovala účinným a dostupným prostriedkom ochrany, ktorým sa mohla brániť proti tvrdenému porušeniu jej subjektívnych práv. Týmto prostriedkom je, respektíve bolo odvolanie proti rozhodnutiu prvostupňového správneho orgánu z 05. apríla 2017, číslo 700-1610828817-GC04/17, o ktorej skutočnosti bola žalobkyňa riadne poučená, na ktoré (v prípade neúspechu) nadväzuje právo podať proti rozhodnutiu druhostupňového správneho orgánu správnu žalobu. Skutočnosť, že žalobkyňa tento primárny postup slúžiaci výlučne na ochranu subjektívnych práv účastníka konania nevyužila, nemôže spôsobovať konverziu nenárokovateľného inštitútu (podanie protestu) na prostriedok „nárokovateľný“.

42. Pokiaľ žalobkyňa namietala aj s odkazom na § 6 ods. 9 zákona č. 153/2001 Z. z. nezákonnosť pokynu Generálnej prokuratúry Slovenskej republiky, na základe ktorého došlo následne k späťvzatiu protestu prokurátora, najvyšší správny súd uvádza, že podľa § 6 ods. 9 menovaného zákona „nadriadený prokurátor nemôže vydať podriadenému prokurátorovi pokyn, aby nepodal návrh na začatie konania pred súdom, nevstúpil do konania pred súdom, nepodal opravný prostriedok proti rozhodnutiu súdu podľa osobitných predpisov,2a) nepodal protest prokurátora alebo nepodal upozornenie prokurátora“. V predmetnej veci prokurátor protest prokurátora podal s tým, že s ohľadom na usmernenie Generálnej prokuratúry Slovenskej republiky z 05. januára 2021, číslo VI/3 Gd 1/21/1000-3 bol tento v súlade s § 23 ods. 3 zákona č. 153/2001 Z. z. vzatý späť. Navyše späťvzatie protestu prokurátora v prerokúvanej veci nebolo dôsledkom pokynu nadriadeného prokurátora podľa § 6 ods. 9 zákona č. 153/2001 Z. z. Naopak, bolo dôsledkom usmernenia generálnej prokuratúry, ktoré bolo vydané v nadväznosti na nové rozhodnutie veľkého senátu najvyššieho súdu pod

Najvyšší správny súd len dodáva, že v predmetnej veci bol výlučným predmetom súdneho prieskumu rozhodnutie žalovanej o zastavení konania o proteste prokurátora. V tomto smere je kľúčové, že konanie o proteste prokurátora je výlučne konaním návrhovým a tak ako môže prokurátor protest prokurátora podať, rovnako môže využiť svoje dispozičné oprávnenie a môže protest prokurátora vziať späť vrátane na to nadväzujúceho procesného následku spočívajúceho v zastavení konania o proteste (§ 24 ods. 15 zákona č. 153/2001 Z. z.). V predmetnej veci bolo jasne ustálené, že rozhodnutie, proti ktorému žalobkyňa brojila správnou žalobou, je svojou povahou rozhodnutím procesným, ktoré navyše nie je spôsobilé zasiahnuť do jej subjektívnych

43. Rovnako aj procesný postup krajského súdu, ktorým súd najprv zaslal správnu žalobu na vyjadrenie žalovanej a neskôr vyjadrenie žalovanej zaslal žalobkyni a až následne odmietol správnu žalobu podľa § 98 ods. 1 písm. g/ SSP ako neprípustnú, nemožno považovať za postup priečiaci sa pravidlám plynúcim z procesného právneho predpisu a že by uznesenie krajského súdu malo trpieť vadou nezákonnosti z tohto dôvodu. 44. Z vyššie uvedených dôvodov, najvyšší správny súd kasačnú sťažnosť žalobkyne postupom podľa § 461 SSP ako nedôvodnú zamietol. 45. O náhrade trov kasačného konania rozhodol najvyšší správny súd tak, že žalobkyni, ktorá v tomto konaní úspech nemala, ich náhradu nepriznal (§ 467 ods. 1 SSP v spojení s § 167 ods. 1 SSP) a žalovanej ich nepriznal, lebo to nemožno spravodlivo požadovať (§ 467 ods. 1 SSP v spojení s § 168 veta prvá SSP). 46. Toto rozhodnutie prijal najvyšší správny súd v senáte pomerom hlasov 3 : 0 (§ 139 ods. 4 veta prvá SSP v spojení s § 147 ods. 2 SSP).

Poučenie:

Proti tomuto uzneseniu opravný prostriedok nie je prípustný.

V Bratislave dňa 27. júna 2022