6Ssk/64/2021

1. Krajský súd v Trenčíne (ďalej aj „krajský súd“ alebo „správny súd“) rozsudkom z 8. júla 2021, č. k. 14Sa/21/2021-59 (ďalej aj „napadnutý rozsudok“), zamietol podľa § 190 v spojení s § 178 ods. 1 zákona č. 162/2015 Z. z. Správny súdny poriadok v znení neskorších predpisov (ďalej len „SSP“) ako nedôvodnú správnu žalobu zo dňa 19. marca 2021, ktorou sa žalobkyňa domáhala preskúmania rozhodnutia žalovanej z 27. januára 2021, č. 3903-4/2021-BA (ďalej aj „preskúmavané rozhodnutie“), ktorým žalovaná zastavila konanie o proteste prokurátora Krajskej prokuratúry Trenčín (ďalej len „prokurátor“) zo 6. septembra 2019, č. Kd 216/19/ 3300-9, podanom proti rozhodnutiu Sociálnej poisťovne, pobočka Považská Bystrica, z 18. septembra 2017, č. 700-0911878017-GC04/17, pretože prokurátor vzal podaný protest späť predtým, ako bolo o ňom rozhodnuté. O náhrade trov konania správny súd rozhodol podľa § 168 SSP tak, že žalovanej náhradu trov konania nepriznal, nakoľko ich priznanie nežiadala.

Rozhodnutie nadobudlo právoplatnosť a vykonateľnosť 11. októbra 2017 bez toho, aby žalobkyňa podala odvolanie. 3. Prokurátor podal na základe podnetu žalobkyne podľa § 22 ods. 1 písm. a) v spojení s § 23 ods. 1 a § 24 zákona č. 153/2001 Z. z. o prokuratúre v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon č. 153/2001 Z. z.“) proti prvostupňovému rozhodnutiu dňa 10. septembra 2019 (datovaným dňa 6. septembra 2019) protest prokurátora č. Kd 216/19/3300-9 (ďalej len „protest“) a podľa § 23 ods. 2 písm. f) zákona č. 153/2001 Z. z. žiadal prvostupňové rozhodnutie v lehote 30 dní odo dňa doručenia protestu ako nezákonné zrušiť v zmysle § 24 ods. 5 zákona č. 153/2001 Z. z.

5. Krajský súd napadnutým rozsudkom správnu žalobu ako nedôvodnú zamietol. V rámci odôvodnenia rozsudku sa primárne zaoberal otázkou, či je preskúmavané rozhodnutie spôsobilým predmetom súdneho prieskumu s ohľadom na § 7 písm. e) SSP, konštatujúc, že zo znenia zákona a contrario vyplýva, že spôsobilým predmetom súdneho prieskumu sú tie rozhodnutia procesnej povahy, ktoré ujmu na subjektívnych právach účastníka môžu spôsobiť, teda v tomto prípade postačuje i možnosť, potencionalita dopadu na subjektívne

Z tohto pohľadu preto ide o situáciu, keď žalobkyňa ako účastník administratívneho konania nebude disponovať žiadnym meritórnym rozhodnutím vo veci. Vzhľadom k tomu je takéto rozhodnutie o zastavení konania potencionálne spôsobilé zasiahnuť subjektívne práva žalobkyne, a teda je spôsobilým predmetom súdneho prieskumu, preto nebolo možné postupovať podľa § 98 ods. 1 písm. g) SSP.

Vo vzťahu k aktívnej legitimácii potom dodal, že jej existencia v konaní je daná v zmysle existencie priameho zásahu do subjektívnych práv žalobkyne, čo je však už otázka vecného preskúmania správnej žaloby. V nadväznosti na uvedené sa správny súd zaoberal ustanovením § 178 ods. 1 SSP a dôvodil, že zákon v tomto smere stanovuje potrebu existencie priameho zásahu do subjektívnych práv žalujúcej osoby. Nepostačuje iba potencionálny zásah tak, ako pri posudzovaní spôsobilosti správneho aktu v zmysle § 7 písm. e) SSP. Po stručnom vysvetlení povahy a účelu netrestného dozoru prokurátora, dôvodiac, že účelom konania o proteste nie je ochrana práv účastníkov pôvodného administratívneho konania, dospel k záveru, že konanie o proteste prokurátora vo výsledku môže a nemusí mať vplyv na postavenie účastníkov pôvodného administratívneho konania, pričom aj keby sa dospelo k záveru, že v danej veci došlo zastavením konania k priamemu zásahu do subjektívnych práv žalobkyne, tak bolo možné preskúmať jeho zákonnosť len v tom zmysle, či skutočne došlo k zastaveniu konania v súlade so zákonom. Dodal, že späťvzatie protestu je prejavom autonómie prokurátora, pričom takáto autonómna vôľa nie je a nemôže byť predmetom súdneho prieskumu.

7. Správny súd uzavrel, že hoci v zmysle § 7 ods. 1 písm. e) SSP je možné procesné rozhodnutie o zastavení konania podrobiť súdnemu prieskumu, pretože je potenciálne spôsobilé zasiahnuť do subjektívnych práv žalobkyne, žalobkyňa nepreukázala, že bola týmto rozhodnutím priamo ukrátená na svojich právach v zmysle § 178 ods. 1 SSP, preto je daný dôvod na zamietnutie žaloby podľa § 190 SSP.

8. Proti rozsudku z 8. júla 2021, č. k. 14Sa/21/2021-59, podala žalobkyňa (ďalej aj „sťažovateľka“) dňa 20. septembra 2021 kasačnú sťažnosť, ktorou sa podľa § 462 ods. 1 SSP domáhala zrušenia napadnutého rozsudku a vrátenia veci na ďalšie konanie a rozhodnutie, a odôvodnila ju s poukazom na § 440 ods. 1 písm. g) SSP, keď mala za to, že krajský súd rozhodol nesprávne a nezákonne na základe nesprávneho právneho posúdenia veci. 9. Podstatný priestor v odôvodnení kasačnej sťažnosti žalobkyňa venovala opisu skutkového stavu, odôvodneniu kasačnou sťažnosťou napadnutého rozsudku krajského súdu, opisu úlohy prokuratúry a účelu protestu prokurátora, ako aj analýze práva na súdnu ochranu a inú ochranu vo svetle potreby materiálneho skúmania zákonnosti. Okrem iného uviedla, že s protestom prokurátora ako prostriedkom ochrany zákonnosti je esenciálne spojená aj ochrana práv fyzických a právnických osôb, pretože ide o spojené nádoby, ktoré sa vzájomne nevylučujú, ale sa prelínajú, dopĺňajú a podporujú. Ak teda protest prokurátora smeruje proti rozhodnutiu alebo opatreniu orgánu verejnej správy, ktoré je spojené s autoritatívnym zásahom do práv a právom chránených záujmov fyzických alebo právnických osôb, je logické a prirodzené, že protest vo svojej podstate poskytuje ochranu právam fyzických a právnických osôb. Pokračovala, že súdna ochrana v správnom súdnictve je precizovaná na základe kauzality medzi vydaním rozhodnutia orgánu verejnej správy a následkom spočívajúcim v ukrátení, resp. zásahu do práv. Táto kauzalita medzi rozhodnutím žalovanej a zásahom do práv sťažovateľky podľa nej tkvie v eliminácii práva sťažovateľky na zvrátenie rozhodnutia správneho orgánu prostredníctvom protestu prokurátora. Predmetné právo sťažovateľky pramení z ústavného základu a spočíva v ochrane pred nezákonnosťou, ktorú jej na základe ústavného zverenia poskytuje prokuratúra Slovenskej republiky prostredníctvom na to ustanovených inštitútov, okrem iného i protestom. Toto právo nemožno považovať za abstraktné ani potencionálne, keďže fakticky (materiálne) vzniklo začatím konania o proteste prokurátora, a fakticky (materiálne) zaniklo jeho zastavením. Sťažovateľka poukázala i na skutočnosť, že protest prokurátora bol vzatý späť na základe usmernenia Generálnej prokuratúry Slovenskej republiky z 5. januára 2021, č. VI/3 Gd

III.

12. Na Najvyšší správny súd Slovenskej republiky (ďalej len „Najvyšší správny súd“ alebo „kasačný súd“) podľa § 101e ods. 2 zákona č. 757/2004 Z. z. o súdoch a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov od 1. augusta 2021 prešiel výkon súdnictva z Najvyššieho súdu Slovenskej republiky vo všetkých veciach, v ktorých je od 1. augusta 2021 daná právomoc Najvyššieho správneho súdu. 13. Najvyšší správny súd Slovenskej republiky rozhodujúci v senáte podľa § 438 ods. 2 SSP ako súd konajúci o kasačnej sťažnosti [§ 11 písm. h) SSP] po zistení, že kasačná sťažnosť bola podaná oprávneným subjektom (§ 442 ods. 1 SSP), v zákonom stanovenej lehote (§ 443 ods. 1 SSP), na zákonom určenom mieste (§ 444 ods. 1 SSP), proti právoplatnému rozhodnutiu správneho súdu (§ 438 ods. 1 SSP) a je prípustná, resp. jej prípustnosť nie je vylúčená (§ 439 SSP), po oboznámení sa s obsahom a rozsahom kasačnej sťažnosti a po jej preskúmaní v medziach sťažnostných bodov (§ 453 ods. 1, ods. 2 SSP), bez nariadenia pojednávania (§ 455 SSP) dospel k záveru, že napadnutý rozsudok krajského súdu je potrebné zrušiť a vec mu vrátiť na ďalšie konanie podľa § 462 ods. 1 SSP.

IV.

15. Podľa § 7 písm. e) SSP správne súdy nepreskúmavajú rozhodnutia orgánov verejnej správy a opatrenia orgánov verejnej správy predbežnej, procesnej alebo poriadkovej povahy, ak nemohli mať za následok ujmu na subjektívnych právach účastníka konania.

18. Podľa § 24 ods. 15 zákona č. 153/2001 Z. z. ak prokurátor vzal protest späť predtým, ako bolo o ňom rozhodnuté, orgán verejnej správy konanie o proteste prokurátora rozhodnutím zastaví. 19. Podľa § 440 ods. 1 písm. g) SSP kasačnú sťažnosť možno odôvodniť len tým, že krajský súd v konaní alebo pri rozhodovaní porušil zákon tým, že rozhodol na základe nesprávneho právneho posúdenia veci.

patrí. 21. Dôvod kasačnej sťažnosti podľa § 440 ods. 1 písm. g) SSP spočívajúci v rozhodnutí krajského súdu založenom na nesprávnom právnom posúdení (za súčasného porušenia zákona) je jedným z najčastejších dôvodov tohto opravného prostriedku. Je opodstatnenosť je daná v prípadoch, ak kasačný súd dospeje k záveru, že na prejednávanú vec mal byť aplikovaný iný právny predpis, než aký aplikoval krajský súd, alebo ak bol síce aplikovaný správny právny predpis, ale krajský súd ho nesprávne vyložil. Nesprávne právne posúdenie pritom môže spočívať v právnych predpisoch tak hmotného, ako aj procesného práva.

23. Podľa názoru kasačného súdu nemajú právne závery sťažovateľky oporu v právnych predpisoch, v ustálenej judikatúre súdov ani v reálnom stave veci. 24. Prokuratúra je samostatná, hierarchicky usporiadaná, jednotná sústava štátnych orgánov na čele s generálnym prokurátorom, v ktorej pôsobia prokurátori vo vzťahoch podriadenosti a nadriadenosti. Prokuratúra je v rozsahu svojej pôsobnosti povinná vo verejnom záujme vykonať opatrenia na predchádzanie porušeniu zákonnosti, na zistenie a odstránenie porušenia zákonnosti, na obnovu porušených práv a vyvodenie zodpovednosti za ich porušenie, pričom pôsobnosť prokuratúry vykonávajú jednotliví prokurátori (§ 2, § 3 ods. 2, § 4 zákona č. 153/ 2001 Z. z.).

Prokurátor v rámci svojej pôsobnosti okrem iného vykonáva dozor nad zachovávaním zákonnosti orgánmi verejnej správy [§ 4 ods. 1 písm. e) tohto zákona]. Jedným z prostriedkov výkonu tohto dozoru je aj protest prokurátora podľa § 22 ods. 1 písm. a) zákona č. 153/2001 Z. z., ktorý je možné podať proti správnym aktom orgánov verejnej správy, ktorými bol porušený zákon alebo iný všeobecne záväzný právny predpis. Konanie o proteste prokurátora je potom osobitné konanie, v ktorom sa rozhoduje, či správnym aktom orgánu verejnej správy bol porušený zákon alebo iný všeobecne záväzný právny predpis (§ 23 ods. 4 zákona č. 153/2001 Z. z.).

26. Vo všeobecnosti vo vzťahu k protestu nejde o návrhové konanie, teda prokurátor môže podať protest na základe vlastnej dozorovej činnosti alebo na základe podnetu účastníkov správneho konania, preto môže protest prokurátora smerovať aj proti vôli účastníka, ak bol porušený zákon v jeho prospech. Z ustanovení zákona č. 153/2001 Z. z. nevyplýva povinnosť prokurátora vyhovieť podnetu účastníka administratívneho konania na podanie protestu, ani viazanosť späťvzatia protestu prokurátora na súhlas podávateľa podnetu či iného subjektu. Späťvzatie protestu má povahu výlučného dispozičného úkonu a jeho uskutočnenie nemusí byť zdôvodňované, ide o úkon uskutočňovaný a riadený prokurátorom ako samostatným subjektom. Preto ani späťvzatím protestu nemôže dôjsť k zásahu do subjektívnych práv účastníka konania o proteste prokurátora, resp. podávateľa podnetu. Prokurátor vykonáva svoje úlohy samostatne, na základe zákona a prostriedkami ustanovenými zákonom, a pri plnení úloh je povinný podľa najlepšieho vedomia a svedomia uplatňovať Ústavu Slovenskej republiky, ústavné zákony, zákony, medzinárodné zmluvy vyhlásené spôsobom ustanoveným zákonom a

27. Právo disponovania s protestom prokurátora je explicitne vyjadrené v § 23 ods. 3 zákona č. 153/2001 Z. z., podľa ktorého je prokurátor oprávnený vziať protest späť. Následný postup orgánu verejnej správy reguluje ustanovenie § 24 ods. 15 zákona č. 153/2001 Z. z. a ustanovenie § 23 ods. 4 zákona č. 153/2001 Z. z. vymedzuje základný účel a zmysel konania o proteste prokurátora, v ktorom sa rozhoduje o tom, či bol porušený zákon (alebo iný všeobecne záväzný právny predpis) aktom orgánu verejnej správy. Protest prokurátora je teda právnym prostriedkom, na základe ktorého môže orgán verejnej správy, ktorého sa napadnuté rozhodnutie týka, protestu vyhovieť alebo nevyhovieť. Rozhodnutie tohto orgánu o proteste prokurátora nie je bezprostredným rozhodnutím o právach, právom chránených záujmoch alebo povinnostiach subjektov, ktorým prokurátor poskytuje ochranu.

28. Kasačný súd poukazuje na pomerne rozsiahlu judikatúru Ústavného súdu Slovenskej republiky v obdobných veciach (II. ÚS 307/2021, III. ÚS 346/2021, III. ÚS 380/2021, III. ÚS 345/2021), týkajúcu sa dispozičného práva prokurátora súvisiacu s protestom, podľa ktorej protest prokurátora je základný a imanentný právny prostriedok netrestného dozoru prokuratúry, je oprávnením prokurátora, ktoré tento realizuje, ak sa domnieva, že správnym aktom orgánu verejnej moci bol porušený zákon alebo iný všeobecne záväzný právny predpis a súčasne boli pre takýto postup splnené podmienky ustanovené zákonom.

29. Kasačný súd tiež poukazuje na uznesenie Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. III. ÚS 311/2021, podľa ktorého zákon č. 153/2001 Z. z. žiadnym iným spôsobom ako riadnym vybavením podnetu na podanie protestu prokurátora nereguluje nielen jeho rozhodnutie o tom, či protest podá, ale ani to, že či následne protest zoberie späť. Preto je vo vzťahu k opatreniu prokurátora, ktorým rozhodol o späťvzatí protestu, z pohľadu ústavných práv sťažovateľa nedôvodná jeho argumentácia o tom, aké boli či mali byť, či už vecné alebo inštitucionálne pohnútky prokurátora pri jeho rozhodnutí zobrať protest späť alebo na ňom zotrvať.

Preto z výkonu týchto právomocí prokuratúry, ktoré sa môžu prejaviť aj podaním a následným späťvzatím už podaného protestu, nemožno vyvodiť porušenie základného práva na inú právnu ochranu podľa čl. 46 ods. 1 Ústavy (obdobne III. ÚS 309/2021).

Oproti správnemu súdnictvu je však podstatou netrestného dozoru prokuratúry ochrana zákonnosti, t. j. objektívneho práva, pričom ochrana subjektívnych práv fyzických a právnických osôb je v rámci neho sekundárna, prípadne môže i absentovať, ak nezákonný stav vyhovuje všetkým dotknutým osobám.

Späťvzatie protestu prokurátora však nemá povahu vybavenia podnetu, ale výlučného dispozičného úkonu prokurátora v konaní, a preto jeho vykonanie nemusí prokurátor odôvodňovať ani konajúcemu orgánu verejnej správy, ani účastníkom konania o proteste prokurátora a ani tej osobe, ktorá podnetom podanie protestu prípadne iniciovala. Keďže takúto povinnosť zákon o prokuratúre prokurátorovi neustanovuje, nemôže dôjsť späťvzatím protestu prokurátora, resp. absenciou zdôvodnenia takéhoto postupu k zásahu do subjektívnych práv účastníka konania o proteste prokurátora, resp. podávateľa podnetu. Povinnosť oznámiť dôvody späťvzatia protestu prokurátora podávateľovi podnetu ustanovuje len interná úprava orgánov prokuratúry, táto úprava však nemá povahu všeobecne záväzného právaného predpisu a jej prípadné porušenie nemôže založiť porušenie základných práv alebo slobôd, alebo ľudských práv a základných slobôd v rozsahu danom čl. 127 Ústavy Slovenskej republiky.

inak, došlo by tým k pochybeniu z jej strany. Rozhodnutie, ktorým sa po späťvzatí protestu prokurátora zastavilo konanie o ňom, je procesným rozhodnutím, ktoré nemohlo mať žiaden vplyv na práva, právom chránené záujmy alebo povinnosti účastníkov konania, keďže takýto postup je expressis verbis daný zákonom.

súdom. 33. Vychádzajúc z uvedeného má kasačný súd za to, že krajský súd vec nesprávne právne posúdil, keď konštatoval možnosť súdneho prieskumu zastavujúceho rozhodnutia žalovanej, odôvodňujúc to skutočnosťou, že toto procesné rozhodnutie potenciálne mohlo mať za následok ujmu na subjektívnych právach žalobkyne. Krajský súd interpretoval ustanovenie § 7 písm. e) SSP natoľko extenzívne, až poprel jeho základný zmysel a účel, ktorým bolo práve limitovanie možností súdneho prieskumu a precizovanie okruhu rozhodnutí podliehajúcich prieskumu prostredníctvom ich negatívnej enumerácie. Krajský súd svoju interpretáciu dotknutého ustanovenia založil de facto na bezhraničnosti súdneho prieskumu vo vzťahu k procesným rozhodnutiam a opatreniam orgánov verejnej správy. Takýto výklad ustanovenia § 7 písm. e) SSP je však neprípustný. Najvyšší správny súd dodáva, že ak krajský súd konštatoval absenciu judikatúrne stanovených hraníc súdneho prieskumu procesných rozhodnutí, opomenul, že jednou z takýchto hraníc pri posudzovaní potenciálu rozhodnutia spôsobiť ujmu na subjektívnych právach účastníka v konkrétnej veci je paralelná (nevyužitá) dostupnosť

Toto opomenutie nie je možné reparovať a v snahe obnoviť možnosť vplyvu na dané konanie sa domáhať realizácie úkonov zo strany prokurátora, resp. namietať ich uskutočnenie, a stotožňovať vlastné dispozičné oprávnenia v konaní s tými, ktoré prináležia prokurátorovi ako samostatnému subjektu reprezentujúcemu orgán verejnej moci.

ide o procesné rozhodnutie, nepodlieha. Krajský súd potom pochybil v tom, že v nadväznosti na nesprávny výklad ustanovenia § 7 písm. e) SSP v ďalšom konaní aplikoval ustanovenia § 178 ods. 1 a § 190 SSP na danú vec. 35. Úlohou krajského súdu v konaní po zrušení rozhodnutia bude, pri súčasnej viazanosti právnym názorom kasačného súdu podľa § 469 SSP, správne aplikovať dotknuté ustanovenie § 7 písm. e) SSP a následne o správnej žalobe v súlade s tým adekvátne rozhodnúť.