6Svk/13/2022

ROZSUDOK

V MENE SLOVENSKEJ REPUBLIKY

Najvyšší správny súd Slovenskej republiky v senáte zloženom z predsedníčky senátu JUDr. Petry Príbelskej, PhD. a sudcov Mgr. Petra Macha, PhD. (sudca spravodajca) a JUDr. Juraja Vališa, LL.M., v právnej veci žalobcu (sťažovateľ): ATYP ROYAL, s. r. o., so sídlom Ul. 1. čsl. brigády č. 24, Vrútky, IČO: 36373681, zastúpený: Karkó, s. r. o., , so sídlom Obchodná 8985/5A, Žilina, IČO: 50158121, proti žalovanému: Úrad geodézie, kartografie a katastra Slovenskej republiky, so sídlom Chlumeckého 1941/2, Bratislava, za účasti ďalšieho účastníka konania: Slovenská republika, za ktorú koná Slovenský pozemkový fond, so sídlom Búdková 36, Bratislava, o preskúmanie zákonnosti rozhodnutia žalovaného č. VoÚ 30/2020/Sl zo 6. mája 2020, v konaní o kasačnej sťažnosti žalobcu proti rozsudku Krajského súdu v Žiline, sp. zn. 30S/86/2020 z 24. augusta 2021, ECLI:SK:KSZA:2021:5020200204.2, takto

rozhodol:

I. Kasačná sťažnosť sa zamieta . II. Účastníkom konania sa právo na náhradu trov kasačného konania nepriznáva .

Odôvodnenie

I. Konanie pred orgánmi verejnej správy

Prílohu návrhu na vklad tvorili aj: a/ kópia znaleckého posudku vo veci stanovenia všeobecnej hodnoty kupovaného pozemku; b/ kópia Zmluvy o budúcej zmluve o odovzdaní a prevzatí prístupovej komunikácie do užívania, medzi sťažovateľom ako budúcim vlastníkom a Urbár Martin, pozemkové spoločenstvo (ďalej „Urbár Martin“), ako budúcim užívateľom, ktorej predmetom bola dohoda o vybudovaní prístupovej komunikácie sťažovateľom a jej následným užívaním Urbárom Martin; c/ čestné prehlásenie predsedu Urbáru Martin ako budúceho správcu cestnej komunikácie na kupovanom pozemku.

Došiel k záveru, že zmluva svojím účelom odporuje zákonu, konkrétne § 3 ods. 1 písm. b/ Nariadenia vlády č. 238/ 2010 Z. z. ktorým sa ustanovujú podrobnosti o podmienkach prenajímania, predaja, zámeny a nadobúdania nehnuteľností Slovenským pozemkovým fondom (ďalej „nariadenie vlády“). Mal za to, že by došlo k obmedzeniu prístupu k nehnuteľnostiam iných vlastníkov vrátane SPF; kvôli verejnému záujmu je dôležité aj to, že kupovaný pozemok tvorí jediný prístup do úzkeho ústia Veľkej doliny; a kupovaný pozemok západnou časťou presahuje nevyhnutný rozsah potrebný na prístup k nehnuteľnosti sťažovateľa. Tiež uviedol, že vlastníctvo k tejto časti pozemku je duplicitné.

(ďalej „Správny poriadok“) odvolanie sťažovateľa a potvrdil prvostupňové rozhodnutie. Žalovaný sa stotožnil so záverom okresného úradu, že kúpna zmluva svojím účelom odporuje zákonu, pretože by došlo k obmedzeniu prístupu k nehnuteľnostiam iných vlastníkov, čím bola zmluva v rozpore s § 3 ods. 1 písm. b) nariadenia vlády. Žalovaný poukázal na § 31 ods. 1 katastrálneho zákona, čo podľa neho v sebe podraďuje aj zisťovanie a posudzovanie okolností neplatnosti stanovených v Občianskom zákonníku (aj § 39) a ďalších inými zákonmi stanovených zákonných náležitostí zmlúv, podliehajúcich vkladovému konaniu. 4. Žalovaný nesúhlasil s názorom sťažovateľa, že SPF prevádza svoj pozemok; poukázal na to, že podľa LV 4159 je vlastníkom kupovaného pozemku Slovenská republika, a SPF je jeho správca. Žalovaný pochyboval o poukazoch sťažovateľa na jeho dohodu s Pozemkovým spoločenstvom Urbár Martin, keď zostalo nejasné, v akej pozícii by ostali vlastníci a nájomcovia okolitých nehnuteľností. Žalovaný uviedol, že ak sa na kupovanom pozemku

II. Konanie pred správnym súdom

7. Pokračoval, že podľa § 31 ods. 1 katastrálneho zákona orgán katastra preskúmava platnosť vkladovej zmluvy v rozsahu zákonom ustanovených hľadísk; ak príde k záveru, že vkladová zmluva nie je platná, nemôže na jej podklade rozhodnúť o povolení vkladu.

8. Správny súd uviedol, že správny orgán nepochybil, pokiaľ aplikoval ustanovenie § 31 ods. 1 katastrálneho zákona v nadväznosti na ustanovenie § 3 ods. 1 písm. b/ nariadenia vlády a dospel k záveru, že vkladová zmluva, pokiaľ ide o sledovaný účel, je protiprávnym úkonom, a teda je v zmysle citovaného ustanovenia § 39 Občianskeho zákonníka absolútne neplatná.

Zb. Správny súd sa stotožnil so záverom správneho orgánu o absolútnej neplatnosti vkladovej zmluvy pre rozpor s týmto ustanovením, ktoré zakotvuje právo SPF previesť vlastnícke právo k pozemku vo vlastníctve štátu len v situácii, ak nadobúdateľ nemá zabezpečený nevyhnutný prístup k vlastnej nehnuteľnosti. V danom prípade nadobúdateľ nevyhnutný prístup k vlastnej nehnuteľnosti podľa správneho súdu zabezpečený mal.

Správny súd uzavrel, že pokiaľ k nehnuteľnosti vo vlastníctve štátu existuje právo všeobecného užívania cestnej komunikácie plynúce z cestného zákona, potom sťažovateľ bez ďalšieho má zabezpečený nevyhnutný prístup k svojej nehnuteľnosti.

13. Z hľadiska aplikácie § 3 ods. 1 písm. b/ nariadenia vlády je podľa súdu irelevantné, že žalobca by chcel prístupovú komunikáciu zrekonštruovať a na tento účel ako jej vlastník požiadať o vydanie stavebného povolenia. Pokiaľ žalobca tvrdí, že táto obecná verejne prístupná komunikácia je v nevyhovujúcom stave, môže podľa súdu využiť iné prostriedky nápravy, keď vlastník aj správca pozemnej komunikácie sú povinní ju udržiavať v stave zodpovedajúcom účelu, na ktorý je určená. 14. Žalobca ďalej podľa súdu tvrdil, že v tomto prípade vlastník pozemku (Slovenská republika) nie je súčasne aj vlastníkom verejnej komunikácie (ktorou je obec), a že jediným účelom uzavretia zmluvy bolo pozemok pod komunikáciou kúpiť, aby mohol žalobca požiadať o vydanie stavebného povolenia a cestu po rekonštrukcii uviesť do dobrého technického stavu. Správny súd uviedol, že v takom prípade by žalobca nemohol byť len z titulu vlastníctva pozemku legitimovaný na podanie žiadosti o vydanie stavebného povolenia na rekonštrukciu cestnej komunikácie; vlastník pozemku by mal len postavenie účastníka stavebného konania. 15. Správny súd tiež poukázal na zistenie správneho orgánu, že vlastníctvo k časti pozemku C KN 6962 je duplicitné, čo podľa neho vyvoláva pochybnosť o práve nakladať s vecou.

III. Kasačná sťažnosť žalobcu, vyjadrenie žalovaného

17. Sťažovateľ spochybňoval právomoc orgánu správy katastra v rámci konania o vklade skúmať ako predbežnú otázku, či SPF postupoval správne pri plnení svojich povinností podľa nariadenia vlády pri vyhodnocovaní skutkových okolností nejakého prípadu. Tvrdil, že o

18. Tvrdil, že ak SPF posúdi, že podmienky podľa nariadenia vlády sú naplnené a uzatvorí so žiadateľom právny úkon, nie je oprávnením evidenčného orgánu na úseku katastra nehnuteľností vyhodnocovať, či vyhodnotil SPF naplnenie týchto podmienok správnym

Kataster nehnuteľností podľa sťažovateľa nikdy a v žiadnom inom prípade neskúmal to, či nastali skutkové predpoklady pre nejaký zákonom predpokladaný postup (či už by išlo o obec alebo mesto, VÚC alebo hoci aj štát či príspevkovú a rozpočtovú organizáciu), pokiaľ na to určený orgán usúdil, že skutkové predpoklady splnené boli a na základe tejto svojej úvahy postupoval právne správnym spôsobom.

22. Napadnutý rozsudok je tak podľa sťažovateľa principiálne chybný, lebo evidenčný orgán na úseku správy katastra takéto kompetencie a úlohy nemá a nikdy nemal, a aj z hľadiska praktického, právnej istoty všetkých účastníkov právnych vzťahov, nie je možné, aby postup subjektov verejného sektora v takomto rozsahu preskúmaval kataster nehnuteľností. Sťažovateľ tvrdil, že kataster nehnuteľností nie je nadriadený orgán vo vzťahu k SPF a pre žiadateľa je vecne i časovo mimoriadne náročné doložiť SPF splnenie všetkých podmienok pre dosiahnutie sledovaného výsledku a uzatvorenia potrebnej zmluvy. Potom by mal byť žiadateľ aj po podpise kúpnej zmluvy v neistote, lebo posledné slovo má mať podľa napadnutého rozsudku pracovník evidencie katastra nehnuteľností, ktorý zneguje celé posudzovanie situácie zo strany SPF tým, že vklad zamietne. 23. Ďalej sťažovateľ poukázal na to, že by pozemok pod verejnou cestou nepotreboval v prípade, pokiaľ by verejnú cestu opravil jej vlastník, SPF alebo štát. V opačnom prípade - tvrdil, že sa cesta rozpadáva - mu nezostáva iné, ako nájsť praktické riešenie, aby to urobil sám na svoje náklady.

24. Podľa sťažovateľa správny súd z toho naopak vyvodil, že sťažovateľ vlastne pozemok pod verejnou komunikáciu nepotrebuje, lebo sa chodí a jazdí po verejnej komunikácii a nie po pozemku pod ňou. 25. Sťažovateľ uviedol, že logická úvaha súdu je nepochybne správna, problém je však v tom, že pokiaľ sa cestné teleso neopraví, tak verejná komunikácia ako prístup slúžiť nebude.

26. Sťažovateľ namietal voči úvahe správneho súdu, že ak by nešlo o verejnú komunikáciu, aj tak by nemohol žalobca pozemok na zabezpečenie prístupu ku svojej nehnuteľnosti nadobudnúť, nakoľko by tak eventuálne mohli byť poškodení iní vlastníci iných nehnuteľností, ktorí kupovaný pozemok rovnako potrebujú pre svoj prístup.

Mal za to, že SPF uzatvorením kúpnej zmluvy deklaruje, že do akejkoľvek snahy o rekonštrukciu cesty smerujúcej k nehnuteľnosti žalobcu a iných osôb sa zapájať nebude, nemá na tom žiadny vecný záujem. Argumentoval, že nariadenie vlády ani iný právny predpis nikde neustanovuje, že by nebolo možné získať do vlastníctva nehnuteľnosť potrebnú pre nevyhnutný prístup k svojej nehnuteľnosti za situácie, že by tento istý prístup bol potrebný aj z hľadiska inej osoby. Takýto princíp si podľa sťažovateľa úrad ako správny súd jednoducho vymysleli, neexistuje podľa neho žiadny zákonný (a ani rozumný) dôvod, aby pozemky v správe SPF museli byť naveky v správe SPF, keď by mali slúžiť ako prístupová cesta viac ako

29. Sťažovateľ súhlasil so správnym súdom, že ideálne by mal sťažovateľ oboznámiť obec ako vlastníka miestnej komunikácie s tým, že právne je miestna verejná komunikácia na pozemku SPF vlastníctvom obce podľa zákona o pozemných komunikáciách, a že obec by ju mala opraviť a udržiavať, obec po oboznámení sa s týmto právnym stavom a uvedomení si svojich povinností by mala bezodkladne pristúpiť k rekonštrukcii prístupovej cesty k

30. Sťažovateľ tvrdil, že napadnutý rozsudok ako aj rozhodnutia správnych orgánov síce široko teoreticky polemizujú o rôznych interpretačných možnostiach existujúceho (objektívne nejasného a neustáleného) právneho režimu vzťahu pozemku a cestného telesa na ňom umiestneného, ako aj o iných skutočnostiach, vôbec však nemá na zreteli čisto praktickú stránku veci, o ktorej ide žalobcovi. Sťažovateľ chce zrekonštruovať cestu, ktorá tvorí preňho nevyhnutný prístup a je preukázané, že na tomto sa dohodol aj s inými osobami, ktoré rovnako potrebujú tento prístup k svojim nehnuteľnostiam a ktorí s riešením žalobcu súhlasia, rovnako s týmto súhlasil aj SPF, ktorý uznal legitímne požiadavky žalobcu. Vyjadril presvedčenie, že ním sledované ciele nie sú žiadnym spôsobom závadné, a aj preto by správne orgány, ale aj správny súd mali interpretovať právny stav a správno-právne normy tvoriace verejnoprávnu reguláciu spôsobom, ktorý umožní občanom slobodne vyvíjať subjektívne ale aj verejnoprospešné aktivity, a nie im bude bez zreteľa na účel právnej normy zbytočne a bez relevantného dôvodu

33. Sťažovateľ poprel, že k prevádzanému pozemku je evidované duplicitné vlastníctvo. Podľa neho to tvrdil okresný úrad, žalovaný to už v preskúmavanom rozhodnutí netvrdil, lebo to sťažovateľ celkom vyvrátil. Poukázal na to, že na liste vlastníctva poznámka o žiadnom duplicitnom vlastníctve nie je, a nie je to ani dôvodom zamietnutia vkladu vlastníckeho práva v zmysle správnou žalobou napádaného rozhodnutia. 34. Žalovaný sa vo vyjadrení ku kasačnej sťažnosti v podstate pridržal odôvodnenia preskúmavaného rozhodnutia a navrhol kasačnú sťažnosť zamietnuť.

35. Vec bola predložená Najvyššiemu správnemu súdu Slovenskej republiky (ďalej „Najvyšší správny súd“ alebo „kasačný súd“ ), náhodným výberom bola pridelená šiestemu senátu kasačného súdu. Na základe § 27c rozvrhu práce Najvyššieho správneho súdu na rok 2023 v znení jeho opatrenia č. 6 bola vec prerozdelená do piateho senátu, ktorý o nej rozhodol pod pôvodnou spisovou značkou.

37. Kasačná sťažnosť sa koncentrovala na spochybnenie právneho posúdenia správneho súdu v otázkach právomoci okresného úradu (a žalovaného) posudzovať, či sú splnené skutkové predpoklady na naplnenie podmienky predaja pozemku Slovenským pozemkovým fondom, keď samotný SPF skonštatuje ich splnenie a podpíše príslušnú kúpnu zmluvu.

Pokiaľ ide o právomoc okresného úradu posudzovať kúpnu zmluvu, kasačný súd sa v podstatnom stotožňuje s právnym posúdením správneho súdu (najmä body 9-21 napadnutého rozsudku), a zároveň musí odmietnuť ako nesprávnu argumentáciou sťažovateľa, ktorý v podstate tvrdí, že okresný úrad nemôže posudzovať, či je v konkrétnom vkladovom konaní splnená podmienka uvedená v § 3 ods. 1 písm. b/ nariadenia vlády, ak SPF ako správca pozemku podpísal kúpnu zmluvu. Konanie o povolenie vkladu je ako jedno z katastrálnych konaní upravené katastrálnym zákonom, ktorého § 31 ods. 1 ustanovuje okruh otázok, ktoré musí okresný úrad posúdiť; tieto otázky je treba považovať za predbežné otázky podľa § 40 ods. 1 Správneho poriadku; na to nadväzuje § 31 ods. 3 katastrálneho zákona, podľa ktorého ak sú podmienky na vklad splnené, okresný úrad vklad povolí, inak návrh zamietne.

Pri rozhodovaní o vklade prihliada okresný úrad aj na skutkové a právne skutočnosti, ktoré by mohli mať vplyv na povolenie vkladu. Podľa § 40 ods. 1 Správneho poriadku ak sa v konaní vyskytne otázka, o ktorej už právoplatne rozhodol príslušný orgán, je správny orgán takým rozhodnutím viazaný; inak si správny orgán môže o takejto otázke urobiť úsudok alebo dá príslušnému orgánu podnet na začatie konania.

41. Oprávnenie SPF scudzovať kupovaný pozemok účastníci podľa zmluvy odvodzovali z § 19 zákona č. 180/1995 Z.z. a z § 3 ods. 1 písm. b/ nariadenia vlády. Pretože toto ustanovenie nariadenia vlády umožňuje SPF predať pozemok vo vlastníctve štátu na zabezpečenie nevyhnutného prístupu k nehnuteľnosti iného vlastníka, bolo celkom na mieste, že okresný úrad (a potom žalovaný ako odvolací orgán) sa zamerali aj na to, či je táto normatívna hypotéza naplnená. 42.

Hoci sa tieto podmienky môžu zdať sťažovateľovi príliš prísne a možno obmedzujúce, pri pozemkoch vo vlastníctve štátu je pochopiteľné, keď je zákonom upravené dispozičné oprávnenie vlastníka, teda štátu, a to aj pokiaľ ide o určenie, ktorý jeho orgán oprávnenia vlastníka vykonáva. Navyše, SPF stricto sensu ani nepatrí do sústavy štátnych orgánov, ale je to právnická osoba zriadená zákonom (č. 330/1991 Zb.), ktorej zákon zveruje (viaceré) osobitné úlohy a oprávnenia.

43. Pretože okresný úrad je povinný v konaní o povolení vkladu preskúmať skutkové a právne okolnosti uvedené v § 31 ods. 1 katastrálneho zákona, pričom na toto konanie sa v zmysle § 22 ods. 5 katastrálneho zákona vzťahuje Správny poriadok, okresný úrad si podľa § 40 ods. 1 Správneho poriadku môže (a musí) urobiť úsudok o predbežnej otázke, ak o nej nerozhodol príslušný orgán. V konaní o povolenie vkladu vyvstala na základe úvah správnych orgánov pri posudzovaní podkladov konania otázka, či je deklarovaný účel kúpnej zmluvy naplnený, a tiež otázka, či je prevodca (SPF) oprávnený nakladať s nehnuteľnosťou. Sťažovateľ zrozumiteľne nevysvetlil kasačnému súdu, prečo by práve v takýchto prípadoch, o aký ide v súdenej veci, mala byť právomoc okresného úradu obmedzená tak, že by nemal dôsledne skúmať, či sú splnené podmienky povolenia vkladu. Tvrdenie jednej alebo oboch zmluvných strán nenahrádza posúdenie rozhodujúcich otázok okresným úradom.

Nuž, a v okolnostiach veci treba kvôli argumentácii sťažovateľa dodať, že po tretie, SPF nevydáva pri podpise zmluvy rozhodnutie, ktorým by boli ostatné štátne orgány viazané. Napriek tomu, že SPF scudzuje pozemok vo vlastníctve štátu, deje sa tak súkromnoprávnou zmluvou, ktorá sa vo vkladovom konaní posudzuje rovnako ako iné zmluvy.

46. Podľa § 3 ods. 1 písm. b/ nariadenia vlády fond môže pozemok vo vlastníctve štátu predať, ak osobitný predpis neustanovuje inak a okrem dôvodov uvedených v osobitnom predpise, z dôvodu zabezpečenia nevyhnutného prístupu k nehnuteľnosti iného vlastníka.

Správne orgány a v zásade aj správny súd sa zaoberali tým, či kúpna zmluva, ktorá bola predložená ako príloha návrhu na vklad vlastníckeho práva sťažovateľa, bola spôsobilá ako podklad pre vklad. Žalovaný okrem iného uviedol aj to, že táto kúpna zmluva svojím účelom odporuje zákonu preto, že následkom predaja pozemku vo vlastníctve štátu len jednému z vlastníkov pozemkov v oblasti by došlo k obmedzeniu prístupu k nehnuteľnostiam iných vlastníkov (vrátane SPF); poukázal na § 39 Občianskeho zákonníka a došiel k tomu, že v dôsledku čiastočného prekryvu tohto ustanovenia s § 31 ods. katastrálneho zákona má okresný úrad posudzovať aj okolnosti neplatnosť zmluvy. Okresný úrad v prvostupňovom rozhodnutí išiel ešte ďalej, a v odôvodnení priamo konštatoval, že zmluvu považuje za absolútne neplatnú, a preto nevedie k vzniku, zmene alebo zániku práv a povinností. Tento postoj si osvojil aj správny súd, keď s poukazom na § 31 ods. 1 katastrálneho zákona uviedol, že orgán katastra nerozhoduje o samotnej platnosti zmluvy, ale ak príde k záveru, že nie je platná, nemôže na jej podklade rozhodnúť o povolení vkladu.

pozemku je Slovenská republika a SPF ho len spravuje, pričom nakladá s pozemkami štátu podľa § 16 ods. 1 písm. a/ zákona č. 180/1995 Z. z. 51. Kasačný súd sa celkom nestotožňuje s rigídnou formuláciou, že kúpna zmluva je protiprávnym úkonom s ohľadom na rozpor jej účelu so zákonom; chápe však závery správnych orgánov i súdu tak, že deklarovaný účel zmluvy nie je vecne daný. Iný účel zmluvy sa nepreukázal, nie je preto celkom jasné, ktorý účel zmluvy je rozporný so zákonom.

Pri posudzovaní udržateľnosti skutkových záverov správnych orgánov bolo hlavnou myšlienkou, ktorú správny súd (nad rámec odôvodnenia preskúmavaného rozhodnutia) zdôrazňoval pri oboch do úvahy prichádzajúcich alternatívach skutkového stavu (že na kupovanom pozemku sa nachádza miestna komunikácia/obecná cesta, alebo sa na ňom nachádza účelová komunikácia) bolo, že sťažovateľ má v súčasnosti zabezpečený prístup k svojej nehnuteľnosti po tejto ceste. Správny súd z toho najmä vyvodil, že nie sú splnené podmienky pre dispozíciu s pozemkom na v kúpnej zmluve uvedený účel. Kasačný súd konštatuje, že sťažovateľ trval aj v kasačnej sťažnosti na tom, že cesta je obecná, teda ide o miestnu komunikáciu, a jedine z tohto skutkového východiska argumentoval.

podmienky predaja pozemku vo vlastníctve štátu, ale zároveň je zásadne spochybnené oprávnenie SPF konať v tejto veci a takýmto spôsobom za vlastníka pozemku. 54. Na tomto posúdení nič nemenia ani poukazy na to, že v budúcnosti sa bude cesta rozpadať. Keby kasačný súd akceptoval túto optiku sťažovateľa, otvárala by sa cesta pre takéto predaje štátnych pozemkov pod ľubovoľnou cestou prakticky komukoľvek, na základe argumentu, že nik nevie, či v budúcnosti bude cesta riadne udržiavaná. Kasačný súd rovnako ako správny súd má za to, že ide o absurdný výklad § 3 ods. 1 písm. b/ nariadenia vlády, ktorý zjavne nie je účelom právnej úpravy.

ktorom prípade je oprávnený SPF scudzovať formou predaja štátny pozemok. Preto doloženie listín dokladujúcich dohodu s Urbárom Martin treba považovať v okolnostiach veci za nadbytočné. 56. Sťažnostnej námietke proti poukazom správneho súdu na údajný duplicitný zápis vlastníctva sa kasačný súd bližšie nevenoval, pretože toto nebol rozhodujúci moment v argumentácii žalovaného, nebol to ani podstatný dôvod rozhodnutia správneho súdu. Argumentácia sťažovateľa smerovala v podstate proti tomu, že správny súd vôbec tuto otázku

Pretože sťažovateľ nepresvedčil kasačný súd o nesprávnosti právneho posúdenia veci správnym súdom, kasačný súd jednomyseľne rozhodol týmto rozsudkom tak, že podľa § 461 SSP kasačnú sťažnosť zamietol.

Poučenie:

Proti tomuto rozhodnutiu nie je prípustný opravný prostriedok.