6Svk/19/2023
ECLI:SK:NSSSR:2023:5022200276.1
- Súd
- Najvyšší správny súd Slovenskej republiky
- Súd 1. inštancie
- Krajský súd v Žiline
- Sp. zn. 1. inštancie
- 30S/114/2022
- IČS
- 5022200276
- Zdroj
- PDF ↗
UZNESENIE
Najvyšší správny súd Slovenskej republiky v senáte zloženom z predsedníčky senátu JUDr. Petry Príbelskej, PhD., členov senátu Mgr. Petra Macha, PhD., (spravodajca), a JUDr. Juraja Vališa, LL.M., v právnej veci žalobcu: C.. C. G., R. T. U. H. XXX, R., U. XX. G. XXXX, zastúpeného: Advokátska kancelária JUDr. Róbert Mendel s.r.o., so sídlom Sidónie Sakalovej 190, Bytča, proti žalovanému (sťažovateľ): Okresný úrad Žilina, odbor výstavby a bytovej politiky, so sídlom Vysokoškolákov 8556/33B, Žilina, o žalobe opomenutého účastníka, v konaní o kasačnej sťažnosti žalovaného proti uzneseniu Krajského súdu v Žiline sp. zn. 30S/ 114/2022 z 20. decembra 2022, ECLI:SK:KSZA:2022:5022200276.1, takto
rozhodol:
I. Kasačná sťažnosť sa zamieta . II. Žalobcovi sa voči žalovanému priznáva právo na úplnú náhradu trov kasačného konania.
Odôvodnenie
I. Konanie pred orgánmi verejnej správy
1. Mesto Bytča rozhodnutím č. VaŽP/310/2021 Kyt z 21.05.2021 (ďalej „prvostupňové rozhodnutie“) podľa § 37 ods. 4 zákona č. 50/1976 Zb. o územnom plánovaní a stavebnom poriadku (stavebný zákon) zamietlo návrh na vydanie rozhodnutia o umiestnení stavby na pozemku parc. KN-C 595 v k. ú. T. U. H., pre rozpor návrhu s platnou územnoplánovacou dokumentáciou. 2. Žalovaný rozhodnutím č. OU-ZA-OVBP2-2021/031501-003/Rep, číslo spisu: OU-ZA- OVBP2-2021/031501-003, z 06.10.2021 (ďalej „rozhodnutie žalovaného“) zmenil v konaní o odvolaní podanom navrhovateľom C.O. E.O. podľa § 59 ods. 2 správneho poriadku prvostupňové rozhodnutie tak, že územné konanie podľa § 30 ods. 1 písm. i/ správneho poriadku zastavil. Žalovaný uviedol, že vo veci rovnakého návrhu na vydanie rozhodnutia o umiestnení stavby bytového domu na rovnakom pozemku sa už právoplatne rozhodlo tak, že stavebný úrad zamietol návrh na vydanie územného rozhodnutia; a zároveň nedošlo ani k zmene skutkového stavu, ani k zmene územnoplánovacej dokumentácie obce vo vzťahu k danému územiu. Prvostupňové rozhodnutie aj rozhodnutie žalovanej a boli doručované C. E. (navrhovateľovi) a Q. E. (spoluvlastníčke pozemku, na ktorom mala byť umiestnená stavba).
II. Konanie pred správnym súdom
3. Žalobou opomenutého účastníka konania žalobca navrhol uložiť žalovanému povinnosť doručiť mu ako opomenutému účastníkovi rozhodnutie žalovaného. 4. Krajský súd v Žiline (ďalej „správny súd“) uznesením sp. zn. 30S/114/2022 z 20.12.2022, ECLI:SK:KSZA:2022:5022200276.1 (ďalej „napadnuté uznesenie“) rozhodol, že žalovaný je povinný do 30 dní od doručenia napadnutého uznesenia doručiť žalobcovi rozhodnutie
žalovaného. Správny súd vychádzal zo skutkových zistení, že od vydania rozhodnutia žalovaného do podania žaloby neuplynuli viac ako 3 roky; rozhodnutie žalovaného bolo doručované (iba) navrhovateľovi C. E. K. D. Q. E.; žalobca je bezpodielovým spoluvlastníkom tam špecifikovaných nehnuteľností, ktoré napĺňajú zmysle § 139 ods. 2 písm. c) stavebného zákona legálnu definíciu „susedného pozemku“, pretože majú spoločnú hraničnú líniu s pozemkom, na ktorom mala byť umiestnená navrhovaná stavba.
5. Správny súd pri úvahe, či žalobcovi svedčil status účastníka územného konania z titulu jeho vlastníckeho práva k nehnuteľnostiam bezprostredne susediacim s parcelou, na ktorej má byť umiestnená stavba, vychádzal z § 32 ods. 2 v spojení s § 139 ods. 2 písm. c/ stavebného zákona. Správny súd uviedol, že podľa týchto ustanovení je status účastníka územného konania viazaný na to, že jeho vlastnícke alebo iné práva k pozemkom a stavbám na nich, vrátane susediacich pozemkov a stavieb, môžu byť rozhodnutím o umiestnení stavby priamo dotknuté.
Zdôraznil, že pre priznanie statusu účastníka územného konania nie je potrebné skúmať skutočnosť, či umiestnením stavby dôjde k reálnemu zásahu do týchto práv, ale postačuje takáto potencialita. 6. Podľa správneho súdu „priamym dotknutím“ v intenciách § 34 ods. 2 stavebného zákona možno rozumieť predovšetkým dotknutie tienením, hlukom, prachom, pachom, zápachom, dymom, vibráciami, svetlom a podobne, t. j. rôznymi imisiami podľa § 127 ods. 1 Občianskeho zákonníka.
Priamym dotykom susedných nehnuteľností môže byť napríklad aj dotknutie zvýšenou intenzitou dopravy v mieste stavby vzhľadom k jej účelu. Podľa správneho súdu je všeobecne známou skutočnosťou, že v dôsledku umiestnenia stavby jej následnou realizáciou vznikajú imisie rôzneho druhu (nárast dopravy, prach, hluk, strata súkromia, atď.), resp. dochádza k narušeniu pohody bývania vlastníkov susedných nehnuteľností. 7. Ďalej správny súd považoval za zrejmé, že potencialita zásahu do vlastníctva žalobcu je daná jednak plošnou a priestorovou bilanciou umiestňovanej stavby, ako i navrhovaným účelom umiestňovanej stavby (polyfunkčný dom - 12 bytov, 6 garsónok, obchodné priestory a 29 parkovacích miest). Podľa súdu ide o stavbu rozsiahlu, v takej vzdialenosti od nehnuteľností žalobcu, že možno nepochybne skonštatovať existenciu možného priameho dotyku vlastníckych práv žalobcu.
8. Správny súd vychádzal z toho, že žalobca mal byť účastníkom už prvostupňového správneho konania, pretože účastníctvo mu priznáva priamo ustanovenie § 34 ods. 2 stavebného zákona. Okruh do úvahy prichádzajúcich účastníkov konania musí byť zrejmý správnemu orgánu z objektívnych ukazovateľov, aké boli dané i v súdenej veci, nie je teda viazaný na subjektívne pocity vlastníkov susediacich nehnuteľností, a práve preto je podľa správneho súdu v pôsobnosti správneho orgánu takýto okruh účastníkov ustáliť i bez toho, že by sa v priebehu územného konania vlastníci dotknutých nehnuteľností priznania tohto účastníctva pred správnym orgánom domáhali konkrétnym procesným úkonom.
Pokiaľ by územné konanie bolo vedené správnym orgánom „v tichosti“ tak, aby sa okolití vlastníci nehnuteľností nedozvedeli o tom, že je v ich susedstve umiestňovaná stavba, nemohli by akýkoľvek úkon vo vzťahu k správnemu orgánu vôbec realizovať.
III. Kasačná sťažnosť žalovaného, vyjadrenie žalobcu
A) 9. Žalovaný (ďalej „sťažovateľ“), tvrdiac nesprávne právne posúdenie veci správnym súdom, podal kasačnú sťažnosť, ktorou žiadal napadnuté uznesenie zrušiť a vec vrátiť správnemu súdu na ďalšie konanie.
10. Sťažovateľ tvrdil, že išlo o územné konanie, pri ktorom je okruh účastníkov konania vymedzený v § 32 stavebného zákona. Podľa neho § 34 ods. 2 stavebného zákona, v zmysle ktorého správny súd priznal žalobcovi postavenie opomenutého účastníka, vymedzuje účastníka územného konania vo vzťahu k dotyku na jeho právach.
Priebeh správneho konania podľa sťažovateľa nesmeroval k vydaniu územného rozhodnutia, kedy by vznikla možnosť ovplyvnenia vlastníckych alebo iných práv k susednej nehnuteľnosti. Správny súd podľa sťažovateľa pochybil, keď nebral do úvahy, že územné konanie bolo zastavené.
11. Argumentoval, že dotyk na právach je správny orgán povinný skúmať v priebehu celého konania, teda aj v odvolacom konaní; preto keď sťažovateľ mienil zastaviť konanie, nemal dôvod konať so žalobcom a doručiť mu rozhodnutie žalovaného, keď ani prvostupňové rozhodnutie sa ani v minimálnom rozsahu nedotýkalo jeho práv a právom chránených záujmov. V prípade zamietnutia návrhu na vydanie územného rozhodnutia alebo zastavenia konania podľa sťažovateľa nemôže dôjsť dotyku na právach osôb, ktoré sú označené za účastníkov územného konania v paragrafe 34 ods. 2 stavebného zákona. S poukazom na ustanovenia § 35 ods. 1, ods. 2 a § 36 ods. 1 stavebného zákona sťažovateľ tvrdil, že zákon považuje iných účastníkov územného konania, než je navrhovateľ, iba za potenciálnych účastníkov
konania. Mal za to, že až v prípade aplikácie ustanovenie § 36 ods. 1 stavebného zákona začína stavebný úrad konať s ostatnými účastníkmi konania. Poukazoval na to, že prípade neúplnej žiadosti je bezvýznamné, aby sa rozhodnutia o prerušení alebo zastavení konania oznamovali aj účastníkom územného konania, ktorí iba prichádzajú do úvahy.
Rovnaké úvahy chcel sťažovateľ uplatniť aj pri zastavení konania podľa § 30 ods. 1 písm. i/ správneho poriadku v územnom konaní. 12. Preto podľa sťažovateľa žalobca nemá aktívnu žalobnú legitimáciu na podanie žaloby opomenutého účastníka konania, pretože žalobca iba prichádza do úvahy ako účastník konania, ale vzhľadom na priebeh tohto konania nedošlo k dotyku na jeho právach. Tvrdil, že rovnaký názor mali aj orgány prokuratúry.
13. Sťažovateľ ďalej namietal proti argumentácii správneho súdu, že sťažovateľ nepredložil „rozhodnutia“ orgánov prokuratúry, a poukázal na to, že podľa zákona o prokuratúre takéto rozhodnutia ani nemôžu existovať. Zdôraznil, že ani opakované podnety žalobcu neboli dôvodné, pretože krajský prokurátor ani generálny prokurátor neprijali opatrenia podľa zákona
o prokuratúre. B) 14. Žalobca vo vyjadrení ku kasačnej sťažnosti navrhol jej zamietnutie. Poukazoval na rozdiel medzi správnou žalobou opomenutého účastníka a všeobecnou správnou žalobou. Tvrdil, že podmienkou úspešnosti všeobecnej správnej žaloby je preukázanie ukrátenia žalobcových práv, pri žalobe opomenutého účastníka sa ukrátenie žalobcových práv neskúma, a je nepodstatné, akým spôsobom rozhodnutia bolo administratívne konanie skončené a či toto rozhodnutie reálne zasiahlo do žalobcových práv. Za podstatné naopak považoval, či žalobca mal byť účastníkom administratívneho konania. Za účel žaloby opomenutého účastníka nepovažoval vecný prieskum správnosti administratívneho rozhodnutia, ale aby sa s rozhodnutím žalobca mohol vôbec oboznámiť a zvoliť ďalší postup. 15. Ďalej žalobca uviedol, že s rozhodnutím žalovaného sa oboznámil v podstate až z elektronického súdneho spisu po podaní žaloby opomenutého účastníka, keď sa predtým o jeho možnej existencii dozvedel z iného administratívneho spisu, a nemohol si byť istý, k čomu konanie smerovalo a či vôbec bolo takéto rozhodnutie vydané, pretože nemal žiadnu
predchádzajúcu vedomosť o priebehu administratívneho konania. Túto žalobu považoval za jedinú zostávajúcu možnosť zistiť, aké konania, s akým výsledkom a eventuálnym dopadom na jeho práva boli vedené. 16. Žalobca uviedol, že podmienkou priznania statusu účastníka konania v zmysle § 34 ods. 2 stavebného zákona nie je reálne dotknutie jeho práv konečným rozhodnutím vo veci, ale možnosť dotknutia jeho práv. Ďalej uviedol, že navrhovateľ územného konania mohol s návrhom disponovať, preto administratívne konanie nemuselo skončiť zastavením konania, ale meritórnym rozhodnutím, a mohlo dôjsť k zásahu do jeho práv. Argumentoval, že výsledok konania nie je daný len momentálnym posúdením správneho orgánu, ale závisí aj od procesnej aktivity účastníkov. 17.
K poukazu sťažovateľa na ustanovenia paragrafov 35 a 36 stavebného zákona uviedol, že sťažovateľ ich neaplikoval, a že žalobca nebrojí proti nedoručeniu oznámenia o začatí konania, ale sa domáha riadneho doručenia rozhodnutia, ktorým sa konanie skončilo, aby sa s ním mohol riadne oboznámiť. Ďalej pripomenul, že okruh účastníkov konania bol obom správnym orgánom známy z predchádzajúcich konaní o umiestnení stavby na tom istom pozemku, kedy konali so všetkými susedmi ako účastníkmi konania, vrátane žalobcu.
Taktiež poznamenal, že správne orgány urobili nejaký pokus a ustálenie okruhu účastníkov konania, keď ako s účastníkom konania konali aj s pani Q. E., hoci navrhovateľom bol len pán E.. 18. Napokon žalobca dodal, že status účastníka konania podľa paragrafu 34 odsek 2 stavebného zákona konštituuje priamo zákon, nie je viazaný na subjektívnu vedomosť správneho orgánu o účastníkovi konania, ani nezávisí od toho, či ho iný účastník konania za účastníka považuje a označí.
IV. Právne posúdenie veci kasačným súdom
19. Táto právna vec bola po jej predložení kasačnému súdu pridelená do senátu č. 6. Počas kasačného konania nadobudol účinnosť rozvrh práce Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky na rok 2023 v znení opatrenia č. 5 (ďalej „rozvrh práce“). Podľa § 27c písm. A rozvrhu práce v znení účinnom od 1. júla 2023 bola vec náhodným výberom prerozdelená do senátu č. 5 Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky, ktorý o nej rozhodol pod pôvodnou spisovou značkou.
20. Po zistení, že kasačná sťažnosť bola podaná včas (§ 443 ods. 1 SSP v znení účinnom do 30.06.2023), oprávnenou osobou (§ 442 ods. 1 SSP), smeruje proti rozhodnutiu, proti ktorému je prípustná (§ 439 SSP), a má predpísané náležitosti (§ 57, § 445 SSP), preskúmal kasačný súd v medziach kasačných bodov napadnuté uznesenie, a dospel k záveru, že kasačná sťažnosť nie je dôvodná. 21.
Kasačný súd v argumentácii sťažovateľa identifikoval ako kľúčové sťažnostné body spor o právne otázky, či bol žalobca účastníkom zmieneného územného konania zakončeného rozhodnutím žalovaného, pričom týmto rozhodnutím došlo k zastaveniu konania a vo veci nebolo meritórne rozhodnuté; a sekundárne, či sa pre aktívnu legitimáciu pri žalobe opomenutého účastníka podľa § 179 SSP vyžaduje dotyk na právnom postavení žalobcu (na jeho právach, právom chránených záujmoch, či povinnostiach).
22. Podľa § 34 ods. 2 stavebného zákona v územnom konaní o umiestnení stavby, o využívaní zemia, o stavebnej uzávere a o ochrannom pásme sú účastníkmi konania aj právnické osoby a fyzické osoby, ktorých vlastnícke alebo iné práva k pozemkom alebo stavbám, ako aj k susedným pozemkom a stavbám vrátane bytov môžu byť rozhodnutím priamo dotknuté.
23. Podľa § 179 ods. 1 SSP ak správnu žalobu podá niekto, kto tvrdí, že mu rozhodnutie orgánu verejnej správy alebo opatrenie orgánu verejnej správy nebolo doručené, hoci sa s ním ako s účastníkom administratívneho konania malo konať (ďalej len „opomenutý účastník“), správny súd overí správnosť tohto tvrdenia a skutočnosť, či od vydania napadnutého rozhodnutia alebo opatrenia neuplynuli viac ako tri roky, a ak sú tieto podmienky splnené, uznesením rozhodne, že orgán verejnej správy je povinný doručiť opomenutému účastníkovi vo veci vydané rozhodnutie alebo opatrenie.
24. Správny súd i žalobca vyšli z názoru, že podľa § 34 ods. 2 stavebného zákona bol účastníkom územného konania aj žalobca, čo konkrétne odvodili z jeho vlastníckeho práva k pozemkom susediacim s pozemkom, na ktorom mala byť umiestnená stavba, teda ktorého sa týkalo územné konanie. Kasačná sťažnosť neposkytla presvedčivé spochybnenie tohto právneho posúdenia veci. Sťažovateľ v podstate tvrdil, že takýto vlastník susediaceho pozemku nie je účastníkom územného konania, kým príslušný správny orgán nemieni vydať rozhodnutie o umiestnení stavby podľa § 39a stavebného zákona. Dovtedy podľa sťažovateľa ide iba o osobu, ktorá „prichádza do úvahy“ ako účastník konania.
25. Kasačný súd ani pri zohľadnení sťažnostnej argumentácie nevidí nesprávnosť právneho posúdenia veci správnym súdom, ktorý považoval žalobcu za účastníka územného konania (už) kvôli potencialite zásahu do jeho práv prípadným rozhodnutím o umiestnení stavby.
V slovenskej koncepcii správneho konania je neobvyklou sťažovateľova úvaha, ktorá vlastne vedie k tomu, že by mali byť takíto susedia vtiahnutí do konania ako jeho účastníci až tesne pred vydaním kladného meritórneho rozhodnutia. 26.
Skutočnosť, že zastavením územného konania zväčša (a zrejme ani v súdenej veci) nedochádza k ujme na právach či záujmoch susediacich vlastníkov, na samotné účastníctvo v územnom konaní nemá vplyv. 27. Sťažovateľ potom svojou predstavou, že žalobca s celým konaním nemal mať nič spoločné, pretože mu toto konanie - zjednodušene povedané - nijako neublížilo, podložil aj druhú časť svojej sťažnostnej argumentácie, keď tvrdil, že pri absencii dotyku na právach žalobcu nie je daná ani jeho aktívna legitimácia. Ani v tejto časti kasačnej sťažnosti nemožno prisvedčiť sťažovateľovi.
28. Pokiaľ by takéto konanie zastavujúce rozhodnutie chcel susediaci vlastník ako účastník konania podrobiť súdnemu prieskumu a žiadal by jeho zrušenie, v zmysle § 178 ods. 1 SSP by sa vyžadovalo, aby takýto žalobca ozrejmil, ako mal byť ukrátený na svojich právach; to uviedol už správny súd. O tento typ súdnej ochrany však v súdenej veci žalobca nežiadal. 29. Žaloba opomenutého účastníka slúži na riešenie otázky účastníctva v administratívnom konaní a umožnenie účasti v ňom, a nie je postavená na preukazovaní existencie dotyku na právach. Predpoklady jej úspešnosti jasne vyplývajú z 179 ods. 1 SSP, a ani systematický výklad zákona nevedie bez ďalšieho k tomu, že by žalobca musel osvedčiť, že bol výsledkom administratívneho konania dotknutý. Žalobca sa tu domáhal doručenia rozhodnutia vydaného v administratívnom konaní, v ktorom sa s ním malo konať. Na okraj kasačný súd uvádza, že prvostupňový orgán sa vecou zaoberal meritórne, čo odporuje argumentu sťažovateľa, že vo veci nemalo ako dôjsť k dotyku na právach žalobcu.
30. Sťažovateľom popísaná nepresnosť v označení úkonov prokurátora zo strany správneho súdu, je pre posúdenie veci irelevantná a nespôsobuje nepreskúmateľnosť uznesenia. Správny súd navyše nie je viazaný právnym názorom prokurátora.
31. Po zistení nedôvodnosti kasačnej sťažnosti kasačný súd zamietol kasačnú sťažnosť podľa § 461 SSP. 32. O trovách rozhodol kasačný súd podľa zásady úspechu a preto podľa § 467 ods. 1 v spojení s 167 ods. 1 SSP priznal úspešnému žalobcovi voči neúspešnému sťažovateľovi nárok na úplnú náhradu trov kasačného konania.
33. Toto rozhodnutie prijal senát Najvyššieho správneho súdu SR pomerom hlasov 3:0. Poučenie: Proti tomuto uzneseniu opravný prostriedok nie je prípustný.
V Bratislave dňa 14. decembra 2023