6Svk/6/2025
ECLI:SK:NSSSR:2025:1021201076.1
- Súd
- Najvyšší správny súd Slovenskej republiky
- Súd 1. inštancie
- Správny súd v Bratislave
- Sp. zn. 1. inštancie
- BA-1S/173/2021
- IČS
- 1021201076
- Zdroj
- PDF ↗
UZNESENIE
Najvyšší správny súd Slovenskej republiky v právnej veci žalobcu: Ministerstvo dopravy Slovenskej republiky, so sídlom v Bratislave, Námestie slobody 6, proti žalovanému: Ministerstvo kultúry Slovenskej republiky, so sídlom v Bratislave, Námestie SNP 33, v konaní o doručenie rozhodnutia žalovaného zo dňa 30. júla 2019, Číslo: MK-1711/2019-321/2731, o kasačnej sťažnosti žalobcu proti uzneseniu Správneho súdu v Bratislave zo dňa 28. augusta 2024, č. k. BA-1S/173/2021-18, takto
rozhodol:
Najvyšší správny súd Slovenskej republiky kasačnú sťažnosť žalobcu zamieta. Účastníkom nárok na náhradu trov kasačného konania nepriznáva.
Odôvodnenie
1. Správny súd v Bratislave (ďalej len „správny súd“) uznesením zo dňa 28. augusta 2024, č. k. BA-1S/173/2021-18 odmietol žalobu žalobcu podľa § 98 ods. 1 písm. e/ zákona č. 162/ 2015 Z.z.
Správny súdny poriadok (ďalej len „SSP“), ktorou sa domáhal doručenia rozhodnutia žalovaného zo dňa 30. júla 2019, Číslo: MK-1711/2019-321/2731 z dôvodu, že mal byť účastníkom konania podľa § 14 ods. 1 zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok) v znení neskorších predpisov (ďalej len „SP“), keďže v rozhodnutí žalovaného sa konalo o jeho právach a právom chránených záujmoch.
2. Správny súd uviedol, že správna žaloba opomenutého účastníka je osobitným typom všeobecnej správnej žaloby a aktívnu legitimáciu na jej podanie má len fyzická alebo právnická osoba, ktorá tvrdí, že jej nebolo doručené rozhodnutie alebo opatrenie orgánu verejnej správy. Preto sa skúmajú dve skutočnosti (§ 179 ods. 1 SSP), či žalobcovi patrí postavenie opomenutého účastníka a či od vydania napadnutého rozhodnutia neuplynuli viac ako tri roky. Zároveň dospel k záveru, že žaloba bola podaná včas.
3. Vo vzťahu k tomu, či žalobca mal postavenie účastníka administratívneho konania vo veci vyhlásenia objektov za národné kultúrne pamiatky, uviedol, že žalobca svoje postavenie opomenutého účastníka administratívneho konania odvodzuje od § 14 ods. 1 SP. Vymedzenie účastníctva v správnom konaní podľa § 14 ods. 1 SP s poukazom na princíp lex specialis derogat legi generali nebolo možné v tomto administratívnom konaní, aplikovať vzhľadom na osobitnú právnu úpravu účastníctva v tomto konaní ustanovenú v § 15 ods. 3 zákona č. 49/ 2002 Z.z. o ochrane pamiatkového fondu (ďalej len „zákon č. 49/2002 Z.z.“). Účastníkom tohto administratívneho konania totiž v intenciách § 15 ods. 3 zákona č. 49/2002 Z.z. boli vlastníci vecí, ktoré boli predmetom konania o vyhlásenie za kultúrnu pamiatku, a tiež obec, keďže predmetom konania o vyhlásenie za kultúrnu pamiatku boli aj nehnuteľné veci. Z obsahu predloženého administratívneho spisu podľa správneho súdu nevyplývalo, že žalobca bol vlastníkom vecí, ktoré boli predmetom konania o vyhlásenie za kultúrnu pamiatku, resp. vecí dotknutých predmetným administratívnym konaním. Žalobca zároveň ani netvrdil, že mal
byť účastníkom administratívneho konania v zmysle § 15 ods. 3 zákona č. 49/2002 Z.z. ako vlastník vecí, ktoré boli predmetom konania o vyhlásenie za kultúrnu pamiatku. 4. Ďalej poukázal, že z § 1 ods. 1 SP vyplýva, že všeobecná úprava uvedená v Správnom poriadku je aplikovateľná len v tom prípade, ak osobitný zákon neustanovuje inak.
V prejednávanom prípade práve osobitný zákon - § 15 ods. 3 zákona č. 49/2002 Z.z. upravuje okruh účastníkov konania. Na predmetné konanie tak nie je aplikovateľný § 14 SP všeobecne vymedzujúci účastníkov konania. Z dikcie § 15 ods. 3 zákona č. 49/2002 Z.z. vyplýva, že účastníci konania sú osobitne upravení v tomto ustanovení. Preto nie je možné aplikovať ustanovenia o účastníctve upravené v Správnom poriadku. Podotkol, že § 14 ods. 2 SP za účastníkov považuje osoby ustanovené v osobitnom právnom predpise, čím dopĺňa všeobecnú definíciu účastníctva uvedenú v ods. 1 tohto ustanovenia. Keďže však zákon č. 49/2002 Z.z. účastníctvo konania upravuje osobitne, nie je možné použiť žiadny odsek § 14 SP. Použitie § 14 SP by prichádzalo do úvahy, ak by osobitná úprava nestanovovala účastníkov konania taxatívnym výpočtom v osobitnom zákone. Keďže je však taxatívny výpočet účastníkov konania stanovený v § 15 ods. 3 zákona č. 49/2002 Z.z., nemožno § 14 SP ako celok aplikovať.
5. Keďže bola žaloba podaná zjavne neoprávnenou osobou, bol daný dôvod na jej odmietnutie podľa § 98 ods. 1 písm. e/ SSP. O náhrade trov konania súd rozhodol podľa § 171 ods. 1 SSP, keďže žalobca procesne zavinil odmietnutie žaloby, ale úspešnému žalovanému nepriznal právo na náhradu trov konania, pretože nezistil dôvody, na základe ktorých by bolo možné od žalobcu spravodlivo požadovať ich náhradu. 6. Žalobca proti tomuto uzneseniu podal kasačnú sťažnosť podaním zo dňa 02. októbra 2024, Číslo: 01790/2024/SPPMP/82680, v rámci ktorej, že správny súd nesprávne právne posúdil vec, pretože v zmysle princípu legitímnej ochrany je v danom prípade účastníkom konania aj ten, koho práva, právom chránené záujmy a povinnosti môžu byť správnym konaním
priamo dotknuté. Tieto osoby sú účastníkom konania nie z titulu, že podali návrh na začatie správneho konania, ale z dôvodu, že návrh podaný niekým iným môže mať priamy (reálny, preukázateľný) vplyv aj na ich záujmy. Uvedeným osobám sa status účastníka konania nemôže
odňať. Napadnuté rozhodnutie žalovaného zásadným spôsobom vplýva na možnosti plánovaných aktivít v prístave, ktoré priamo súvisia s aktuálne prebiehajúcim projektom „Modernizácia a výstavba verejného prístavu Bratislava“, pričom dochádza k obmedzovaniu rozvojových aktivít prístavu, ako aj znehodnocovaniu spracovaných podkladov z dokumentov Master plan I a Master plan II, na ktoré boli vynaložené financie z Operačného programu Integrovaného infraštruktúra, ktorý patrí do pôsobnosti žalobcu ako Riadiaceho orgánu a v súčasnosti sa na štúdiu realizovateľnosti podpísal grant INEA financovaný z CEF Transport. Napadnutým rozhodnutím tak boli dotknuté záujmy žalobcu v oblasti rozvoja vnútrozemskej
dopravy. Skutočnosť, že žalobcovi nebolo priznané postavenie účastníka konania vo veci vyhlásenia objektov za národnú kultúrnu pamiatku spôsobila, že žalobca nebol informovaný o výbere národnej kultúrnej pamiatky do zoznamu technických lodných pamiatok nachádzajúcich sa v územnom obvode verejného prístavu.
Zoznam vyhlásených technických lodných pamiatok predstavuje zásadnú informáciu pre vypracovanie štúdie realizovateľnosti pre projekt „Modernizácia a výstavba verejného prístavu Bratislava“, ako aj to, že táto skutočnosť mala byť obsiahnutá už aj v súčasnosti spracovanom materiály „Stratégia rozvoja verejného prístavu Bratislava - Fáza II“.
7. Žalobca navrhol, aby bolo napadnuté uznesenie správneho súdu zrušené a vec mu bola vrátená na ďalšie konanie. 8. Žalovaný sa na základe zaslanej výzvy správneho súdu vyjadril k podanej kasačnej sťažnosti podaním zo dňa 23. októbra 2024, Číslo: MK-6186/2024-460/17038, v ktorom uviedol, že napadnuté rozhodnutie správneho súdu považuje za súladné so zákonom, a to z hľadiska dodržania procesných ustanovení správneho súdneho poriadku, ako aj z hľadiska vecno-právnej subsumpcie zásadných, na prejednávanú vec sa vzťahujúcich právnych skutočností pod príslušné ustanovenia osobitných právnych predpisov.
Poukázal, že vyhlásenie niektorých objektov za národné kultúrne pamiatky nemá potenciál obmedzovať rozvojové plány prístavu, čo sa týka lodnej dopravy, keďže tieto rozvojové plány, sa týkajú novšej časti prístavu: lokality „Pálenisko“.
9. Vyjadrenie žalovaného ku kasačnej sťažnosti žalobcu bolo žalobcovi doručené na vedomie dňa 15. januára 2025. 10. Najvyšší správny súd Slovenskej republiky ako kasačný súd (§ 438 ods. 2 SSP) prejednal vec bez nariadenia pojednávania podľa § 455 SSP a dospel k jednomyseľnému záveru, že kasačnej sťažnosti nemožno vyhovieť.
11. Podľa § 2 ods. 1 SSP, v správnom súdnictve poskytuje správny súd ochranu právam alebo právom chráneným záujmom fyzickej osoby a právnickej osoby v oblasti verejnej správy a rozhoduje v ďalších veciach ustanovených týmto zákonom.
12. Podľa § 2 ods. 2 SSP, každý, kto tvrdí, že jeho práva alebo právom chránené záujmy boli porušené alebo priamo dotknuté rozhodnutím orgánu verejnej správy, opatrením orgánu verejnej správy, nečinnosťou orgánu verejnej správy alebo iným zásahom orgánu verejnej správy, sa môže za podmienok ustanovených týmto zákonom domáhať ochrany na správnom
súde. 13. Podľa § 6 ods. 1 SSP, správne súdy v správnom súdnictve preskúmavajú na základe žalôb zákonnosť rozhodnutí orgánov verejnej správy, opatrení orgánov verejnej správy a iných zásahov orgánov verejnej správy, poskytujú ochranu pred nečinnosťou orgánov verejnej správy a rozhodujú v ďalších veciach ustanovených týmto zákonom.
14. Podľa § 179 ods. 1 SSP, ak správnu žalobu podá niekto, kto tvrdí, že mu rozhodnutie orgánu verejnej správy alebo opatrenie orgánu verejnej správy nebolo doručené, hoci sa s ním ako s účastníkom administratívneho konania malo konať (ďalej len „opomenutý účastník“), správny súd overí správnosť tohto tvrdenia a skutočnosť, či od vydania napadnutého rozhodnutia alebo opatrenia neuplynuli viac ako tri roky, a ak sú tieto podmienky splnené, uznesením rozhodne, že orgán verejnej správy je povinný doručiť opomenutému účastníkovi vo veci vydané rozhodnutie alebo opatrenie.
15. Podľa § 1 ods. 1 zákona č. 49/2002 Z.z., tento zákon upravuje podmienky ochrany kultúrnych pamiatok, pamiatkových území, archeologických nálezov a archeologických nálezísk v súlade s vedeckými poznatkami a na základe medzinárodných zmlúv v oblasti európskeho a svetového kultúrneho dedičstva, ktorými je Slovenská republika viazaná.
16. Podľa § 2 ods. 1 zákona č. 49/2002 Z.z., pamiatkový fond je súbor hnuteľných vecí a nehnuteľných vecí vyhlásených podľa tohto zákona za národné kultúrne pamiatky (ďalej len „kultúrna pamiatka“), pamiatkové rezervácie a pamiatkové zóny. Za pamiatkový fond sa považujú aj veci, o ktorých sa začalo konanie o vyhlásenie za kultúrne pamiatky, pamiatkové rezervácie a pamiatkové zóny.
17. Podľa § 15 ods. 3 zákona č. 49/2002 Z.z., vlastník veci, ktorá je predmetom konania o vyhlásení za kultúrnu pamiatku, je účastníkom konania. Ak má byť vyhlásená za kultúrnu pamiatku nehnuteľná vec, účastníkom konania je aj obec.
18. Podľa § 44 ods. 4 zákona č. 49/2002 Z.z., na konanie vo veciach ochrany pamiatkového fondu sa vzťahujú všeobecné predpisy o správnom konaní,40 ak odsek 5 neustanovuje inak. Ak je v správnom konaní počet účastníkov konania väčší ako desať, správny orgán môže doručovať písomnosti účastníkom konania verejnou vyhláškou.
19. Najvyšší správny súd z podkladov súdneho spisu mal zistené, že Pamiatkový úrad Slovenskej republiky vydal rozhodnutie dňa 29. októbra 2018, Číslo: PUSR-2018/11829-17/ 87438/KIR, ktorým na základe § 15 ods. 1 v spojení s § 2 ods. 2 zákona č. 49/2002 Z.z. rozhodol o vyhlásení nasledovných objektov za národné kultúrne pamiatky v obci Bratislava, okres Bratislava II, mestská časť Ružinov:
1. Prístav (severný a južný bazén Zimného prístavu) na parcelách č. XXXX/X, XXXX/ X, XXXX/XX, XXXX/XX, XXXX/XX, XXXX/XX, XXXX/XX, XXXX/XX, XXXX/XXX, XXXX/XXX, XXXX/XXX, XXXX/XXX, k. ú. O.; 2. Sklad prístavný a žeriavy (prístavný sklad č. 14 a žeriavy) s objektovou skladbou: sklad prístavný, súp. č. XXXX na parcelách č. XXXX, XXXX/XX, k. ú. O. a žeriavy (prístavné žeriavy č. XX a č. XX) na parcele č. XXXX/XX, k. ú.
O.; 3. Sklad prístavný (prístavný sklad č. 16), V. F.. Č.. na parcele č. XXXX/X, k. ú. O.; 4. Sklad prístavný (prístavný sklad č. 17), V. F.. Č.. na parcelách č. XXXX/X, XXXX/XX, k. ú. O.. Voči tomuto rozhodnutiu podali odvolanie účastníci konania Verejné prístavy, a.s. a Slovenská plavba a prístavy, a.s. Z tohto rozhodnutia vyplynulo, že účastníkmi konania boli:
Verejné prístavy, a.s., Slovenská plavba a prístavy, a.s., C.. P. V., Port Service Bratislava, s.r.o., Miestny úrad Bratislava-Ružinov, Hlavné mesto Slovenskej republiky Bratislava. O podaných odvolaniach rozhodol žalovaný tu napadnutým rozhodnutím, a to tak, že zmenil rozhodnutie Pamiatkového úradu SR zo dňa 29. októbra 2018 a za národnú kultúrnu pamiatku vyhlásil nehnuteľnosti: 1. prístav a sklad prístavný s objektovou skladbou: 1 - prístav (akvatoriálna časť: severný a južný bazén Zimného prístavu, vjazd do prístavu, prístavné hrany vrátane dunajskej polohy), 2 - sklad prístavný (prístavný sklad č. 17) 2. a za národnú kultúrnu pamiatku vyhlásil hnuteľnosti: žeriavy (prístavné žeriavy č. 15 a 16) (bližšie špecifikované v rozhodnutí žalovaného). Následne podal žalobca žalobu doručenú Krajskému súdu v Bratislave dňa 02. júla 2021, ktorou sa domáhal doručenia rozhodnutia tu preskúmavaného rozhodnutia žalovaného z dôvodu, že mal byť účastníkom konania podľa § 14 ods. 1 SP.
20. Najvyšší správny súd na úvod poznamenáva, že správna žaloba opomenutého účastníka konania má zabezpečiť ochranu práv a právom chránených záujmov osobám, s ktorými orgán verejnej správy v rámci administratívneho konania nekonal ako s účastníkmi konania.
Aktívnu žalobnú legitimáciu má preto fyzická osoba alebo právnická osoba za splnenia kumulatívnych podmienok: i/ ide o účastníka administratívneho konania; ii/ orgán verejnej správy s ním nekonal ako s účastníkom administratívneho konania; iii/ v administratívnom konaní orgán verejnej správy už vydal meritórne rozhodnutie alebo opatrenie. V prejednávanom prípade tak bola z pohľadu najvyššieho správneho súdu sporná najmä otázka účastníctva žalobcu v administratívnom konaní aj v kontexte správnej žaloby opomenutého účastníka, preto svoju pozornosť zameral na zodpovedanie tejto otázky.
21. Zákon č. 49/2002 Z.z. upravuje podmienky ochrany kultúrnych pamiatok, pamiatkových území, archeologických nálezov a archeologických nálezísk v súlade s vedeckými poznatkami a na základe medzinárodných zmlúv v oblasti európskeho a svetového kultúrneho dedičstva, ktorými je Slovenská republika viazaná (§ 1 ods. 1) a tiež upravuje organizáciu a pôsobnosť orgánov štátnej správy a orgánov územnej samosprávy, ako aj práva a povinnosti vlastníkov a iných právnických osôb a fyzických osôb a ukladanie pokút za protiprávne konanie na úseku ochrany pamiatkového fondu, ktorý je významnou súčasťou kultúrneho dedičstva a ktorého zachovanie je verejným záujmom (§ 1 ods. 2). Zároveň v § 15 tohto zákona upravuje bližšie postup v súvislosti s vyhlasovaním kultúrnej pamiatky, čo bolo predmetom aj administratívneho konania, v ktorom sa domáha účastníctva práve žalobca. Ustanovenie § 15 ods. 3 bližšie vymedzuje okruh účastníkov konania o vyhlásenie kultúrnej pamiatky, ktorými sú vlastník veci, ktorá je predmetom konania o vyhlásenie za kultúrnu pamiatku, a, ak ide o nehnuteľnú vec, tak aj obec. Preto možno zhrnúť, že v danom prípade zákonodarca normatívne
určil, kto je účastníkom v takomto konaní. 22. Žalobca však svoje účastníctvo odvodzoval z § 14 SP, čo je všeobecný predpis o správnom konaní. Zákon č. 49/2002 Z.z. síce v § 44 ods. 4 uvádza, že na konanie vo veciach ochrany pamiatkového fondu sa vzťahujú všeobecné predpisy o správnom konaní, ak odsek 5 neustanovuje inak. Ak je v správnom konaní počet účastníkov konania väčší ako desať, správny orgán môže doručovať písomnosti účastníkom konania verejnou vyhláškou (§ 44 ods. 5 - Na vydávanie záväzných stanovísk a stanovísk podľa tohto zákona sa nevzťahuje všeobecný právny predpis o správnom konaní.). Správny poriadok by však v žalobcovom prípade mohol byť uplatnený len v takom prípade, ak by neexistovala špeciálna právna úprava ustanovená v § 15 ods. 3 zákona č. 49/2002 Z.z. Obdobne ako už poukázal správny súd, v danom prípade má špeciálna právna úprava prednosť pred všeobecnou (tzv. lex specialis derogat legi generali). Už aj Ústavný súd Slovenskej republiky v tejto súvislosti poznamenal, že „Subsidiárne použitie Správneho poriadku nemá za cieľ dopĺňať úpravu lex specialis v tom
smere, že výkladom začne spätne pôsobiť proti zúžene upravenému okruhu účastníkov konania v špeciálnom zákone tak, že znova bezvýnimočne rozšíri v špeciálnom zákone zužujúco upravený okruh účastníkov konania na úroveň lex generalis. Z tohto pohľadu by úprava špeciálneho zákona stratila opodstatnenie a vôbec by ju nebolo potrebné vydať“ (Uznesenie Ústavného súdu Slovenskej republiky zo dňa 21. júna 2016, III. ÚS 392/2016). Ďalej je potrebné dodať, že tento názor podporuje, ako bolo vyššie uvedené, aj koncepcia úpravy účastníkov konania o vyhlásenie kultúrnej pamiatky v § 15 ods. 3 zákona č. 49/2002 Z.z.
Okruh účastníkov tohto konania je v predmetnom ustanovení upravený taxatívnym výpočtom. V konečnom dôsledku, v danom prípade nejde o vymedzenie len niektorých účastníkov konania o vyhlásenie kultúrnej pamiatky, ale ide o jeho presný výpočet. Preto aj subsidiárna aplikácia Správneho poriadku sa nejaví byť žiadúcou v prípade úplnej úpravy určitej otázky v osobitnom právnom predpise, naopak, jej opodstatnenie by prichádzalo do úvahy v prípade právnej úpravy neúplnej, ktorá by si vyžadovala doplnenie. Čo však v tomto prípade nebolo potrebné.
23. Možno tiež poukázať na fakt, že jedným z účastníkov správneho konania vo veciach ochrany pamiatkového fondu podľa zákona č. 49/2002 Z.z. je obchodná spoločnosť Verejné prístavy, a.s., ktorej jediným akcionárom je Slovenská republika - Ministerstvo dopravy Slovenskej republiky, t.j. žalobca.
24. Vzhľadom na vyššie uvedené skutočnosti najvyšší správny súd námietky žalobcu proti napadnutému uzneseniu správneho súdu považoval za nedôvodné a nespôsobilé spochybniť vecnú správnosť napadnutého rozhodnutia. Z uvedeného dôvodu kasačnú sťažnosť podľa § 461 SSP ako nedôvodnú zamietol. 25. O trovách kasačného konania bolo rozhodnuté podľa § 167 a § 168 v spojení s § 467 ods. 1 SSP, keď žalobca bol v kasačnom konaní neúspešný a žalovaný síce úspech mal, no kasačný súd nezistil výnimočné dôvody, aby mu náhradu trov priznal. 26. Toto rozhodnutie prijal najvyšší správny súd v senáte pomerom hlasov 3:0.
Poučenie:
Proti tomuto uzneseniu opravný prostriedok nie je prípustný.
V Bratislave dňa 30. júna 2025