6Sžik/2/2021

ROZSUDOK

V MENE SLOVENSKEJ REPUBLIKY

Najvyšší správny súd Slovenskej republiky v senáte zloženom z predsedníčky senátu JUDr. Jany Hatalovej, PhD. a členov senátu JUDr. Kataríny Cangárovej, PhD., LL.M (sudca spravodajca) a JUDr. Mariána Fečíka v právnej veci žalobcu: O.. O. O., nar. XX.XX.XXXX, bytom Š. XXX/XX, XXX XX A., právne zastúpený: MÚDRY & MINÁRIKOVÁ advokátska kancelária s. r. o., Palackého 6403, 911 01 Trenčín, IČO: 52418219, proti žalovanému: Mesto Púchov, so sídlom Štefánikova 821/21, 020 18 Púchov, IČO: 00317748, právne zastúpený: advokátska kancelária JUDr. ANTON ŠKOLEK & PARTNERS, s.r.o., so sídlom Treskoňová 816/1, 014 01 Bytča, IČO: 47253223, o preskúmanie zákonnosti rozhodnutia žalovaného ev. č. 11388/2019 zo dňa 24.09.2019, konajúc o kasačnej sťažnosti žalovaného ako sťažovateľa proti právoplatnému rozsudku Krajského súdu v Trenčíne sp. zn. 11S/222/2019 - 84 zo dňa 18.11.2020, takto

rozhodol:

I. Najvyšší správny súd Slovenskej republiky kasačnú sťažnosť zamieta. II. Žalobcovi priznáva právo na úplnú náhradu trov kasačného konania voči žalovanému.

Odôvodnenie

I. Konanie pred správnymi orgánmi

do dňa podania žiadosti. Zároveň žiadal o doloženie fotokópií vykonaných opatrení. Infožiadosť žalobcu obsahovala aj podnet na vykonanie štátneho stavebného dohľadu, nakoľko rozhodnutiami Mesta Púchov boli líniové stavby povolené, hoci rozhodnutím Obce Dolné Kočkovce bol zamietnutý návrh stavebníka Mesta Púchov o vydanie územného rozhodnutia o umiestnení stavby Chránička pre optický kábel, ako líniovej stavby, a bolo začaté ex offo konanie o nepovolenej stavbe. Žalobca uviedol, že podáva podnet na okamžité vykonanie štátneho stavebného dohľadu a vykonanie neodkladných opatrení pre zabránenie výkonu

3. Prvostupňový orgán v odôvodnení poukázal na to, že žalobca v priebehu 16 pracovných dní podal celkom 10 žiadostí o poskytnutie informácií. Samotný obsah jednotlivých žiadostí, ich značný rozsah a tiež forma sprístupnenia vyžadujúca si osobitnú formu spracovania a technické prostriedky na jej splnenie a najmä v ich sumári, vo väzbe na zákonnú lehotu, v ktorej by mali byť žiadosti vybavené, indikujú úmysel žalobcu o neprimerané zaťaženie - ochromenie až paralyzovanie činnosti osôb zodpovedných za spracovanie žiadostí, a teda indikujú zneužitie práva na prístup k informáciám žalobcom.

5. Proti prvostupňovému rozhodnutiu podal žalobca dňa 06.08.2019 odvolanie. Odmietol, že pri podávaní infožiadostí došlo z jeho strany k šikanóznemu výkonu práva. Odvolával sa na rozsudok Najvyššieho súdu sp. zn. 3Sži/4/2014 zo dňa 12.03.2014, ktorý zaviedol koncept zneužitia výkonu práva na slobodu informácií, no zároveň prikázal uplatňovať ho reštriktívne. Žalobca poukázal na to, že vo veci sp. zn. 3/Sži/4/2014 žiadal žiadateľ „všetko“, teda množstvo navzájom nesúvisiacich informácií bez vnútornej logiky od faktúr na teplú vodu, cez meritórne súdne rozhodnutia, doklady o revíziách výťahu, protokolov STK motorových vozidiel, až po doklady za čistenie sudcovských talárov.

A) dodržiavanie VZN mesta Púchov č. 7/2007 vo vzťahu k fungovaniu portálu Mesta Púchov a k úmrtiu bývalého primátora mesta Púchov, B) priebeh stavebných konaní a súvisiace skutočnosti spojené s kladením chráničiek optických káblov na území mesta Púchov, pričom ide aj o žiadosť, ktorej nesprístupnenie je predmetom tohto konania a C) poznanie organizačného poriadku MsÚ vrátane pracovných náplní jednotlivých pozícií, nakoľko tieto informácie nie sú nikde zverejnené, ako aj k rozsahu zodpovednosti nadriadeného vedúceho pracovníka. 6. Žalobca v odvolaní uviedol, že ak by bol úrad Mesta Púchov náležite riadený a zamestnanci vykonávali svoju činnosť v súlade so zákonom, neexistovali by ani vecné dôvody na podávanie žiadostí o informácie a prostredníctvom nich na dôvodný výkon verejnej kontroly. Poznanie informácií bolo podľa žalobcu legitímne z dôvodu výkonu verejnej kontroly vzhľadom k údajnému porušovaniu zákonov a všeobecných predpisov mestom Púchov, k porušeniu zákona pri vykonávaní čiernej stavby konštatovaného obcou Dolné Kočkovce a k pokračovaniu v čiernej stavbe, k použitiu verejných zdrojov na čiernu stavbu a k spôsobeniu škody na žalobcovom majetku v súvislosti s čiernou stavbou. 7. Žalovaný ako odvolací orgán (primátorka Mesta Púchov) sa stotožnil s prvostupňovým rozhodnutím v plnom rozsahu a preto odvolanie rozhodnutím ev. č. 11388/2019 zo dňa 24.09.2019 zamietol a prvostupňové rozhodnutie potvrdil (ďalej aj „preskúmavané rozhodnutie“ alebo „rozhodnutie žalovaného“). Žalovaný sa stotožnil s dôvodmi odmietnutia informácií uvedenými povinnou osobou, t. j. množstvom požadovaných informácií v žiadostiach podávaných v krátkom časovom období v nadväznosti na plynutie lehoty na ich vybavenie. Žalovaný podotkol, že Infozákon nedefinuje striktne parametre zneužitia práva na prístup k informáciám. Preto je aj vecou povinnej osoby, aby posúdila dopad viacerých žiadostí o sprístupnenie informácií na zabezpečenie jej riadneho chodu. Aj aspekt podávania žiadostí v závere pracovného času objektívne skracuje čas, ktorý má povinná osoba k dispozícií na vybavenie žiadosti a tento aspekt bol vyhodnotený ako účelový. Podstatou odmietnutia sprístupniť požadované informácie nie je iba ich druh, ale podávanie viacerých žiadostí obsahujúcich viacero požadovaných informácií v krátkom časovom úseku jedným žiadateľom. Žalovaný taktiež poukázal na rozsudok Najvyššieho súdu sp. zn. 3Sži/4/2014 zo dňa 12.03.2014, pričom zdôraznil súdom vyslovenú potrebu rovnováhy práva na informácie s princípom dobrej verejnej správy. Poukázal tiež na skutočnosť, že žalobca ako účastník územného a stavebného konania má zákonné právo získať informácie priamo zo spisu týkajúceho sa predmetnej veci v zmysle § 23 Správneho poriadku a nie je odkázaný postupovať podľa Infozákona, preto sa mu javil postup žalobcu podľa Infozákona namiesto inštitútu Správneho poriadku ako účelový a zaťažujúci chod povinnej osoby.

8. Proti preskúmavanému rozhodnutiu podal žalobca správnu žalobu na Krajský súd v Trenčíne (ďalej aj „krajský súd“) a navrhol ho zrušiť a vec vrátiť žalovanému na ďalšie konanie. Namietal nesprávne právne posúdenie žalovaným, nepreskúmateľnosť rozhodnutia žalovaného pre nedostatok dôvodov a podstatné porušenie ustanovení o konaní, čo malo za následok vydanie nesprávneho rozhodnutia. 9. Žalobca uviedol, že jeho žiadosť o informácie zo dňa 14.06.2019 bola súčasťou podnetu (vrátane priloženej fotodokumentácie) na vykonanie štátneho stavebného dohľadu na stavbe spoločností Orange Slovensko a.s. a Slovak Telekom a.s., pričom tento postup bol vyvolaný reálne zisteným skutkovým stavom na stavbe. Prvú nezákonnosť preskúmavaného rozhodnutia videl žalobca v tom, že žalovaný sa nezaoberal jeho individuálnou žiadosťou, ale sprístupnenie informácií odmietol z dôvodu, že viacerými podanými žiadosťami sa dopustil zneužitia výkonu práva. Žalobca ozrejmil, že zmyslom podanej žiadosti bolo dozvedieť sa skutočnosti súvisiace s realizáciou stavby výkopových prác (čierna stavba označená ako Chránička pre optický

Podľa žalobcu sa zneužitia práva dopustil nie on, ale povinná osoba, keď o všetkých infožiadostiach podaných žalobcom v predmetnom čase rozhodla rovnako a schematicky. 12. Žalovaný vo vyjadrení k správnej žalobe najprv dôvodil, že žaloba bola podaná oneskorene a žiadal ju odmietnuť. Pre prípad, že ju súd neodmietne, žiadal ju zamietnuť. Vo vzťahu k meritu veci poukázal na to, že žalobca podal za necelý mesiac 12 žiadostí o sprístupnenie informácií, z čoho vyplýva, že úmyslom žalobcu nie je získanie informácií, ale obmedzenie výkonu činnosti povinnej osoby. Žalovaný ďalej odkázal na rozsudok NS SR sp. zn. 3Sži/4/2014 zo dňa 12.03.2014, podľa ktorého právo na informácie musí byť v rovnováhe s princípom dobrej verejnej správy, a teda povinná osoba má pri vybavovaní žiadostí zohľadňovať nielen právo žiadateľa na sprístupnenie informácií, ale aj právo ostatných občanov na riadnom výkone verejnej správy.

14. Krajský súd sa najprv vysporiadal s námietkou žalovaného ohľadne oneskoreného podania žaloby, ktorú považoval za nedôvodnú. 15. Pokiaľ ide o obsah žaloby, krajský súd úvodom konštatoval, že pri posudzovaní zákonnosti postupu správnych orgánov je potrebné vychádzať z účelu Infozákona, ktorým je realizácia Ústavou SR zaručeného práva každého na informácie (čl. 26 ods. 1 Ústavy

Krajský súd zopakoval, že predmetom žiadosti bol výpočet opatrení stavebného úradu Mesta Púchov vo vzťahu k predmetnej stavbe, pričom stavebný úrad Mesta Púchov a povinná osoba sídlia na rovnakej adrese. Podľa jeho názoru sa jedná o dostatočne konkrétne, jednoducho zistiteľné a formulovateľné informácie, ktorých poskytnutie nevyžaduje zvýšenú náročnosť, a preto vyhodnotil argument žalovaného o neprimeranom zaťažení povinnej osoby ako nedôvodný.

18. Podľa krajského súdu skutočnosť, že žalobca podal v priebehu 28 dní spolu 12 infožiadostí nepostačuje na vyvodenie záveru, že sa jednalo o prejav zneužitia práva na informácie. Z požadovaných informácií žalobcom nemožno vyvodiť záver, že je z nich vopred zrejmé, že ich povinná osoba nebude ani pri všetkom vynaloženom úsilí, ktoré možno od nej oprávnene očakávať, spôsobilá poskytnúť žalobcovi v zákonom stanovenej lehote.

III. Konanie na kasačnom súde

IV. Právny názor kasačného súdu

Prejednávaná vec bola pôvodne predložená Najvyššiemu súdu SR a bola jej pridelená sp. zn. 6Sžik/2/2021. Od 1.8.2021 je na konanie v tejto veci príslušný Najvyšší správny súd SR. Vec bola náhodným výberom pridelená kasačnému senátu 1S Najvyššieho správneho súdu SR, ktorý o nej rozhodol v zložení uvedenom v záhlaví tohto rozhodnutia pod pôvodnou spisovou značkou.

28. Podľa článku 26 Ústavy SR: „(1) Sloboda prejavu a právo na informácie sú zaručené. [. . .] (4) Slobodu prejavu a právo vyhľadávať a šíriť informácie možno obmedziť zákonom, ak ide o opatrenia v demokratickej spoločnosti nevyhnutné na ochranu práv a slobôd iných, bezpečnosť štátu, verejného poriadku, ochranu verejného zdravia a mravnosti. (5) Orgány verejnej moci majú povinnosť primeraným spôsobom poskytovať informácie o svojej činnosti v štátnom jazyku. Podmienky a spôsob vykonania ustanoví zákon.“

31. Podľa § 12 Infozákona: „Všetky obmedzenia práva na informácie vykonáva povinná osoba tak, že sprístupní požadované informácie vrátane sprievodných informácií po vylúčení tých informácií, pri ktorých to ustanovuje zákon. Oprávnenie odmietnuť sprístupnenie informácie trvá iba dovtedy, kým trvá dôvod nesprístupnenia.“

. .].“ 33. Úlohou kasačného súdu je v medziach podanej kasačnej sťažnosti posúdiť, či sa krajský súd dopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď rozhodnutie žalovaného potvrdzujúce rozhodnutie povinnej osoby o nesprístupnení informácie považoval za nezákonné.

Infozákona aj bez výslovnej zákonnej úpravy. 35. Zneužitie práva (abusus iuris) býva vo všeobecnosti definované ako konanie zdanlivo dovolené, ktorým má byť dosiahnutý výsledok nedovolený, pričom osobitným druhom zneužitia práva je šikanózny výkon práva, spočívajúci vo výkone práva so zámerom spôsobiť inému neprimeranú ujmu (uznesenie Ústavného súdu ČR, IV. ÚS 4257/16 zo dňa 05.12.2017). V oblasti slobody informácií je šikanózny výkon práva v podstate jedinou možnou formou zneužitia práva. Jedným z právnych následkov zneužitia práva je nepriznanie právnej ochrany zneužívanému právu (Vozár, I.: Analýza vybraných aspektov fungovania a výkonu štátnej správy starostlivosti o životné prostredie, 2. časť Košičiarová, S., Wilfling, P.:

Z.: Zneužití práva na informace, Správní právo, číslo 6/2019, s. 328 - 341), teda aplikácia zneužitia práva má byť riešením ultima ratio, t. j. poslednou a krajnou možnosťou. Uvedený záver koreluje aj so zásadou, že akékoľvek obmedzenia ústavných práv, vrátane slobody informácií, treba vykladať reštriktívne.

38. Zneužitie práva uznal aj Najvyšší súd SR ako zásadu aplikácie Infozákona a tiež ako validný dôvod pre odmietnutie sprístupnenia informácie povinnou osobou, a to predovšetkým v rozsudku sp. zn. 3Sži/4/2014 zo dňa 12.03.2014. Na tento rozsudok sa odvolával tak žalovaný (ktorý si osvojil koncept zneužitia práva ako dôvod pre odmietnutie sprístupnenia informácií žalobcovi) ako aj žalobca (ktorý poukazoval na skutkové odlišnosti tohto rozsudku s jeho prípadom). Ústavný súd SR tiež vyslovil, že každé základné právo a sloboda sa ústavou priznáva len v rozsahu účelu daného práva alebo slobody (II. ÚS 81/99).

40. Najvyšší súd SR vymenoval aj typické znaky zneužitia práva: „Typickým znakom zneužitia práva na informácie je skutočnosť, že žiadateľ o poskytnutie informácie žiada „všetko“, pričom v žiadosti ustupuje kvalita informácie nad rozsahom.

41. Vychádzajúc z vyššie uvedeného kasačný súd konštatuje, že povinná osoba odmietajúca prístup k informáciám z dôvodu zneužitia práva je povinná preukázať, že žiadateľ nemal skutočnú vôľu, motív či zámer na sprístupnení informácií, t. j. na naplnení skutočného legitímneho zmyslu a účelu Infozákona, ale na spôsobení ujmy povinnej osoby (sťažení či ochromení jej chodu). Úmysel zneužiť právo na prístup k informáciám musí byť zjavný a správnymi orgánmi preukázaný nad všetku rozumnú pochybnosť, pretože odmietnutie informácie s poukazom na zneužitie práva je potrebné chápať ako riešenie ultima ratio a ako reštriktívne konštruovanú výnimku z ústavou garantovaného práva na prístup k informáciám. Veľký počet podaných žiadostí na vyvodenie záveru o zneužití práva v zmysle judikatúry nepostačuje (uznesenie Najvyššieho súdu SR sp. zn. 1Sžik/3/2019 zo dňa 28.04.2020).

Na konštatáciu zneužitia práva musí byť prítomný dostatočný počet indícií či dôkazov, pričom samotný počet podaných infožiadostí nesmie viesť a priori ku konštatácii zneužitia práva. Rozhodnutie povinnej osoby o odmietnutí informácií z dôvodu zneužitia práva musí byť s poukazom na uvedené indície a dôkazy dôkladne odôvodnené.

43. Aby bolo možné náležite posúdiť, či konanie žalobcu vykazuje znaky zneužitia práva na prístup k informáciám, je podľa kasačného súdu nevyhnutné prihliadnuť nielen na kvalitu a rozsah individuálnej žiadosti žalobcu, ale aj na kvalitu, rozsah a čas podania ostatných žiadostí v danom časovom slede, keďže až podanie veľkého počtu infožiadostí s istým obsahom môže indikovať či demonštrovať vôľu žiadateľa ochromiť činnosť povinnej osoby a preukázať iný účel sprístupňovania informácií než účel sledovaný Infozákonom. Len posúdením tak individuálnej žiadosti ako aj komplexu žiadostí môže povinná osoba riadne zhodnotiť naplnenie objektívnej stránky zneužitia práva (konanie žiadateľa v rozpore s účelom Infozákona) a subjektívnej stránky zneužitia práva (vôľa žiadateľa konať v rozpore s účelom Infozákona a spôsobiť ujmu povinnej osobe). Podľa kasačného súdu tak povinná osoba má skúmať nielen kvalitu a kvantitu posudzovanej individuálnej žiadosti samostatne, ale aj komplexu žiadostí časovo súvisiacich s posudzovanou žiadosťou. Žalovaný vytkol krajskému súdu v kasačnej sťažnosti, že krajský súd posudzoval infožiadosť žalobcu len individuálne.

45. Pokiaľ ide o posúdenie individuálnej žiadosti žalobcu o sprístupnenie informácií, ktorá bola predmetom tohto konania, kasačný súd na kvalite a kvantite v nej požadovaných informácií neidentifikoval nijaké znaky indikujúce zneužitie práva na sprístupnenie informácií. Žalobca požadoval špecifické informácie týkajúce sa presne označenej stavby, pričom súčasťou infožiadosti bol aj podnet na výkon štátneho stavebného dohľadu v nadväznosti na skutočnosti poukazujúce na údajné porušenie právnych predpisov Mestom Púchov.

46. Pokiaľ ide o posúdenie individuálnej žiadosti v kontexte všetkých žalobcom podaných infožiadostí v danom časovom období (spolu 12 infožiadostí v priebehu 28 kalendárnych dní), kasačný súd uvádza, že väčší počet infožiadostí môže indikovať záver o zneužití práva, ale sám o sebe na konštatáciu zneužitia práva nestačí (uznesenie Najvyššieho súdu SR sp. zn. 1Sžik/3/2019 zo dňa 28.04.2020). Po oboznámení sa s administratívnym spisom kasačný súd konštatuje, že aj týmito ostatnými žiadosťami žalobca žiadal pomerne špecifické informácie, ktoré nemali charakter prevádzkových informácií, ale súviseli s výkonom verejnej správy a plnením úloh a zodpovednosťou jednotlivých zamestnancov. Krajský súd správne uviedol, že nejde o typ žiadostí, kde by kvalita ustupovala kvantite, čo Najvyšší súd SR považuje za znak zneužívajúcej žiadosti podľa rozsudku sp. zn. 3Sži/4/2014 zo dňa 12.3.2014.

Správne orgány tvrdili, že došlo k zneužitiu práva najmä na základe počtu podaných infožiadostí (poukaz na ich obsah a obťažnosť sprístupnenia len tvrdili, ale nijako nerozvinuli a dôkladne nezdôvodnili), čo na vyvodenie záveru o zneužití práva na informácie nestačí. Navyše žiadateľ v odvolaní voči prvostupňovému rozhodnutiu vysvetlil, za akým účelom informácie od povinnej osoby požaduje (výkon verejnej kontroly v nadväznosti na skutočnosti týkajúce sa čiernej stavby a porušenia všeobecne záväzných predpisov mestom), pričom žalovaný sa v rozhodnutí týmito argumentami nijak nevysporiadal a nijakými konkrétnymi tvrdeniami či dôkazmi nevyvrátil legitímnosť úmyslu žalobcových infožiadostí.

osoba vybavila infožiadosť jej paušálnym odmietnutím s takmer totožným znením rozhodnutia ako v prípade všetkých ostatných infožiadostí podaných žalobcom v predmetnom časovom období. Kasačný súd teda považuje za nezákonný postup správnych orgánov, ktoré sa kvalitou, obsahom a ďalšími okolnosťami požadovaných informácií indikujúcimi úmysel žalobcu nezaoberali dôkladne a prístup odmietli en bloc vo vzťahu ku všetkým požadovaným informáciám vydaním rozhodnutia s takmer totožným odôvodnením.

49. Prisvedčiť treba názoru žalobcu, že skutkové okolnosti prípadu, ktoré boli dané vo veci sp. zn. 3Sži/4/2014, v ktorej Najvyšší súd SR aplikoval koncept zneužitia práva, sú značne odlišné. V tejto veci podal žiadateľ 58 rôznych zväčša vôbec nesúvisiacich otázok odlišného, rozsiahleho a najmä prevádzkového charakteru (viď bod 6 rozsudku). V prejednávanom prípade sledoval žiadateľ podaním infožiadostí v zásade tri okruhy záujmov (viď bod 5 a Chyba! Nenašiel sa žiaden zdroj odkazov. rozsudku) a kvantita a kvalita požadovaných informácií bola špecifikovaná, nemala prevádzkový charakter, ale smerovala k zisteniu skutočností súvisiacich s výkonom verejnej moci a vyhovenie infožiadostiam by si nevyžadovalo toľko úsilia, než by tomu bolo vo veci sp. zn. 3Sži/4/2014.

Kasačnému súdu neušlo, že krajský súd označil žalovaného ako primátorka Mesta Púchov, pričom správne označenie má byť Mesto Púchov, preto kasačný súd odchylne od krajského súdu označil v tomto rozsudku žalovaného ako Mesto Púchov.

53. O trovách kasačného konania rozhodol kasačný súd podľa § 467 ods. 1 v spojení s § 167 ods. 1 SSP tak, že žalobcovi priznal právo na náhradu trov konania voči žalovanému vzhľadom na neúspech žalovaného ako sťažovateľa v kasačnom konaní. 54.

V Bratislave dňa 24. februára 2022