6Sžk/1/2021

ROZSUDOK

V MENE SLOVENSKEJ REPUBLIKY

Najvyšší správny súd Slovenskej republiky v senáte zloženom z predsedníčky senátu JUDr. Kataríny Benczovej a členiek senátu JUDr. Zuzany Šabovej, PhD. a Mgr. Kristíny Babiakovej, v právnej veci žalobcu: K 33, s.r.o. so sídlom Námestie Andreja Hlinku 3, 831 06 Bratislava, IČO: 35918624, zastúpený advokátskou kanceláriou: Bukovinský & Chlipala, s.r.o. so sídlom Svätoplukova 30, 821 08 Bratislava, IČO: 35918098, proti žalovanému: Úrad pre územné plánovanie a výstavbu Slovenskej republiky so sídlom Lakeside park 2, Tomášikova 14366/64A, 831 04 Bratislava (právny nástupca Ministerstva dopravy a výstavby Slovenskej republiky, Námestie slobody 6, Bratislava), za účasti: 1. BROMA PLUS s.r.o. so sídlom Hlavná 21/1, 032 02 Závažná Poruba, IČO: 36440493, 2. Y. T., X. L.. Y.. W. XXX/ X, XXX XX I. T. - J., 3. T. T., X. L.. Y.. W. XXX/X, XXX XX I. T. - J., 4. ABORIGIN, s.r.o. so sídlom Hlavná 998/70, 900 31 Stupava, IČO: 45875383, 5. N.. H.. L. L., X. L. XXXX/X, XXX XX Z., 6. Krajská prokuratúra Žilina so sídlom Moyzesova 20, 011 04 Žilina, o preskúmanie zákonnosti rozhodnutia žalovaného č. 23883/2017/SL/63752-M, číslo 92/2017 zo dňa 28.09.2017, konajúc o kasačných sťažnostiach žalovaného a účastníka 6. proti rozsudku Krajského súdu v Bratislave č. k. 6S/209/2017-148 zo dňa 1. októbra 2020, takto

rozhodol:

Najvyšší správny súd Slovenskej republiky zrušuje rozsudok Krajského súdu v Bratislave zo dňa 1. októbra 2020, č. k. 6S/209/2017-148 a vec mu vracia na ďalšie konanie.

Odôvodnenie

I. Predmet kasačného prieskumu a priebeh administratívneho konania

Liptovský Mikuláš č. ÚR a SP 2015/01895-013/Šar zo dňa 29.01.2016, ktorým stavebný úrad podľa § 88a ods. 4 stavebného zákona pre žalobcu ako stavebníka dodatočne povolil zmenu stavby „Relaxačno-športové centrum Pavlač“ na pozemkoch parc. č. W.-S. XX/X a XX/XX v

3. Dňa 12.03.2008 bolo na základe žiadosti právneho predchodcu aktuálneho stavebníka, spoločnosti K 33, s.r.o., Bratislava, vydané stavebným úradom Mesta Liptovský Mikuláš pod č. ÚR a SP 2008/00811 Šu stavebné povolenie na výstavbu „Apartmánové domy Demänová“ na pozemku parc. č. W. v k. ú.

Dňa 18.04.2016 odvolací orgán Okresný úrad Žilina vyhovel protestu prokurátora z 02.03.2014 a zrušil rozhodnutie stavebného úradu z 11.04.2013 5. Na základe opakovaného návrhu na zmenu stavby pred dokončením bola rozhodnutím zo dňa 25.04.2013 povolená zmena stavby „Radový apartmánový dom - zmena stavby pred dokončením - Rekreačno-športové centrum“ na pozemku parc. č. W., k. ú. J. (zmena stavby č. 1), dodatočné povolenie sa vzťahovalo na dispozičné zmeny na I. NP, vyplývajúce zmeny okenných a dverných otvorov vo fasádach, zmeny sklonu strechy, parkovanie v počte 8 parkovacích miest bolo presunuté na pozemok parc. č. W., k. ú.

7. Dňa 29.01.2016 bolo vydané nové rozhodnutie o dodatočnom povolení zmeny stavby „Relaxačno - športové centrum Pavlač“ na poz. W.., (zmena č. 2). Zmena bola povolená v rozsahu: - rozšírenie pavlače povolenej zmenou 1 pôvodne na 1,10 m, následne na 1,50m, zmena konštrukcie z konzolovej na stĺpikovú, - severné prístupové schodisko presunuté na západ, - dobudované nové prístupové schodisko na juhozápade.

9. Rozhodnutím zo dňa 26.05.2016 odvolací orgán zamietol odvolania majiteľov susediacej nehnuteľnosti Y. T., T. T. (v tomto konaní ďalší účastníci 2. a 3.), proti rozhodnutiu z 29.01.2016 (zmena č. 2), kde namietali o.i. prekročenie indexu zastavanej plochy, zamietnutie námietky v stavebnom konaní o minimálnom odstupe a potvrdil dodatočné povolenie zmeny č.

dôvodov: 1) MDV SR sa nezaoberalo otázkou ochrany dobromyseľne nadobudnutých práv, 2) MDV SR neskúmalo proporcionalitu výsledku napadnutého rozhodnutia, 3) MDV SR nezohľadnilo, že už zmenou stavby 1 bolo povolené doplnenie pavlače na

13. Dňa 17.08.2016 bola uskutočnená kolaudácia objektu Relaxačno - športové centrum Pavlač v súlade s podmienkami uvedenými v rozhodnutí o zmene 2/ zo dňa 29.01.2016

14. Žalobným petitom sa žalobca domáhal zrušenia rozhodnutia žalovaného pod č. 23883/ 2017/SL/63752-M, č. 92/2017 zo dňa 28.09.2017 v spojení s rozhodnutím MDV SR č 15968/ 2017/SV/38815 zo dňa 25.05.2017 vydaných za okolností opísaných v bodoch 8. až 12. tohto

V čase uskutočňovania stavby, ako aj v čase vydania kolaudačného rozhodnutia bolo stavebné povolenie, rozhodnutie o zmene stavby 1 a rozhodnutie o zmene stavby 2, právoplatné. Stavebný úrad v kolaudačnom konaní o povolenie užívania stavby skúmal splnenie podmienok podľa § 81 ods. 1 stavebného zákona na podklade uvedených rozhodnutí a projektovej dokumentácie overenej stavebným úradom v rámci konania o dodatočné povolenie zmeny stavby, v ktorom bolo vydané rozhodnutie o zmene stavby 2. Stavebný úrad vyhodnotil, že tieto podmienky boli splnené, na základe čoho vydal kolaudačné rozhodnutie, ktoré nadobudlo

prokurátor Krajskej prokuratúry Žilina protest č. Kd 8/17/5500-6 zo dňa 17.03.2017, v čase ukončenia stavby a po vydaní kolaudačného rozhodnutia, ktoré nadobudlo právoplatnosť dňa 17.08.2016. O podanom proteste prokurátora rozhodol žalovaný svojím prvostupňovým rozhodnutím, ktorým zrušil rozhodnutie Okresného úradu Žilina, odbor výstavby a bytovej politiky č. OU-ZA-OVBP2-2016/017286/KRA zo dňa 26.05.2016.

(rozhodnutia o zmene stavby 1) Žalobca ako stavebník tieto práva nadobudol dobromyseľne. 18. Namietal, že pokiaľ stavebný úrad pochybil pri vydaní rozhodnutia o zmene stavby 1 a toto rozhodnutie nemal vydať, alebo neoveril projektovú dokumentáciu predloženú žalobcom ako stavebníkom, nemôžu byť takéto (prípadné) pochybenia stavebného úradu na ťarchu

19. Zotrvával na svojej legitímnej požiadavke, aby aj rozhodovanie správnych orgánov odrážalo princípy dobrej verejnej správy vyjadrené v odporúčaniach rady Európy, na ktoré opakovane odkazuje aj judikatúra a rovnako na to, že v súlade s judikatúrou vnútroštátnych súdov, aj s poukazom na nález Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. PL. ÚS 21/2008, v prípade kolízie objektívneho práva a ochrany dobromyseľne nadobudnutých práv stavebníka, kedy dochádza k stretu dvoch základných princípov právneho štátu, a to princípu právnej istoty a princípu legality, nie je možné vo všeobecnosti povedať, že niektorému z nich prináleží väčší rozsah ochrany. Princíp ústavnosti a zákonnosti (princíp legality) nemá v porovnaní s ostatnými princípmi materiálneho právneho štátu, medzi ktoré nepochybne patrí aj princíp právnej istoty, zaručený primát, a preto je každý prípad potrebné posudzovať s prihliadnutím na všetky jeho osobitosti.

Mal za to, že minister dopravy a výstavby Slovenskej republiky v konaní o rozklade žalobcu mal riešiť údajný rozpor medzi verejným záujmom na jednej strane a požiadavkou ochrany dobromyseľne nadobudnutých práv žalobcu v prospech dobromyseľne nadobudnutých práv žalobcu už aj s prihliadnutím na to, že v čase vydania napadnutých rozhodnutí bolo vydané kolaudačné rozhodnutie.

21. Žalovaný k vecnej argumentácii ohľadne posudzovania prípustnosti výmery rozšírenia zastavanej plochy zdôrazňoval, že Okresný úrad postupoval v rozpore so zákonom, keď posúdil rozšírenie rozostavanej stavby o pavlač so schodiskami vo vzťahu k apartmánovému domu na pozemku parc. č. XX/XX, ako samostatný objekt realizovaný na pozemku parc. č. XX/X o výmere XXX. m2, z ktorého vypočítal index zastavanej plochy a konštatoval, že tento zodpovedá regulatívu podľa platného územného plánu Mesta Liptovský Mikuláš. Stavbu pavlače bolo potrebné posudzovať, ako časť pôvodnej stavby umiestnenej na pozemku, ktorého zastavanosť nemôže presiahnuť podľa platného územného plánu Mesta Liptovský Mikuláš 30%. V danom prípade nebolo možné akceptovať postup, podľa ktorého odčlenením časti pozemku (zastavaného na 100% výmery) od pôvodného stavebného pozemku, je možné pre zostávajúcu časť pozemku opätovne počítať index zastavanosti bez ohľadu na už zastavaný pozemok. Index zastavanosti je potrebné počítať v kontexte pôvodného stavebného pozemku a celej stavby vrátane jej všetkých častí. 22. K námietkam požiadavky ochrany dobromyseľne nadobudnutých práv, otázky proporcionality a nezohľadnenia právneho stavu založeného rozhodnutím Mesta Liptovský Mikuláš č. ÚR a SP 2013/02218-03 Šu zo dňa 25.04.2013 uviedol, že predmetné rozhodnutie Mesta Liptovský Mikuláš bolo zrušené v dôsledku podaného protestu prokurátora Krajskej prokuratúry Žilina rozhodnutím ministerstva dopravy, výstavby a regionálneho rozvoja SR č. 19822/2016/B625-SV/56621/GE zo dňa 22.09.2016, ktoré nadobudlo právoplatnosť dňa 11.10.2016. Napriek uvedenému, žalobca nerealizoval zmeny ani v súlade s týmto rozhodnutím, ale bez predchádzajúceho právoplatného rozhodnutia stavebného úradu svojvoľne vykonal zmeny stavby, ktoré v konečnom dôsledku vyústili do pôdorysného rozšírenia stavby a premiestnenia schodiska. S poukazom na uvedené, žalobca nemohol byť v dobrej viere nadobúdania práv. 23. K námietke zohľadnenia verejného záujmu v kontexte § 88 a § 88a stavebného zákona sa nestotožnil s názorom okresného úradu, ani žalobcu, podľa ktorých časť stavby - exteriérová pavlač (realizovaná v rozpore s odsúhlasenou dokumentáciou k dodatočnému stavebnému povoleniu) neodporuje verejným záujmom, ktorými sa rozumejú záujmy chránené týmto zákonom, najmä s cieľmi a zámermi územného plánovania. V tomto prípade je nepochybné, že zmena stavby bola v rozpore s verejným záujmom vyjadreným v územnom pláne Mesta Liptovský Mikuláš v zmysle VZN č. 7/2010.

26. Správny súd po preskúmaní rozhodnutí a postupu správnych orgánov v rozsahu dôvodov uvedených v žalobe dospel k záveru, že žaloba je dôvodná a napadnuté rozhodnutia podľa § 191 ods. 1 písm. c) a d) SSP ako vychádzajúce z nesprávneho právneho posúdenia a nepreskúmateľné pre nezrozumiteľnosť alebo nedostatok dôvodov zrušil a vec vrátil žalovanému na ďalšie konanie. S poukazom na priebeh administratívneho konania, t.j. v stanovených obdobiach nadobudnutú právoplatnosť stavebného povolenia, povolenia zmeny stavby č. 1/ a č. 2/ ako aj kolaudačného rozhodnutia, poukázal na účel inštitútu protestu prokurátora a rozhodnutie Najvyššieho súdu SR z 18.03.2010, sp. zn. 8Sžo/440/2009, ktorý vo vzťahu k vtedajšiemu ustanoveniu § 249 ods. 3 OSP konštatoval „Pri podávaní žaloby zo strany prokurátora je potrebné, aby prokurátor posudzoval každý prípad so zreteľom na všetky okolnosti prípadu v zmysle proporcionality výsledku zamýšľaného žalobou a práv účastníka nadobudnutých v dobrej viere.“

Princíp súčasne nepriamo odpovedá na otázku, čo možno považovať za rozumnú a ospravedlniteľnú mieru verejno- mocenského zásahu podmieneného verejným záujmom. Samotný princíp proporcionality stojí na troch kritériách, a to kritérium vhodnosti, kritérium potrebnosti a kritérium porovnania dotknutých v kolízii stojacich základných práv.

29. Pri skúmaní kritéria potrebnosti dospel k záveru, že ochranu práv žalobcu ako stavebníka, nie je možné dosiahnuť inými efektívnejšími prostriedkami, ako podaním predmetnej správnej žaloby. 30. Pri skúmaní kritéria porovnania dotknutých v kolízii stojacich práv vzal do úvahy skutočnosť, že napadnuté prvostupňové aj druhostupňové rozhodnutia zasahujú do práva žalobcu na ochranu jeho práv ako stavebníka, vyplývajúce z rozhodnutia o dodatočnom povolení zmeny stavby 2 zo dňa 29.01.2016 (právoplatné dňa 08.06.2016) tým, že stavba je už realizovaná a skolaudovaná (kolaudačné rozhodnutie právoplatné dňa 17.08.2016).

31. Správny súd dospel k záveru, že je potrebné zrušiť napadnuté rozhodnutia, nakoľko by vo vzťahu k žalobcovi ako stavebníkovi bol zásadne porušený princíp právnej istoty a proporcionality, pričom princíp proporcionality tiež možno odvodiť z čl. 1 ods. 1 Ústavy SR a aj z čl. 13 ods. 4 Ústavy SR (hľadať spravodlivú rovnováhu medzi cieľom a použitými prostriedkami). Žalobca ako stavebník by nemohol užívať stavbu, ktorú realizoval v zmysle právoplatného dodatočného povolenia zmeny 2, a po ukončení realizácie a po právoplatnom kolaudačnom rozhodnutí, oprávnene očakával, že nebude jeho právo stavbu užívať nikým a ničím obmedzované a spochybňované. V preskúmavanej veci sa správne orgány dostatočne, resp. vôbec nevysporiadali so stretom verejného záujmu pri dodržaní regulatív pri výpočte indexu zastavanosti stavebným úradom v rozhodnutí o dodatočnom povolení stavby 2 zo dňa 29.01.2016 a súkromným záujmom žalobcu ako stavebníka. Súdu sa javí, že napadnuté rozhodnutie žalovaného ako aj prvostupňové rozhodnutie, porušujú zásadu dobrej správy, keď

dobrej viere. 32. Ako dôvodnú vyhodnotil námietku žalobcu, že žalovaný v odôvodnení svojho rozhodnutia k námietkam žalobcu ohľadom ochrany dobromyseľne nadobudnutých práv, otázky proporcionality a nezohľadnenia právneho stavu založeného rozhodnutím o zmene stavby 1, len poukázal na zrušenie rozhodnutia o zmene stavby 1 rozhodnutím ministerstva pod č. 19822/2016/B625-SV/56621/GE zo dňa 22.09.2016.

33. Rovnako ako dôvodnú vyhodnotil námietku o nesprávnom vylúčení dobromyseľnosti stavebníka v prípade, ak vykonal pri realizácii stavby zmeny bez právoplatného rozhodnutia stavebného úradu, vyúsťujúce do pôdorysného rozšírenia stavby a premiestnenia schodiska. Považoval za podstatné, že v zmysle rozhodnutia o zmene stavby 1 bol žalobca ako stavebník oprávnený uskutočniť stavbu s drevenou pavlačou vrátane nástupných schodísk, ktorou bola stavba pôdorysne rozšírená o 66,50 m2, t.j. na 478,50 m2 (412,00 m2 + 66,50 m2), že pri následnom rozšírení pavlače a nástupných schodísk celkovo na 85,75 m2, t.j. rozšírene o 4%, žalobca mohol očakávať, že uvedené zmeny, budú povolené rozhodnutím o dodatočnom povolení zmeny stavby 2, čo v konečnom dôsledku bolo naplnené rozhodnutím o dodatočnom povolení zmeny stavby 2 zo dňa 29.01.2016.

V prípade keď stavebný úrad zistí, že stavba je realizovaná v rozpore so stavebným povolením, stavebný úrad postupuje v zmysle § 88, § 88a, §105 a § 106 stavebného zákona. V tejto súvislosti je potrebné zdôrazniť, že výkon štátneho stavebného dohľadu ako aj konanie o dodatočnom povolení zmeny stavby sú dve samostatné konania, ktoré nie je možné z hmotnoprávneho ani z procesného dôvodu spojiť. Je zrejmé, že na

35. Ako dôvodnú vyhodnotil námietku žalobcu, v ktorej sa uvádzalo, že keďže pre správny orgán je rozhodujúci právny a skutkový stav existujúci v čase vydania rozhodnutia, stavebný úrad v kolaudačnom konaní skúmal súlad uskutočnenia stavby s právoplatným rozhodnutím o zmene stavby 2. A keďže kolaudačné rozhodnutie je právoplatné, prípadné následné zrušenie rozhodnutia o zmene stavby 2, nič nezmení na vecnej správnosti kolaudačného rozhodnutia, inak by došlo k porušeniu dobromyseľne nadobudnutých práv žalobcu.

36. Krajská prokuratúra Žilina podala kasačnú sťažnosť z dôvodu v zmysle § 440 ods. 1 písm. g) SSP a žiadala zrušenie rozsudku krajského súdu. Kasačná argumentácia bola založená v prvom rade na výhrade ku konštatovaniu krajského súdu o povinnosti prokurátora pri podávaní protestu dbať na to, aby práva nadobudnuté v dobrej viere boli čo najmenej dotknuté, nakoľko takáto povinnosť nevyplýva z právnej úpravy zákona č. 162/2015 Z. z., v zmysle ktorého prokurátor objektívne chráni verejné právo, zákon nestanovuje jeho povinnosť dbať na to, aby práva nadobudnuté v dobrej viere boli čo najmenej dotknuté.

37. V nadväznosti na vyhodnotenie dodržania princípu spoluúčasti - právo byť vypočutý a princípu transparentnosti namietala postup stavebných úradov v nadväznosti na skutočnosť, že konanie o zmene stavby (Radový apartmánový dom) bolo dňa 11.04.2013 zastavené na základ späťvzatia stavebníka, čím sa vyhol podávaniu námietok účastníkov konania.

38. K princípu viazanosti zákonom namietal právne vyhodnotenie krajského súdu v súvislosti s námietkou prekročenia koeficientu zastavanosti kde uviedol, že stavba bola vo všetkých štádiách konania posudzovaná stavebným úradom, a preto údajné pochybenie stavebného úradu nie je možné bez relevantnej právnej úpravy a predloženia dôkazov preniesť na ťarchu

39. K vykonanému vyhodnoteniu princípu proporcionality krajskému súdu vytkla, že vôbec neskúmal a nevzal do úvahy rozsah zásahu do práv vlastníkov susedných nehnuteľností, vôbec neriešil, akou mierou mohla posudzovaná stavebná činnosť - rozšírenie pavlače a premiestnenie schodiska ovplyvniť užívanie susednej nehnuteľnosti.

40. Nepovažovala za dôvodné, ak správny súd vytkol porušenie zásad dobrej verejnej správy tým, že žalovaný bez kontextu správnej úvahy prekvapivo konštatoval (napriek právoplatným rozhodnutiam o dodatočnom povolení stavby 2 a kolaudačnému rozhodnutiu), že žalobca ako stavebník nemohol konať v dobrej viere. Zdôraznil, že vydanie kolaudačného rozhodnutia nepredstavuje ultimatívnu prekážku brániacu vyhoveniu protestu prokurátora a posudzovanie, či konanie stavebníka môže byť považované za konanie v dobrej viere bolo skúmané v kontextu celého povoľovania zmeny stavby pôvodne povolenej ako Radový apartmánový dom.

42. V osobitnom vyjadrení súhlasila s kasačnými dôvodmi a kasačným návrhom uvedenými v kasačnej sťažnosti žalovaného.

43. Žalovaný napadol rozsudok krajského súdu včas podanou kasačnou sťažnosťou z dôvodu v zmysle § 440 ods. 1 písm. g) SSP a žiadal jeho zrušenie. Nesúhlasil so záverom krajského súdu o zrušení napadnutého rozhodnutia, ako založeného na nesprávnom právnom posúdení a nepreskúmateľného pre nezrozumiteľnosť a nedostatok dôvodov. Uviedol, že v napadnutých rozhodnutiach sa minister a ministerstvo správne vysporiadali s námietkami žalobcu uvedenými v rozklade aj podanej žalobe. Stavba žalobcu dodatočne povolená rozhodnutím stavebného úradu nebola v súlade s platnou územnoplánovacou dokumentáciou pre nedodržanie záväzného regulatívu indexu zastavenej plochy. 44. Stavebný úrad postupoval v rozpore so zákonom, keď posúdil rozšírenie rozostavenej stavby o pavlač so schodiskom vo vzťahu k apartmánovému domu na pozemku parc. č. XX/XX, ako samostatný objekt uskutočnený na pozemku parc. č. XX/X o výmere XXX m2, z ktorého následne vypočítal index zastavanej plochy a konštatoval, že tento zodpovedá regulatívu podľa platného územného plánu Mesta Liptovský Mikuláš. Stavbu pavlače bolo potrebné posudzovať ako časť pôvodnej stavby umiestnenej na pozemku, ktorého zastavanosť nemôže presiahnuť podľa platného územného plánu 30%. V danom prípade nebolo možné akceptovať postup, podľa ktorého odčlenením časti pozemku (zastaveného tým pádom na 100% výmery) od pôvodného stavebného pozemku, je možné pre zostávajúcu časť pozemku opätovne počítať index zastavanosti bez ohľadu na už zastavaný pozemok. 45. K námietkam ochrany dobromyseľne nadobudnutých práv, otázky proporcionality a nezohľadnenia právneho stavu založeného rozhodnutím zo dňa 25.04.2013 žalovaný uviedol, že žalobca nerešpektoval ani toto (neskôr zrušené) rozhodnutie, ale bez predchádzajúceho právoplatného rozhodnutia stavebného úradu svojvoľne vykonal zmeny stavby v konečnom dôsledku vyúsťujúce do pôdorysného rozšírenia stavby a premiestnenia schodiska. Žalobca, teda nemohol byť v dobrej viere, čo sa týka nadobúdania práv. 46. K otázke verejného záujmu v kontexte § 88 a § 88a stavebného zákona uviedol, že sa nestotožňuje s názorom krajského súdu potvrdzujúcim názor stavebného úradu, že stavba exteriérovej pavlače postavenej v rozpore s odsúhlasenou dokumentáciou neodporuje verejným záujmom, ktorým sa rozumejú záujmy chránené stavebným zákonom najmä ciele a zámery územného plánovania. Je nepochybné že predmetná zmena stavby bola v rozpore s verejným záujmom vyjadreným v Územnom pláne Mesta Liptovský Mikuláš v zmysle VZN č. 7/2020. 47. V osobitnom vyjadrení súhlasil s kasačnými dôvodmi a kasačným návrhom uvedenými v kasačnej sťažnosti krajskej prokuratúry.

50. Dňa 1. januára 2021 nadobudla účinnosť novela Ústavy Slovenskej republiky, ústavný zákon č. 422/2020 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa Ústava Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb. v znení neskorších predpisov, ktorou bol zriadený Najvyšší správny súd Slovenskej republiky (čl. 143 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky). K 1. augustu 2021 prevzal Najvyšší správny súd Slovenskej republiky (ďalej aj ako „kasačný súd“ alebo „NSS SR“) kasačnú agendu správneho kolégia NS SR v správnom súdnictve, vrátane prerokúvanej veci (čl. 154g ods. 4, 5 a 6 Ústavy v spojení s § 101e ods. 1 a 2 a § 8a ods. 1 zákona č. 757/2004 Z. z. o súdoch a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov). V súlade s rozvrhom práce Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky na rok 2021 bola prerokúvaná vec pridelená náhodným výberom na rozhodnutie senátu 3S a bola v kasačnom konaní vedená pod pôvodnou spisovou značkou.

52. Pri zodpovedaní kasačných námietok sťažovateľov kasačný súd zohľadňoval aj rozhodovaciu činnosť NS SR. Keďže odo dňa 1. augusta 2021 došlo k prechodu kompetencií zo správneho kolégia NS SR na Najvyšší správny súd Slovenskej republiky (čl. 154g ods. 4, 5 a 6 Ústavy v spojení s § 101e ods. 1 a 2 a § 8a ods. 1 zákona č. 757/2004 Z. z. o súdoch a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov), vychádzajúc z účelu zabezpečenia kontinuity rozhodovacej činnosti, z právnej istoty a ochrany legitímnych očakávaní založených aj na ustálenej rozhodovacej činnosti najvyšších súdnych autorít (§ 5 ods. 1 SSP v spojení s čl. 2 ods. 1 až 3 zákona č. 160/2015 Z. z. Civilný sporový poriadok v znení neskorších predpisov) sa kasačný súd naďalej považuje za viazaný doterajšou rozhodovacou činnosťou správneho kolégia NS SR, vrátane jeho veľkého senátu.

54. S účinnosťou od 1. januára 2023 sa, podľa § 34a zákona č. 575/2001 Z. z. o organizácii činnosti vlády a organizácii ústrednej štátnej správy v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o organizácii činnosti vlády“), nástupcom Ministerstva dopravy a výstavby Slovenskej republiky, ako ústredného orgánu štátnej správy pre územné plánovanie okrem ekologických aspektov, výstavbu a vyvlastnenie, stal Úrad pre územné plánovanie a výstavbu Slovenskej republiky. V súlade s § 180 ods. 1 a 3 v spojení s § 452 ods. 1 SSP, preto od 1. januára 2023 nahradil Ministerstvo dopravy a výstavby Slovenskej republiky v postavení žalovaného v tomto kasačnom konaní Úrad pre územné plánovanie a výstavbu Slovenskej republiky a s týmto právnym nástupcom aj kasačný súd ďalej konal.

56. Podľa § 20 ods. 1 zákona č. 153/2001 Z. z. o prokuratúre, prokurátor vykonáva dozor nad dodržiavaním zákonov a ostatných všeobecne záväzných právnych predpisov orgánmi verejnej správy pri výkone verejnej správy v rozsahu ustanovenom týmto zákonom.

Sú povinné chrániť záujmy štátu a spoločnosti, práva a záujmy fyzických osôb a právnických osôb a dôsledne vyžadovať plnenie ich povinností. 58. Podľa § 3 ods. 2 správneho poriadku, správne orgány sú povinné postupovať v konaní v úzkej súčinnosti s účastníkmi konania, zúčastnenými osobami a inými osobami, ktorých sa konanie týka a dať im vždy príležitosť, aby mohli svoje práva a záujmy účinne obhajovať, najmä sa vyjadriť k podkladu rozhodnutia, a uplatniť svoje návrhy. Účastníkom konania, zúčastneným osobám a iným osobám, ktorých sa konanie týka musia správne orgány poskytovať pomoc a poučenia, aby pre neznalosť právnych predpisov neutrpeli v konaní ujmu.

60. Podľa § 61 ods. 1 zákona č. 50/1976 Zb. o územnom plánovaní a stavebnom poriadku (stavebný zákon), stavebný úrad oznámi začatie stavebného konania dotknutým orgánom, všetkým známym účastníkom a nariadi ústne pojednávanie spojené s miestnym zisťovaním. Súčasne ich upozorní, že svoje námietky môžu uplatniť najneskoršie pri ústnom pojednávaní, inak že sa na ne neprihliadne. Na pripomienky a námietky, ktoré boli alebo mohli byť uplatnené v územnom konaní alebo pri prerokúvaní územného plánu zóny, sa neprihliada. Stavebný úrad oznámi začatie stavebného konania do 7 dní odo dňa, keď je žiadosť o stavebné povolenie

62. Podľa § 68 ods. 1 stavebného zákona, stavebný úrad môže v odôvodnených prípadoch na žiadosť stavebníka povoliť zmenu stavby ešte pred jej dokončením. 63. Podľa § 88a ods. 1 stavebného zákona, ak stavebný úrad zistí, že stavba bola postavená bez stavebného povolenia alebo v rozpore s ním, začne z vlastného podnetu konanie a vyzve vlastníka stavby, aby v určenej lehote predložil doklady o tom, že dodatočné povolenie nie je v rozpore s verejnými záujmami chránenými týmto zákonom, najmä s cieľmi a zámermi územného plánovania, a osobitnými predpismi. Ak bola stavba začatá bez právoplatného stavebného povolenia, ktoré už bolo vydané, stavebný úrad posúdi súlad stavby s verejnými záujmami na základe záväzných stanovísk podľa § 140b a podkladov predložených v stavebnom konaní.

65. Podľa § 139b ods. 4 stavebného zákona, zmenami stavieb pred ich dokončením sa rozumejú zmeny vo vzťahu k stavebnému povoleniu, prípadne vo vzťahu k dokumentácii stavby overenej stavebným úradom v stavebnom konaní. 66. Rozhodnutím Mesta Liptovský Mikuláš ako stavebného úradu č. ÚR a SP 2015/ 01895-013 Šar zo dňa 29.01.2016 bolo v konaní podľa § 88 ods. 4 vydané dodatočné povolenie na zrealizované zmeny stavby „Relaxačno- športové centrum - Pavlač“ na pozemku parc. č. W. k. ú. J..

NP zo západnej strany objektu a umiestnenia prístupového jednoramenného schodiska zo severnej strany na stavby sprístupňujúceho novovzniknutú pavlač a apartmány na II. NP. 67. Dôvodom ďalšieho konania bola skutočnosť, že stavebník zrealizoval stavbu v rozpore s podmienkami uvedenými v rozhodnutí zo dňa 25.04.2013. Odlišnosť realizácie pozostávala zo zmeny pavlače riešenej ako konzolová v šírke 1,10m na stĺpikovú konštrukciu kotvenú do betónových pätiek, rozšírenú na 1,5m šírky, presunutie schodiska pôvodne navrhnutého zo severnej strany na západnú stranu, uskutočnenie ďalšieho prístupového schodiska z juhozápadnej strany. V rámci skúmania súladu vykonanej zmeny (rozšírenie pavlače a výstavba vonkajšieho schodiska) s požiadavkami územného plánu, stanovujúcimi maximálny limit zastavanosti 30% bolo stavebným úradom akceptované, že zastavaná plocha parcely č. W. o výmere XXXmX predstavuje 9,25%. Bolo abstrahované od toho, že parcela č. W.. je zastavaná pôvodne povoleným apartmánovým domom v rozsahu 100% a na účely zastavanosti stavebný úrad posudzoval parcelu pod pavlačou a schodiskom samostatne. Ako nedôvodné

Rozhodnutie stavebného úradu napadnuté odvolaním vlastníkov susedných pozemkov bolo potvrdené odvolacím orgánom dňa 26.05.2016 a nadobudlo právoplatnosť dňom 08.06.2016. 68. Protest prokurátora proti rozhodnutiu zo dňa 26.05.2016 bol podaný podľa § 22 ods. 1 písm. a) a § 24 zákona o prokuratúre dňa 17.03.2017.

Ako nedôvodná bola vyhodnotená argumentácia, že umiestnenie novonavrhovanej vonkajšej pavlače bolo povolené už v r. 2013 (a nebolo posudzované podľa VZN č. 7/2010 ). Stavebnému úradu bolo vytknuté, že pri posudzovaní zastavanosti pozemku na účely rozhodnutia z 29.01.2016 len použil na výpočet plochy zastavanej pavlačou nový geometrický plán, ktorým bola z pôvodnej parcely CKN č. XX/X o výmere XXXXmX vytvorená parcela XX/XX zastavaná apartmánovým domom o výmere XXX m2 a parcela XX/ X. o výmere XXXmX zastavaná pavlačou a schodiskom, postupoval v rozpore so zákonom. Zastavanosť je nutné posudzovať vo vzťahu k celému stavebnému pozemku a je preukázané, že nový pôdorys stavby výrazne zasiahol do existujúcich stavebných pomerov a zväčšená zastavaná plocha stavby presahuje možnú prípustnú mieru zastavania pozemkov stanovenú na

70. Pre rozhodovanie vo veci je potrebné zdôrazniť, že dôsledkom vydania preskúmavaného rozhodnutia nie je spochybnenie samotného stavebného povolenia, v rozsahu, v akom bolo vydané v roku 2008, spochybnená je zákonnosť rozhodnutia z januára 2016 o zmene stavby 2, spočívajúcej, o.i. v dobudovaní pavlače a prístupových schodísk na betónových pätkách, čím došlo k zväčšeniu zastavanej plochy nad mieru stanovenú VZN a územným plánom Mesta Liptovský Mikuláš, vyjadrujúcim verejný záujem na dodržaní maximálnej zastavanosti v rozsahu 30%.

Tieto okolnosti treba vyhodnocovať jednak z hľadiska legitímnych očakávaní stavebníka, na druhej strane aj z hľadiska schopnosti preukázať tvrdenú dobromyseľnosti nadobúdateľa práv z jednotlivých zmenových rozhodnutí. Zároveň nemožno prehliadať relevantnú argumentáciu krajskej prokuratúry, poukazujúcej (z pohľadu súdu) na maximálne pozitívny prístup stavebných úradov oboch stupňov voči stavebníkovi a jeho preukázanému nerešpektovaniu stavebných povolení.

Mesta Liptovský Mikuláš ako pomer medzi plochou zastavanou budovami a plochou pozemku, resp. súboru pozemkov, na ktorých je navrhovaný zámer, ktorý je predmetom posudzovania.

V. b) Požiadavky na dodržiavanie princípov dobrej verejnej správy.

74. Správny súd svoje rozhodnutie založil na všeobecnom zhrnutí princípov dobrej verejnej správy a vyslovení všeobecného záveru (bod 77 rozsudku), že žalovaný sa nimi neriadil. V konkrétnostiach vytkol žalovanému, skutočnosti, oboznámené v bodoch 27 - 36 tohto rozhodnutia.

75. Kasačný súd bez ohľadu na akceptovanie legitímnosti očakávaní žalobcu na aplikáciu princípov dobrej verejnej správy nepovažuje rozhodnutie správneho súdu za založené na komplexnom vyhodnotení všetkých relevantných okolností. Podľa názoru kasačného súdu na to, aby bolo z rozsahu žalobných dôvodov možné preskúmať napadnuté rozhodnutie , bolo dôvodné vyžiadať si príslušnú stavebnú dokumentáciu, čo urobil až kasačný súd.

76. Až po oboznámení sa s obsahom aj administratívneho spisu vedeného stavebným úradom je možné komplexne vyhodnotiť všetky skutočnosti relevantné pre závery o existencii dobromyseľne nadobudnutých práv a legitímnosti žalobcom prezentovaných očakávaní. Čo sa týka skúmania naplnenia princípu proporcionality treba pripomenúť, že pod záujmom chráneným zákonom (ako „protikladu“ individuálneho záujmu stavebníka) treba rozumieť nielen záujmy na dodržaní miery zastavanosti, ale aj záujmy iných dotknutých subjektov. Rovnako nemožno pri vyhodnocovaní žalobcom tvrdených očakávaní prehliadnuť skutočnosť, že žalobca je stavebníkom - podnikateľom, ktorý po udelení stavebného povolenia na výstavbu apartmánového domu v priebehu stavby postupoval v rozpore so stavebným povolením, čo v konečnom dôsledku vyústilo do vybudovania Relaxačno - športového centra, ktoré oproti pôvodnej stavbe bez pavlače, bolo v rozpore s povolením, bolo zmenené na stavbu s pavlačou fixovanou na konzolách (ktorá nebola uvedená v písomnom rozhodnutí o povolení zmeny stavby 1, aj keď bola zakreslená v technickej dokumentácii) a následne bolo technické riešenie pavlače zmenené na ukotvenie na betónových pilieroch. Zmenou 2 došlo jednoznačne k

Na druhej strane treba uviesť, že stavebník si musel byť vedomý, že minimálne konanie o proteste prokurátora z 02.03.2016 proti rozhodnutiu o zmene č. 1 z 25.04.2013 nebolo ku dňu kolaudačného rozhodnutia skončené (MDVRR rozhodlo až 22.09.2016 a protestu vyhovelo).

79. Vzhľadom na uvedené kasačný súd skonštatoval, že vyhodnotenie správneho súdu o tom, že rozhodnutie žalovaného, ktorým bolo vyhovené protestu prokurátora proti zmene 2, je vydané v rozpore s princípmi verejnej správy, je predčasné, nakoľko správny súd si nezabezpečil dostatočný podklad pre formulovanie záveru, majúceho sa opierať o komplexné vyhodnotenie postupu správnych orgánov, účastníkov, dôvodnosti a legitímnosti ich očakávaní a vyhodnotení kolízie princípu právnej istoty a legality za konkrétnych okolností. Argumentácia správneho súdu zatiaľ nedôvodne absolutizuje žalobcom prezentované očakávania, že bude poskytnutá ochrana jeho očakávaniam založeným na predpoklade povoľovania opakovaných zmien riešenia stavby, zväčšenia zastavanej plochy v rozsahu, ktorým prekračuje zákonom, územným plánom a obsahom VZN stanovený pomer zastavanosti, ktorý naviac nebol určený správnym postupom (bod 71 tohto rozhodnutia).

VI. Záver

80. Kasačný súd považuje za dôvodne uplatnený kasačný dôvod nesprávneho právneho posúdenia minimálne v otázke správnosti postupu určenia miery zastavanosti, v časti namietaného preukázania porušenia princípov dobrej verejnej správy, považuje rozsudok krajského súdu (napriek jeho obsiahlosti) z vyššieuvedených dôvodov za nepreskúmateľný pre nezrozumiteľnosť a nedostatok dôvodov. Na základe týchto záverov a v súlade so sťažnostnými návrhmi považoval za dôvodný postup podľa § 462 ods. 1 SSP, teda zrušenie rozsudku správneho súdu a vrátenie veci na ďalšie konanie. Pri novom konaní vo veci bude správny súd viazaný vyslovenými právnymi názormi kasačného súdu. 81. V novom rozhodnutí vo veci správny súd rozhodne aj o trovách kasačného konania. (§ 467 ods. 3 SSP). 82. Toto rozhodnutie prijal senát Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky jednomyseľne (§ 139 ods. 4 SSP).

Poučenie:

Proti tomuto rozsudku opravný prostriedok nie je prípustný.

V Bratislave dňa 31. mája 2023