7Ssk/101/2022

ROZSUDOK

V MENE SLOVENSKEJ REPUBLIKY

Najvyšší správny súd Slovenskej republiky v senáte zloženom zo sudcov: Mgr.Michal Novotný ako predseda senátu (sudca spravodajca) a JUDr. Zdenka Reisenauerová a JUDr. Jana Martinčeková ako členky senátu vo veci žalobcu: Y.. R. T., nar. XX. Y. XXXX, V. XXX/ X, Ž., proti žalovanej: Sociálna poisťovňa, ústredie, Ul. 29. augusta 8 a 10, Bratislava, o preskúmanie rozhodnutia zo 4. mája 2021, č. 22183-2/2021-BA, o kasačnej sťažnosti žalovanej proti rozsudku Krajského súdu v Žiline č.k. 14 Sa 1/2021-51 zo 16. februára 2022 takto

rozhodol:

I. Kasačná sťažnosť žalovanej sa zamieta. II. Žalobcovi sa nepriznáva nárok na náhradu trov kasačného konania.

Odôvodnenie

I. Administratívne konanie a konanie pred správnym súdom

roku 2020. Za mesiac november 2019 bol povinný zaplatiť poistné v sume 213,55 €, ktoré však nezaplatil ani do konca marca 2020. 2. Dňa 12. marca 2020 bola kvôli pandémii spôsobenej ochorením COVID-19 zatvorená základná škola, ktorú navštevovalo aj dieťa žalobcu. Keďže ten sa oň musel osobne a celodenne starať, požiadal 18. marca 2020 pobočku Sociálnej poisťovne v Žiline o výplatu ošetrovného za toto obdobie až do ukončenia uzatvorenia školy. Čestným vyhlásením z 27. marca 2020 žalobca potvrdil, že potreba starostlivosti trvala počas celého marca 2020, ďalším čestným vyhlásením z 30. apríla 2020 potvrdil, že táto potreba trvala aj od 1. do 30. apríla 2020 a konečne čestným vyhlásením z 1. júna 2020 potvrdil, že sa o dieťa naďalej staral aj medzi 1. a 31. májom 2020.

nemocenskej dávky. Dôvod na poskytnutie ošetrovného vznikol 12. marca 2020, žalobca však dlžné poistné za mesiac november 2019 zaplatil až 15. apríla 2020, teda po ustanovenom termíne. Preto mu podľa citovaného ustanovenia nemohol vzniknúť nárok na ošetrovné ako nemocenskú dávku. Žalobca podal proti tomuto rozhodnutiu odvolanie, v ktorom zdôrazňoval, že poistné nezaplatil len omylom, lebo príslušnú sumu poukázal daňovému úradu namiesto žalovanej. Žalovaná však rozhodnutím z 8. júla 2020, č. 59954-2/2020-BA, jeho odvolanie zamietla a dodala, že citovaný § 31 písm. b) zákona č. 461/2003 Z. z. kogentne podmieňuje vznik nároku na nemocenskú dávku včasným zaplatením poistného.

Preto žalobca 12. januára 2021 pobočku v Žiline znova požiadal o priznanie ošetrovného. Tá však rozhodnutím zo 17. januára 2021, č. 200-004082-CA01/2021, znova vyslovila, že naň nemá nárok. Odôvodnenie tohto rozhodnutia sa takmer doslovne zhodovalo s odôvodnením predošlého rozhodnutia z 11. mája 2020. Na vysvetlenie však pobočka dodala, že podmienky nároku musela posúdiť podľa stavu k prvému dňu potreby osobnej a celodennej starostlivosti v krízovej situácii, teda k 12. marcu 2020. 5. Žalobca sa proti tomuto rozhodnutiu odvolal. Pobočke vytkol, že v jej rozhodnutí chýba vysvetlenie, prečo sa podmienky nároku majú posudzovať spätne k 12. marcu 2020.

Tento názor podľa nej podporovala aj dôvodná správa k citovanému ustanoveniu. Pobočka v Žiline tak podľa žalovanej postupovala správne, ak podmienky nároku na ošetrovné, o ktorého výplatu žalobca požiadal 12. januára 2021, posúdila spätne k 12. marcu 2020. Pretože rozhodnutím z 11. mája 2020 bolo právoplatne vyslovené, že k tomuto dátumu (12. marcu 2020) žalobca nemal nárok na ošetrovné, platí tento záver počas celej krízovej situácie. Na záver odkázala na ustanovenia § 293fef ods. 1 a 2 zákona č. 461/2003 Z. z., na základe ktorých nárok žalobcu prehodnotí, ak potreba osobnej starostlivosti vznikne znova od 9. apríla 2021.

8. Včas podanou kasačnou sťažnosťou sa žalovaná domáha zrušenia toto rozsudku a vrátenia veci na ďalšie konanie. Na úvod podala prehľad účelu a vývoja právnej úpravy tzv. pandemického ošetrovného. V prípade nemocenských dávok vo všeobecnosti prichádza do úvahy postup, že poistenec, ktorému taká dávka pôvodne nebola priznaná, o jej výplatu môže požiadať znova po splnení podmienok a nič nebráni, aby sa mu potom priznala. Na rozdiel od nároku na ošetrovné podľa § 39 zákona č. 461/2003 Z. z. nárok na tzv. pandemické ošetrovné podľa § 293er ods. 3 a 4 cit. zák. nebol obmedzený na 10 dní, ale mal trvať po celý čas potreby osobnej starostlivosti. V záujme zabránenia zneužívaniu sa však podmienky tohto ošetrovného mali posudzovať k prvému dňu potreby osobnej starostlivosti počas krízovej situácie, ktorej trvania nebolo možné predvídať. Takou situáciou je aj mimoriadna situácia, ktorá trvá od jej vyhlásenia 11. marca 2020 naďalej. Až 10. apríla 2021 nadobudol účinnosť § 293fef zákona č. 461/2003 Z. z., ktorý dovoľuje nárok na pandemické ošetrovné posudzovať aj opätovne k inému dátumu. Žalovaná zdôraznila, že § 293er ods. 4 cit. zák. mal odbremeniť nielen poistencov, ale aj žalovanú. Poistenci si totiž neuplatňovali nárok na ošetrovné novou žiadosťou, ale len predložením čestného vyhlásenia, v ktorom uviedli počet dní, počas ktorých sa o museli starať o dieťa. Rozhodnutie, ktorým pobočka posúdila podmienky nároku k prvému dňu osobnej starostlivosti, sa týkalo aj podmienok neskôr vzniknutých nárokov. Z § 109 ods. 1 a 2 zákona č. 461/2003 Z. z. vyplýva, že nárok na dávku vzniká už na základe zákona, ale nárok na jej výplatu až podaním žiadosti. Vďaka § 293er cit. zák. netreba o výplatu vždy žiadať, ale stačí predložiť čestné vyhlásenie, pretože každý ďalší nárok je len pokračovaním pôvodného nároku. Právny názor správneho súdu by spôsobil, že ustanovenie § 293er ods. 4 by bolo zbytočné. Záverom žalovaná odkázala na rozsudok Krajského súdu v Nitre č. k. 22 Sa 30/2021-51, ktorý sa stotožnil s jej právnym názorom. 9. Žalobca sa ku kasačnej sťažnosti nevyjadril.

10. Najvyšší správny súd Slovenskej republiky ako súd kasačný (§ 438 ods. 2 SSP) preskúmal napadnutý rozsudok v celom rozsahu (§ 453 ods. 1 SSP) a predchádzajúce konanie pred správnym súdom bez nariadenia pojednávania (§ 455 SSP) v medziach uplatnených kasačných bodov (§ 453 ods. 2 SSP).

cit. zák. potom tento nárok vznikal od prvého dňa potreby osobnej a celodennej starostlivosti o takéto dieťa a zanikal dňom skončenia potreby takejto starostlivosti, najneskôr však podľa písmena a) uplynutím 14 dní od vzniku tejto potreby.

V zmysle odseku 3 písm. b) tohto paragrafu v čase krízovej situácie (ktorou sa rozumie mimoriadna situácia, núdzový stav alebo výnimočný stav vyhlásený v súvislosti s ochorením COVID-19, porov. legislatívnu skratku v § 293er ods. 1) nárok na ošetrovné vznikal od prvého dňa potreby osobnej a celodennej starostlivosti a zanikal dňom skončenia potreby osobnej a celodennej starostlivosti, ak poistenec (okrem iného) splnil podmienky nároku na ošetrovné podľa § 39 ods. 1 písm. b).

Ak príslušné orgány opätovne uzatvoria školu potom, čo už rozhodli o jej otvorení (skončení jej uzavretia), je zo znenia § 293er ods. 3 celkom zrejmé, že týmto novým uzavretím školy vzniká oprávnenému poistencovi nový - samostatný nárok na ošetrovné rovnako, ako by vznikal podľa § 42.

Už v dôsledku toho nie je možné akceptovať právny názor, že nárok na ošetrovné počas celej krízovej situácie je akoby jednotný a nevzniká nanovo. Celkom jasné znenie § 293er ods. 3 totiž hovorí presný opak - aj počas trvania krízovej situácie okamihom vzniku potreby osobnej a celodennej starostlivosti o dieťa podľa § 39 ods. 1 písm. b) nárok vzniká a zanikol okamihom odpadnutia tejto potreby čo aj len na jeden deň. V tu prerokúvanej veci to teda znamenalo, že ak príslušný orgán od 12. marca 2020 uzatvoril základnú školu, do ktorej chodilo dieťa žalobcu, týmto okamihom mu mohol vzniknúť (ak by boli splnené aj ostatné podmienky) nárok na ošetrovné. Tento nárok by bol zanikol 31. mája 2020, kedy sa škola znova otvorila.

Podľa tohto ustanovenia sa podmienky nároku na ošetrovné podľa odseku 3 posudzujú u každého poistenca (okrem iného) k prvému dňu jeho osobnej a celodennej starostlivosti. Už jazykové znenie tohto ustanovenia pripúšťa rôzne výklady. Predovšetkým by bolo možné uvažovať už nad tým, že odkaz „podľa odseku 3“ sa viaže k slovu „podmienky nároku“, z čoho by bolo možné vyvodiť, že ustanovenie odseku 4 sa vzťahuje len na posudzovanie podmienok uvedených v odseku 3. Ako dosvedčuje aj samo preskúmavané rozhodnutie, ani žalovaná nemala žiadnu pochybnosť o tom, že aj pre nárok na ošetrovné upravený v § 293er ods. 3 zákona č. 461/2003 Z. z. musia byť splnené aj všeobecné podmienky nároku na nemocenské dávky upravené v § 30 a 31, teda v zásade trvanie poistenia (alebo ochranná doba) v čase rozhodnom pre vznik nároku a buď absencia príjmu (zamestnanec), alebo včasné zaplatenie poistného (samostatne zárobkovo činná osoba). K týmto podmienkam potom musia pristúpiť osobitné podmienky nároku na ošetrovné upravené v § 293er ods. 3.

2020. Rovnako dobre však jazykové znenie § 293er ods. 4 môže podporovať názor žalovanej, že podmienky nároku na ošetrovné sa počas celej krízovej situácie posudzujú spätne k prvému dňu osobnej a celodennej starostlivosti. Konečne, rovnako v ňom nájsť oporu aj pre záver správneho súdu, že takéto posúdenie sa vzťahuje ku každého nároku osobitne.

. . ošetrovného“, čo sa malo docieliť okrem iného tým, že ošetrovné sa malo vyplácať počas celej doby trvania potreby osobnej a celodennej starostlivosti, nielen počas 14 dní, ako je tento nárok mimo krízovej situácie obmedzený v § 42 písm. a). Ustanovenie § 293er ods. 4 zákona č. 461/2003 Z. z. v pôvodnom vládnom návrhu zákona č. 63/2020 Z. z. nebolo obsiahnuté, ale bolo doň vložené na návrh Výboru Národnej rady Slovenskej republiky pre sociálne veci.

18. Pre pochopenie významu citovaného § 293er ods. 6, ktoré je podľa kasačného súdu dôležitým kľúčom k správnemu výkladu § 293er ods. 4, je dôležité predovšetkým si ujasniť, že kým nárok na nemocenskú dávku (teda aj ošetrovné) podľa § 109 ods. 1 zákona č. 461/2003 Z. z. vzniká priamo na základe zákona, nárok na jej výplatu podľa § 109 ods. 2 cit. zák. zásadne vzniká až okamihom podania žiadosti o jej výplatu. Pokiaľ teda podľa § 293er ods. 3 vzniká každou novou potrebou osobnej a celodennej starostlivosti nový nárok na ošetrovné, musel by poistenec podľa § 109 ods. 2 cit. zák. vždy žiadať o jeho výplatu a žalovaná by o tejto výplate musela rozhodovať vždy nanovo, novým rozhodnutím.

19. Zo vzájomného súvisu ustanovení § 293er ods. 4 a 6 zákona č. 461/2003 Z. z. účinných od 27. marca 2020, v spojení s dôvodovou správou a odôvodnením príslušných pozmeňujúcich návrhov, ktoré sa takisto používajú pri výklade a uplatňovaní zákona (§ 96 ods. 1 zákona NR SR č. 350/1996 Z. z. o rokovacom poriadku národnej rady v znení neskorších predpisov), tak podľa kasačného súdu vyplýva, že zmyslom § 293er ods. 4 bolo predovšetkým ustanoviť právny základ pre fungovanie mechanizmu predpokladaného v § 293er ods. 6, teda umožniť, aby bolo možné už raz priznaný nárok na ošetrovné, ktorý síce medzičasom zanikol, vyplácať pri jeho novom (opätovnom) vzniku znova, a to na základe pôvodného rozhodnutia v spojení s predloženým čestným vyhlásením. Ustanovenie § 293er ods. 4 zákona č. 461/2003 Z. z. sa tak musí správne vykladať tak, že umožňuje rozšíriť účinky rozhodnutia organizačnej zložky žalovanej, ktorým sa poistencovi priznal nárok na ošetrovné, aj na neskoršie (nové) nároky na

20. Naopak, ustanovenie § 293er ods. 4 zákona č. 461/2003 Z. z. nemožno vykladať tak, že by rozhodnutie o tom, že poistencovi nevznikol nárok podľa § 293er ods. 3 uplatnený od prvého dňa starostlivosti počas krízovej situácie, malo automaticky aj účinky rozhodnutia o nepriznaní akéhokoľvek ďalšieho nároku na ošetrovné počas krízovej situácie.

Ak by sa vznik nároku posudzoval vždy a v každom prípade k prvému dňu potreby osobnej a celodennej starostlivosti počas krízovej situácie, nemohol by tento nárok vzniknúť osobám, ktoré sa stali poistencami po takomto dni. Keďže mimoriadnu situáciu vyhlásila vláda Slovenskej republiky uznesením č. 111 z 11. marca 2020 s účinkami od 12. marca 2020 od 6:00 hod. na celom území Slovenskej republiky, od tohto okamihu sa začali zatvárať školy (ako napr. škola, ktorú navštevuje žalobcova dcéra) a rodičom detí tak vznikla potreba osobne a celodenne sa o ne starať v zmysle § 39 ods. 1 písm. b) zákona č. 461/2003 Z. z. Ak rodič v tento deň nebol poistencom, ale stal sa ním až po tomto dni, nesplnil by všeobecnú podmienku nároku na ošetrovné ako nemocenskú dávku, a to, že podmienky vzniku nároku na dávku boli splnené počas trvania nemocenského poistenia, eventuálne v ochrannej dobe [§ 30 písm. a), § 31 ods. 1 písm. a) cit. zák.]. To by sa okrem osôb, ktoré sa prvýkrát stali zamestnancami po prvom dni starostlivosti o osobu uvedenú v § 293er ods. 3, dotklo všetkých samostatne zárobkovo činných

21. Takýto výklad, podľa ktorého by osoba, ktorá v prvý deň potreby osobnej a celodennej starostlivosti nemala nárok na ošetrovné, takýto nárok už nemohla získať počas celej krízovej situácie, by odporoval predovšetkým samotnému účelu nemocenského poistenia. Podľa § 2 písm. a) zákona č. 461/2003 Z. z. je totiž nemocenské poistenie poistením práve pre prípad straty alebo zníženia príjmu v dôsledku pracovnej neschopnosti, tehotenstva alebo materstva. Aj keď potreba ošetrovania alebo starostlivosti o určitú osobu nie je výslovne zmienená medzi udalosťami, na ktorých krytie slúži nemocenské poistenie, zo zaradenia ošetrovného medzi nemocenské dávky je zrejmé, že toto poistenie má kryť aj túto sociálnu udalosť (ktorá je v podstate osobitnou formou pracovnej neschopnosti - neschopnosti pracovať kvôli nutnej starostlivosť o blízke osoby). Výklad zastávaný žalovanou by však viedol k tomu, že u veľkých skupín poistencov by táto sociálna udalosť nebola krytá z dôvodov, ktoré takúto výluku z krytia nijako racionálne neodôvodňujú. Nie je ani zrejmé, z čoho žalovaná vyvodzuje svoj názor o

22. Okrem toho, že takýto výklad bol v rozpore s už samotným účelom nemocenského poistenia, nezodpovedal by ani účelu samotnej osobitnej úpravy nárokov na ošetrovné na čas trvania krízovej situácie kvôli ochoreniu COVID-19. Obsah celého ustanovenia § 293er zákona č. 461/2003 Z. z., ale aj § 293es, ktorý oslobodzuje osoby s nárokom na ošetrovné od povinnosti platiť poistné a tiež vylučuje prerušenie poistenia z tohto dôvodu, a tiež obsah dôvodovej správy svedčia o tom, že účelom zákona č. 63/2020 Z. z. bolo zjednodušiť prístup k ošetrovnému počas krízovej situácie a zlepšiť situáciu osôb, ktoré sa práve kvôli pandémii museli starať o svoje deti a blízkych a nemohli dosahovať príjem.

zákonodarca skutočne zamýšľal sťažiť prístup k ošetrovnému, teda k náhrade príjmu, na takto nepredvídateľný čas. Takáto úprava by totiž len ťažko viedla k „zlepšeniu finančnej situácie poberateľov ošetrovného“, ako to vyhlásila dôvodová správa.

I. ÚS 238/04). Zákaz retroaktivity spočíva najmä v tom, že podľa súčasnej platnej právnej normy zásadne nie je možné posudzovať úkony, iné právne skutočnosti alebo právne vzťahy, ktoré sa stali alebo vznikli pred účinnosťou tejto právnej normy (pozri PL. ÚS 1/04). Ústavný súd vo svojej judikatúre rozlišuje v súlade s právnou teóriou medzi pravou a nepravou retroaktivitou. Pravá retroaktivita právneho predpisu „predpokladá, že zákon dodatočne a pozmeňujúco zasahuje do už právne uzavretých minulých skutkových a právnych stavov (práv alebo povinností)“ (pozri PL. ÚS 3/00). Už v dôsledku toho nemožno z ustanovení zákona č. 130/ 2021 Z. z., ktorý nadobudol účinnosť 10. apríla 2021, bez ďalšieho vyvodzovať závery pre posudzovanie nárokov medzi 27. marcom 2020 a 9. aprílom 2021. Úprava podmienok nároku na ošetrovné za toto obdobie a otázka, či ustanovené podmienky splnené boli alebo nie, je totiž zásadne uzavretým skutkovým a právnym stavom, takže jeho spätná zmena alebo úprava neskôr účinným zákonom by bola len iným vyjadrením pravej retroaktivity.

. . alebo nárok poistencovi vznikol, avšak v prípade jeho opätovného. . . posúdenia by sa pri určení sumy ošetrovného vychádzalo z iného vymeriavacieho základu“. Z týchto formulácií je zrejmé, že poslanci len opisujú, aké problémy s právnou úpravou vznikajú „v aplikačnej praxi“, teda ako tieto ustanovenia vykladá žalovaná pri svojom rozhodovaní. Nemožno z nich však vyvodiť, že by potvrdzovali správnosť takéhoto výkladu; ich cieľom bolo doplniť také ustanovenia, ktoré túto (podľa nich zjavne neželanú) aplikačnú prax odstránia. Tým však nie je povedané, že tým sa táto aplikačná prax v doterajších prípadoch schvaľuje či odobruje.

2013). Takýto záver vyplýva aj zo zásady nezávislosti sudcovského rozhodovania, ktorá je vyjadrená v čl. 144 ods. 1 ústavy. Priznaním zákonodarcovi práva autenticky vykladať zákony s účinkami do minulosti by sa dosahovali rovnaké účinky aké má pravá retroaktivita, ktorá je podľa už citovaných právnych názorov neprípustná.

Naopak, v takomto prípade je potrebné tento nárok opätovne posúdiť k prvému dňu vzniku opätovnej potreby osobnej a celodennej starostlivosti, kedy by podľa § 293er ods. 3 mal znova vzniknúť, teda v prerokúvanej veci k 11. januáru 2021. Ak žalovaná dospeje k názoru, že podmienky nároku na ošetrovné boli k tomuto dňu splnené, bude sa na žalobcu ďalej aplikovať § 293er ods. 4 v tom zmysle, ako ho vyložil kasačný súd v tomto rozsudku, teda ako právny základ na to, aby prípadné potom nasledujúce nároky mohol uplatňovať nie žiadosťou o výplatu, ale predložením čestného vyhlásenia podľa § 293er ods. 6 zákona č. 461/2003 Z. z.