7Ssk/115/2023
ECLI:SK:NSSSR:2023:1022201540.1
- Súd
- Najvyšší správny súd Slovenskej republiky
- Súd 1. inštancie
- Správny súd v Bratislave
- Sp. zn. 1. inštancie
- BA-6S/244/2022
- IČS
- 1022201540
- Zdroj
- PDF ↗
UZNESENIE
Najvyšší správny súd Slovenskej republiky vo veci žalobcu: D.. R. J., F.. X. E. XXXX, Z. XX, P., proti žalovanej: Všeobecná zdravotná poisťovňa, a.s, IČO: 35937874, Panónska cesta 2, Bratislava - Petržalka, o preskúmanie metodického pokynu generálneho riaditeľa žalovanej z 1. marca 2015, č. 3/7/2015, o kasačnej sťažnosti žalobcu proti uzneseniu Krajského súdu v Bratislave č. k. 6 S 244/2022-24 z 2. marca 2023 takto
rozhodol:
I. Kasačná sťažnosť žalobcu sa zamieta. II. Účastníkom sa nepriznáva právo na náhradu trov konania.
Odôvodnenie
I. Preskúmavaný akt a konanie pred správnym súdom
1. Zo súdneho spisu vyplýva, že generálny riaditeľ žalovanej 1. marca 2015 vydal metodický pokyn č. 3/7/2015 - kúpeľná starostlivosť, podľa ktorého sa malo postupovať pri schvaľovaní kúpeľnej starostlivosti uhrádzanej v zmysle § 7 zákona č. 577/2004 Z. z. o rozsahu zdravotnej starostlivosti uhrádzanej na základe verejného zdravotného poistenia a o úhradách za služby súvisiace s poskytovaním zdravotnej starostlivosti v znení neskorších predpisov. V čl. 1 tohto pokynu sú vymenované právne predpisy, ktorými sa spravuje poskytovanie zdravotnej starostlivosti. Čl. 2 upravuje postup ošetrujúcich lekárov pri navrhovaní kúpeľnej starostlivosti (ods. 2.1), ako aj postupy revíznych lekárov pri schvaľovaní týchto návrhov, vrátane skutočností, ktoré musia pred schválením posúdiť a overiť (ods. 2.4). Ďalej všeobecne určuje, kto má nárok na poskytnutie a úhradu kúpeľnej starostlivosti (ods. 2.4.1 a 2.4.2) a ako sa postupuje po schválení návrhu na jej poskytnutie (ods. 2.5). Ustanovenie čl. 3 upravuje podrobnejšie schvaľovanie návrhov na kardiovaskulárnu rehabilitáciu a čl. 4 upravuje
podrobnosti schvaľovania sprievodcu v ústavnej kúpeľnej starostlivosti. Čl. 5 sa týka postupu pri zamietnutí tejto starostlivosti a pri prejednávaní odvolaní voči zamietnutiu, čl. 6 doplnenia a prepracovania návrhu na poskytnutie a čl. 7 upravuje postup pri prerušení kúpeľnej starostlivosti.
Konečne, čl. 8 a 9 sa týkajú cezhraničných poistencov, čl. 10 a 11 upravujú revíziu faktúr, úhrady a refundácie nákladov za poistencov z EÚ a čl. 12 postup pri kontrole poskytovania kúpeľnej starostlivosti. 2. Žalobca podal ešte v roku 2022 sťažnosti proti postupu žalovanej pri schvaľovaní návrhov na kúpeľnú starostlivosť, ktorú žalovaná vybavila prípisom z 22. septembra 2022.
V ňom vyjadrila názor, že metodický pokyn je len interným predpisom, nie všeobecne záväzným právnym predpisom, vydávanie interných predpisov žiaden právny predpis nezakazuje a vo vzťahu ku kúpeľnej starostlivosti takáto možnosť žalovanej vyplýva z § 7 ods. 4 zákona č. 577/ 2004 Z. z. 3. Žalobca sa svojou všeobecnou správnou žalobou domáhal zrušenia tohto metodického pokynu. V úvode zdôraznil, že tento pokyn mu žalovaná sprístupnila až na základe rozsudku
Najvyššieho súdu Slovenskej republiky. Tento metodický pokyn podľa neho priamo zasiahol do jeho práv a povinnosti, pretože na jeho základe ho žalovaná v máji 2015 namiesto žiadanej kúpeľnej starostlivosti v skupine A zaradila do indikačnej skupiny B. Proti tomuto zaradeniu sa bránil pred správnymi súdmi, jeho správna žaloba aj kasačná sťažnosť však boli zamietnuté (v poslednom stupni rozsudok najvyššieho súdu sp. zn. 9 Sžsk 11/2016). Metodický pokyn podľa žalobcu nad rámec zákona upravil možnosť podať odvolanie proti zamietnutiu úhrady kúpeľnej starostlivosti, a preto ním bolo dotknuté jeho právo na zdravotnú starostlivosť.
V ďalších častiach žaloby sa obsiahlo venoval namietanej neústavnosti právnej úpravy poskytovania kúpeľnej starostlivosti, k čomu obsiahlou citoval zo zákona č. 577/2004 Z. z., ako aj Ústavy Slovenskej republiky a judikatúry Ústavného súdu Slovenskej republiky.
Tvrdil tiež, že žalovaná pri schvaľovaní kúpeľnej starostlivosti postupuje svojvoľne, čím takisto dochádza k porušeniu ústavy. Bez opory v zákone je podľa neho aj jej postup, ktorým v metodickom pokyne upravila lehotu platnosti návrhu na kúpeľnú liečbu.
4. Správny súd tu napadnutým uznesením odmietol túto správnu žalobu podľa § 98 ods. 1 písm. g) SSP. Vyšiel z názoru, že metodický pokyn v zmysle § 7 písm. b) SSP nepodlieha súdnemu prieskumu v správnom súdnictve. Žalobca totiž nepreukázal priamy negatívny následok tohto pokynu, čo je základný predpoklad na to, aby sa mohol považovať za rozhodnutie alebo opatrenie orgánu verejnej správy v zmysle Správneho súdneho poriadku.
Za zásah by sa mohlo považovať až nesprávne stanovenie zdravotného stavu a indikačnej skupiny, čo by však prešetroval Úrad pre dohľad nad zdravotnou starostlivosťou. Metodický pokyn je tak len interným predpisom, ktorým sa upravuje spôsob konania zamestnancov žalovanej pri schvaľovaní kúpeľnej starostlivosti a ďalšie interné otázky.
II. Kasačná sťažnosť a vyjadrenie k nej
5. Včas podanou kasačnou sťažnosťou sa žalobca domáha zrušenia tohto uznesenia a vrátenia veci na ďalšie konanie. Odkázal na čl. 46 ods. 2 ústavy a čl. 36 ods. 2 Listiny základných práv a slobôd, podľa ktorých z právomoci súdu nemôže byť vylúčené preskúmanie rozhodnutí (orgánov verejnej správy), ktoré sa týkajú základných práv a slobôd. Toto právo podľa judikatúry ústavného súdu nemôže byť závislé od toho, v akom type konania sa ochrana poskytuje a ako je formálne označený akt, o ktorého preskúmanie ide. Zastavenie konania pred správnym súdom bez zákonného dôvodu je porušením citovaných ustanovení. Správne súdy totiž musia preskúmať všetky rozhodnutia alebo opatrenia, ktorými sa zakladajú, menia alebo rušia oprávnenia a povinnosti osôb alebo ktorými môžu byť priamo dotknuté. Pritom musia súdy vypĺňať medzery v právnej úprave a vykladať právne predpisy v súlade s ústavou a medzinárodnými zmluvami o ľudských právach. Ak súd v takomto prípade žalobu odmietne, odníma žalobcovi právo konať pred súdom. Ďalej žalobca obsiahlo analyzoval ustanovenie § 28 SSP, ktorého porušenie videl v závere správneho súdu, že metodický pokyn je aktom organizačnej povahy; podľa žalobcu totiž zakladá pacientom práva a povinnosti. K dotknutiu na vlastných právach žalobca znova vysvetlil, že v máji 2015 bol na základe tohto pokynu zaradený do (podľa neho) nesprávnej indikačnej skupiny B, čím žalovaná postupovala v rozpore s právnymi predpismi. V závere zopakoval svoje argumenty zo správnej žaloby o neústavnosti právnej úpravy, ktorá sa týka kúpeľnej liečby.
6. Žalovaná vo vyjadrení navrhla zamietnuť kasačnú sťažnosť. Stotožnila sa so záverom správneho súdu, že namietaný metodický pokyn sa nijako nedotýka žalobcovho práva, chráneného záujmu ani jeho povinnosti. Jeho vylúčenie zo súdneho prieskumu je v súlade s čl. 51 ods. 1 ústavy, podľa ktorého sa aj práva podľa čl. 46 ods. 2 ústavy možno domáhať len v medziach zákona, ktorý toto ustanovenie vykonáva.
III. Posúdenie veci kasačným súdom
7. Najvyšší správny súd Slovenskej republiky ako súd kasačný (§ 438 ods. 2 SSP) preskúmal napadnuté uznesenie (§ 453 ods. 1 SSP) a predchádzajúce konanie pred správnym súdom bez nariadenia pojednávania (§ 455 SSP) a bez ohľadu na sťažnostné body (§ 453 ods. 2 v spojení s § 203 ods. 2 SSP).
8. Podstatou sporu medzi žalobcom a žalovanou je právna povaha metodického pokynu generálneho riaditeľa žalovanej č. 3/7/2015 a jeho preskúmateľnosti v správnom súdnictve. Je zrejmé, že metodický pokyn nemôže byť rozhodnutím, pretože ním podľa § 3 ods. 1 písm. b) SSP je len správny akt označený ako rozhodnutie alebo správny akt, ktorý sa za rozhodnutie považuje. Podobne tento metodický pokyn nemôže byť ani iným zásahom v zmysle § 3 ods. 1 písm. e) SSP, za ktorý sa považuje faktický postup vykonaný pri plnení úloh v oblasti verejnej správy, ktorým sú alebo môžu byť práva, právom chránené záujmy alebo povinnosti fyzickej osoby a právnickej osoby priamo dotknuté. Iný zásah totiž spočíva vo faktickom postupe či úkone, teda úkone, ktorý priamo zasahuje primárne do faktického stavu a pri ktorom dotknutie práv, povinností alebo právom chránených záujmov je len odrazom (reflexiou) faktickej zmeny, ku ktorej iným zásahom došlo. Inému zásahu tak nepredchádza žiadne formalizované administratívne konanie, v ktorom by sa skúmalo a posudzovalo, aký má byť obsah iného zásahu. Naopak, jeho obsah je spravidla výsledkom okamžitej úvahy orgánu
verejnej správy pri jeho uplatnení (porov. v tomto smere napr. uznesenie najvyššieho súdu sp. zn. 10 Sžk 3/2019). 9. Okrem uvedených foriem činnosti verejnej správy ustanovenie § 3 ods. 1 písm. c) SSP upravuje opatrenie orgánu verejnej správy, za ktoré sa považuje správny akt, ktorým sú alebo môžu byť práva, právom chránené záujmy alebo povinnosti fyzickej osoby alebo právnickej osoby priamo dotknuté. Na rozdiel od rozhodnutia tak opatrenie nemá formálne označenie, na rozdiel od iného zásahu nepredstavuje priamy zásah do faktického stavu (porov. uznesenie tunajšieho súdu sp. zn. 4 Sžk 29/2019). Určitý akt sa môže priamo dotknúť práva určitej osoby tým, že úplne alebo čiastočne mení (modifikuje) obsah či podmienky výkonu tohto práva. Analogicky možno charakterizovať aj akt, ktorý sa priamo dotýka povinnosti. Priamosť tohto dotyku znamená, že sa musí týkať práva alebo povinnosti práve danej osoby. To isté platí aj
pre dotyk na tzv. právnom záujme, o aký ide, keď právo výslovne poskytuje ochranu záujmu určitej osoby, hoci tento záujem nemá charakter práva, ktoré by mohla priamo presadiť voči inej osobe (porov. v tomto smere napr. uznesenie tunajšieho súdu sp. zn. 10 Sžk 18/2020).
10. Na tieto ustanovenia potom komplementárne nadväzuje ustanovenie § 7 písm. b) SSP, podľa ktorého správne súdy nepreskúmavajú správne akty orgánov verejnej správy, ktoré nemajú charakter rozhodnutia o právach, právom chránených záujmoch alebo povinnostiach fyzickej osoby alebo právnickej osoby, najmä rozhodnutia a opatrenia organizačnej povahy a rozhodnutia a opatrenia upravujúce vnútorné pomery orgánu, ktorý ich vydal.
Doktrína aj judikatúra za také správne akty považuje aj interné normatívne akty typu usmernenia, stanoviska či metodického pokynu (porov. uznesenie najvyššieho súdu sp. zn. 5 Sžk 16/2019). Takéto interné normatívne akty sú totiž záväzné iba pre subjekt, ktorý ich vydal, a práva a povinnosti určené v internom normatívnom pokyne nemožno vymáhať na súde. Ani orgán, ktorý takýto interný normatívny akt vydal, nemôže vynucovať jeho plnenie voči subjektom stojacim mimo neho (porov. obsiahlo uznesenie ústavného súdu sp. zn. I. ÚS 505/2015, č. 50/ 2015 ZbÚS). 11.
Z obsahu metodického pokynu, rekapitulovaného v ods. 1 tohto uznesenia, je aj podľa kasačného súdu zrejmé, že sa priamo netýka žiadnych konkrétnych práv alebo povinností dostatočne určitých osôb, a tým menej žalobcu. Podľa § 7 ods. 4 zákona č. 577/2004 Z. z. poskytnutie kúpeľnej starostlivosti schvaľuje príslušná zdravotná poisťovňa na návrh lekára uvedeného pri jednotlivých indikáciách zoznamu podľa odseku 3. Z tohto ustanovenia je tak zrejmé, že o tom, či sa poistencovi poskytne alebo neposkytne kúpeľná starostlivosť, musí zdravotná poisťovňa rozhodnúť. Musí teda urobiť prejav vôle, z ktorého bude zrejmé, že určitému poistencovi sa má poskytnúť kúpeľná starostlivosť za určitých podmienok.
Obsahom metodického pokynu č. 3/7/2015 však nie je žiaden taký prejav vôle žalovanej, z ktorého by vyplývalo, že sa práve žalobcovi má alebo nemá poskytnúť takáto starostlivosť. Metodický pokyn tak predstavuje len podklad, ktorým sa riadia jednotlivé zložky a zamestnanci žalovanej pri tomto schvaľovaní. Konkrétne práva a povinnosti sa však poistencovi (pacientovi) určujú práve v príslušnom prejave (rozhodnutí) o schválení či neschválení kúpeľnej starostlivosti.
To napokon jasne potvrdzuje aj sám žalobca v žalobe, kde priznal, že o jeho kúpeľnej liečbe bolo rozhodnuté konkrétnym prípisom žalovanej, proti ktorému sa bránil samostatnou správnou žalobou. Túto jeho žalobu súdy riadne prejednali a vecne o nej rozhodli tak, že ju zamietli.
12. Namietaný metodický pokyn žalovanej tak predstavuje správny akt, ktorý nezasahuje priamo do práv alebo povinností žiadnej konkrétnej osoby, a tak ani žalobcu. Takéto priame pôsobenie nie je dané ani tým, že žalovaná tento metodický pokyn (zrejme) aplikovala pri posudzovaní kúpeľnej liečby žalobcu. Kasačný súd sa tak stotožňuje so záverom správneho súdu, že tento metodický pokyn treba považovať nanajvýš za správny akt upravujúci vnútorné pomery žalovanej v zmysle § 7 písm. b) SSP, a preto ho nemožno preskúmať v správnom súdnictve. 13.
Argumentácia žalobcu ustanoveniami čl. 46 ods. 2 ústavy a čl. 36 ods. 2 Listiny nemenia nič na uvedených záveroch kasačného súdu. Obe tieto ustanovenia totiž výslovne predpokladajú, že preskúmateľnými musia byť len rozhodnutia, ktoré sa dotýkajú základných práv a slobôd.
Ako však bolo vysvetlené v predošlom texte, metodický pokyn č. 3/7/2015 sa sám osebe netýka žiadneho práva ani slobody, keďže tých sa môže týkať až konkrétny prejav zdravotnej poisťovne o schválení či neschválení kúpeľnej liečby v zmysle § 7 ods. 4 zákona č. 577/2004 Z. z. Pokiaľ sa metodický pokyn sám netýka základného práva alebo slobody určitej osoby, v zmysle cit. čl. 46 ods. 2 ústavy a čl. 36 ods. 2 Listiny nie je nevyhnutná jeho preskúmateľnosť v správnom súdnictve. Odkazy žalobcu na ustanovenie § 28 SSP nie sú vôbec zrozumiteľné, pretože citované ustanovenie dovoľuje správnemu súdu výnimočne odmietnuť žalobu, ktorá je zneužitím práva. V prerokúvanej veci však správny súd odmietol žalobu žalobcu podľa § 98 ods. 1 písm. g) SSP ako neprípustnú. Okolnosti, za akých žalovaná schválila žalobcovi kúpeľnú liečbu v máji 2015, už správne súdy preskúmali a žalobcov nesúhlas s ich rozhodnutiami nemožno obchádzať konštrukciou, že sa budú vydávať za „priamy zásah“ namietaného metodického pokynu č. 3/7/2015. Pokiaľ žalobca v kasačnej
sťažnosti uplatňoval vecné námietky proti obsahu metodického pokynu, resp. poukazoval na jeho rozpor s inými právnymi predpismi, ide o meritórne námietky proti zákonnosti tohto správneho aktu. Tými by sa však bolo možné zaoberať len vtedy, ak by namietaný metodický pokyn bol preskúmateľný v správnom súdnictve.
IV. Záver
14. Zo všetkých uvedených dôvodov tak kasačný súd dospel k záveru, že nie je daný žiaden z dôvodov kasačnej sťažnosti v zmysle § 440 ods. 1 SSP, a preto ju podľa § 461 SSP uznesením (§ 457 ods. 2 SSP) zamietol. 15. O trovách bolo rozhodnuté podľa § 167 a § 168 v spojení s § 467 ods. 1 SSP, keď žalobca bol v kasačnom konaní neúspešný a žalovaná síce úspech mala, no kasačný súd nezistil výnimočné dôvody, aby jej nárok na náhradu trov priznal. 16. Toto uznesenie bolo prijaté pomerom hlasov 3 : 0 (jednomyseľne).
Poučenie:
Proti tomuto uzneseniu nie je prípustný opravný prostriedok.
V Bratislave dňa 20. decembra 2023