7Ssk/33/2023
ECLI:SK:NSSSR:2024:1020201018.1
- Súd
- Najvyšší správny súd Slovenskej republiky
- Súd 1. inštancie
- Krajský súd v Žiline
- Sp. zn. 1. inštancie
- 26Sa/20/2020
- IČS
- 1020201018
- Citované
- 3× inými rozhodnutiami
- Zdroj
- PDF ↗
ROZSUDOK
V MENE SLOVENSKEJ REPUBLIKY
Najvyšší správny súd Slovenskej republiky v senáte zloženom zo sudcov: Michal Novotný (sudca spravodajca) ako predseda senátu a JUDr. Zdenka Reisenauerová a JUDr. Jana Martinčeková ako členky senátu vo veci žalobcu: Y.. C. V., nar. XX. H. XXXX, Q. XXXX/ XX, C., zastúpeného advokátskou kanceláriou: Fridrich Lawyers, s.r.o., IČO: 36864421, Dunajská 6, Bratislava, proti žalovanému: Ministerstvo vnútra Slovenskej republiky, Pribinova 2, Bratislava, o preskúmanie rozhodnutia zo 6. mája 2020, č. SPOU-PO-PK-53/2020, o kasačnej sťažnosti žalobcu proti rozsudku Krajského súdu v Žiline sp. zn. 26 Sa 20/2020 z 26. októbra 2022 takto
rozhodol:
I. Kasačná sťažnosť žalobcu sa zamieta. II. Účastníkom sa nepriznáva nárok na náhradu trov konania.
Odôvodnenie
I. Administratívne konanie a konanie pred správnym súdom
1. Z administratívneho spisu žalovaného vyplýva, že žalobca bol 15. októbra 2004 prijatý do služobného pomeru príslušníka Policajného zboru, z ktorého bol uvoľnený na vlastnú žiadosť k 31. októbru 2019. Zároveň žalobca požiadal, aby mu bol priznaný výsluhový dôchodok podľa zákona č. 328/2002 Z. z. o sociálnom zabezpečení policajtov a vojakov.
Táto jeho žiadosť bola 18. novembra 2019 postúpená odboru sociálneho zabezpečenia sekcie personálnych a sociálnych činností žalovaného. Tento odbor mu svojím rozhodnutím z 27. januára 2020, č. SPOU-OSZ-52378-1/2020-VZ podľa § 143x písm. a) a § 143y ods. 1 písm. c) jedenásteho bodu, odseku 2 cit. zák. priznal výsluhový príspevok 354,72 € na obdobie 1. novembra 2019 až 31. októbra 2022, z čoho sa mu po zrážke dane z príjmov malo mesačne vyplácať 287,33 €. Na odôvodnenie predovšetkým upozornil, že žiadosť o výsluhový dôchodok podľa obsahu posúdil ako žiadosť o výsluhový príspevok. Vyšiel zo zistenia, že služba žalobcu trvala 16 rokov a 262 dní, teda 16 skončených rokov, z čoho 10 rokov a 77 dní bolo pred 1. májom 2013.
To podľa § 143y ods. 2 cit. zák. znamenalo, že výsluhový príspevok mal tvoriť 26 % základu pre jeho výpočet. Za základ podľa § 60 ods. 1 cit. zák. vzal priemerný mesačný služobný plat za roky 2009 až 2018, teda sumu 1.364,28 €. Podrobný výpočet sumy výsluhového príspevku s prehľadom po jednotlivých rokoch pripojil odbor k rozhodnutiu ako prílohu.
2. V odvolaní proti tomuto rozhodnutiu žalobca predovšetkým namietal, že nežiadal o výsluhový príspevok, ale výsluhový dôchodok, o ktorom však odbor nerozhodol. Ďalej odkázal na ustanovenie § 38 zákona č. 328/2002 Z. z. v znení účinnom do 30. apríla 2013, podľa ktorého by mal nárok na výsluhový dôchodok, ak jeho služobný pomer trval aspoň 15 rokov. Následná novela zákonom č. 80/2013 Z. z. do tohto jeho práva zasiahla, pretože túto dobu od 1. mája 2013 predĺžila na 20 rokov [§ 143aa písm. f) cit. zák.]. Tým sa podľa neho zasiahlo do právnej istoty a jeho legitímneho očakávania, k čomu odkázal na početné rozhodnutia najmä nemeckého a poľského ústavného súdu. Počas odvolacieho konania žalobca predložil znalecký posudok č. 1/2019 znalkyne H..
R.. T.. N. Y., T.., ktorá dospela k týmto záverom: 1. oblasť sociálneho zabezpečenia policajtov nespadá do práva Európskej únie; 2. aj tak na ňu podľa čl. 6 ods. 3 Zmluvy o Európskej únii možno aplikovať výklad čl. 1 Dodatkového protokolu k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd a čl. 17 ods. 1 a čl. 34 Charty základných práv Európskej únie; 3. prechodné ustanovenia § 143x písm. b) a c), § 143y ods. 1 písm. a) štvrtý a piaty bod, písm. b) desiaty až dvanásty bod, písm. c) jedenásty až trinásty bod, § 143aa písm. b) a c), § 143ac písm. b) a c), ale aj § 60 ods. 1 účinný od 1. mája 2013 porušujú zásadu ochrany legitímneho očakávania, resp. aj zákaz diskriminácie podľa čl. 14 Dohovoru v spojení s čl. 1 ods. 1 Dodatkového protokolu (pokrytých čl. 21 ods. 1 v spojení s čl. 17 ods. 1 Charty) a porušeniu príkazu nediskriminácie podľa čl. E v spojení s čl. 12 Európskej sociálnej charty (pokrytých čl. 21 ods. 1 v spojení s čl. 34 ods. 1 Charty); 4. hoci sa právo Európskej únie
neaplikuje, pre právny poriadok Slovenskej republiky a iných členských štátov je spoločná zásada ochrany legitímnych očakávaní, z čoho vyplýva požiadavka na primerané prechodné obdobia, a preto by sa citované ustanovenia mali zrušiť pre nesúlad s čl. 1, čl. 12, čl. 20 ods. 1, čl. 39 a čl. 154c Ústavy Slovenskej republiky). 3. Žalovaný tu preskúmavaným rozhodnutím zo 6. mája 2020 potvrdil rozhodnutie odboru
sociálneho zabezpečenia. Predovšetkým zdôraznil, že odbor v súlade s § 19 ods. 2 zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok) posúdil žiadosť žalobcu ako žiadosť o výsluhový príspevok. Hoci žalobca žiadal o výsluhový dôchodok, nemal naň nárok, a preto odbor na toto označenie žiadosti neprihliadal. Inak by musel žiadosť žalobcu zamietnuť a ten by si musel nanovo požiadať o výsluhový príspevok s rizikom straty tohto nároku. Žalobca mal podľa § 143y ods. 1 písm. c) jedenásteho bodu zákona č. 328/2002 Z. z. nárok na výsluhový príspevok, ktorého výška bola určená v súlade s § 143y ods. 2 cit. zák. zo základu určeného podľa § 60 ods. 1 a 2 cit. zák. Počas trvania služby nebol dôvod zaoberať sa jej dĺžkou, pretože k 30. aprílu 2013 žalobca nespĺňal podmienky vzniku nároku na výsluhový dôchodok ani k
tomuto dňu. Podmienky vzniku nároku sa posudzujú pri zániku služobného pomeru, k čomu u žalobcu došlo 1. novembra 2019. Potrebná doba služby pre nárok na výsluhový dôchodok sa síce od 1. mája 2013 predĺžila o päť rokov, práve ustanovenie § 143aa písm. f) zákona č. 328/2002 Z. z. však na prechodné obdobie tieto podmienky zmiernili. Žalovanému podľa jeho názoru neprislúcha hodnotenie tejto úpravy, ani jej dopĺňanie podľa predstáv žalobcu. Ten sa dobrovoľne rozhodol skončiť služobný pomer k 31. októbru 2019 vediac, že nebude mať dostatočnú dobu služby pre výsluhový dôchodok. Z dôvodovej správy k zákonu č. 80/
2013 Z. z., ktorým sa tieto zmeny od 1. mája 2013 zaviedli, je podľa žalovaného zrejmé, že tento zákon sa snažil zachovať nároky založené predošlými predpismi a práve preto sa zmeny zavádzali počas prechodného obdobia: tým, ktorí dosiahli 15 rokov služby pred účinnosťou zákona, sa už táto doba nepredlžovala. Táto úprava predstavuje nepravú retroaktivitu, ktorá je aj podľa judikatúry Ústavného súdu Slovenskej republiky prípustná. Žalovaný znova zdôraznil, že žalobca k 30. aprílu 2013 nesplnil žiadnu podmienku nároku na výsluhový dôchodok, lebo jeho služobný pomer netrval 15 rokov. Nemohlo tak dôjsť k žiadnemu porušeniu princípu právnej istoty ani legitímnych očakávaní. Odkazy žalobcu na rozhodnutia súdov iných štátov nepovažoval žalovaný za zmysluplné, pretože sa týkali dôchodkového zabezpečenia, ktoré má však iný účel než výsluhové zabezpečenie, nie je viazané na tie isté sociálne udalosti a vznik nárokov je podmienený inými okolnosťami. Žalobca ani k 30. aprílu 2013 nebol krátko pred dosiahnutím nároku na výsluhový dôchodok, keďže mu chýbalo šesť a pol roka. Na týchto záveroch nič nemení ani žalobcom predložený znalecký posudok, ktorý spochybnil len malú časť prechodných ustanovení a ktorý žalobca interpretuje tendenčne. 4. Správnu žalobu, ktorú žalobca podal proti tomuto rozhodnutiu, správny súd zamietol tu napadnutým rozsudkom sp. zn. 26 Sa 20/2020. Vzhľadom na námietky žalobcu, ktoré sa koncentrovali na otázky právnej istoty a legitímnych očakávaní, správny súd zdôraznil, že zákon č. 80/2013 Z. z. zaviedol nový režim nadobúdania práv na dávky výsluhového zabezpečenia. Išlo teda o prípustnú nepravú retroaktivitu, kedy sa právam vzniknutým pred účinnosťou zákona priznal od jeho účinnosti nový obsah, resp. na už vzniknuté skutkové podstaty naviazali iné následky. Zámerom tohto zákona bolo jednak znížiť náklady na výsluhové zabezpečenie, jednak stabilizácia personálneho stavu ozbrojených zložiek. Preto sa predĺžila doba služby potrebná pre výsluhový dôchodok postupne až na 25 rokov; tým, ktorí už dosiahli 15 rokov služby pred účinnosťou zákona, sa však nárok zachoval. Žalobca do 1. mája 2013 túto dobu nedosiahol a tak mu žiaden nárok nemohol vzniknúť. Mohol mu vzniknúť podľa § 143aa písm. f) zákona č. 382/2002 Z. z. až dosiahnutím 20 rokov služby, čo však žalobca nesplnil. Pretože správny súd nezistil, prečo by toto ustanovenie malo byť v nesúlade s ústavou, zamietol aj návrh žalobcu na prerušenie konania.
II. Kasačná sťažnosť a vyjadrenia k nej
5. Včas podanou kasačnou sťažnosťou sa žalobca domáhala zrušenia tohto rozsudku. Zopakoval, že predĺžením doby služby potrebnej pre nárok na výsluhový dôchodok zákon č. 80/2013 Z. z. zasiahol do legitímneho očakávania žalobcu, čo odporuje čl. 1 ods. 1 ústavy a potvrdil to aj predložený znalecký posudok. Tento nesúlad možno odstrániť jedine tým, že ústavný súd vysloví nesúlad týchto ustanovení. Správny súd však nepodanie takého návrhu ústavnému súdu odôvodnil len bližšie nešpecifikovaným odkazom na „dôvody uvedené vyššie“. Žalobca znova odkázal na judikatúru poľského Ústavného tribunálu, maďarského Ústavného súdu, ďalej na zákonnú úpravu výsluhového zabezpečenia v Českej republike a v Poľskej republike, s osobitným dôrazom na to, ako sa táto úprava vyrovnala s prechodom medzi skoršou a neskoršou úpravou (právom voľby pre príslušníka). Na dôsledky zákona č. 80/2013 Z. z. podľa žalobcu odkázal aj ústavný súd v náleze sp. zn. PL. ÚS 16/2017. Vo veci samej podľa neho správny súd svoje rozhodnutie založil len na závere o prípustnej nepravej retroaktivite, no bez toho, aby sa zaoberal výnimkou z nej, ktorú tvorí práve ochrana legitímnych očakávaní. V tejto časti žalobca odkázal na dve rozhodnutia rakúskeho Ústavného súdu, ale tiež na nedostatočné odôvodnenie zmien v dôvodovej správe. 6. Žalovaný navrhol zamietnuť kasačnú sťažnosť, pretože rozsudok správneho súdu považoval za správny.
III. Posúdenie veci kasačným súdom
7. Najvyšší správny súd Slovenskej republiky ako súd kasačný (§ 438 ods. 2 SSP) preskúmal napadnutý rozsudok v celom rozsahu (§ 453 ods. 1 SSP) a predchádzajúce konanie pred správnym súdom bez nariadenia pojednávania (§ 455 SSP) a bez ohľadu na uplatnené kasačné body (§ 453 ods. 2 v spojení s § 203 ods. 2 SSP).
8. Kasačný súd hneď z úvodu zdôrazňuje, že hoci preskúmavaným rozhodnutím sa žalobcovi priznal výsluhový príspevok, podstata sporu spočíva v otázke, či žalobca mal alebo nemal nárok na výsluhový dôchodok pri skončení služobného pomeru príslušníka Policajného zboru, do ktorého bol prijatý 15. októbra 2004. Podľa § 38 ods. 1 zákona č. 328/2002 Z. z. v znení
účinnom k tomuto dňu nárok na výsluhový dôchodok mal policajt, ktorému sa skončil služobný pomer, ak služobný pomer trval najmenej 15 rokov. Podľa § 39 cit. zák. bol výsluhový dôchodok za 15 rokov trvania služobného pomeru 30 % základu podľa § 60 a za 16. skončený rok sa zvyšoval o 2 % základu podľa § 60. Podľa § 60 ods. 1 zákona č. 328/2002 Z. z. v citovanom znení sa základ na výpočet odchodného policajta zisťoval z priemerného služobného platu podľa odseku 3 v príjmovo najlepšom ukončenom kalendárnom roku v období posledných desiatich ukončených kalendárnych rokov predo dňom skončenia
služobného pomeru. Podľa odseku 3 tohto paragrafu priemerným mesačným služobným platom policajta bol podiel súčtu mesačných služobných platov (s určitými výnimkami), ktoré mu patrili v príslušnom kalendárnom roku, a celkového počtu kalendárnych dní, za ktoré služobný plat v tomto roku patril, vynásobený koeficientom 30,417.
9. Zákon č. 80/2013 Z. z. okrem iného novelizoval ustanovenie § 38 ods. 1 zákona č. 328/ 2002 Z. z. tak, že nárok na výsluhový dôchodok vznikal, ak služobný pomer trval aspoň 25 rokov. Zároveň sa novelizoval § 60 ods. 1 cit. zák. tak, že základ na výpočet odchodného sa zisťuje z priemerného mesačného služobného platu dosiahnutého v období posledných desiatich skončených kalendárnych rokov pred dňom skončenia služobného pomeru.
Tieto zmeny nadobudli účinnosť 1. mája 2013. Zároveň však tento zákon vložil do zákona č. 328/ 2002 Z. z. prechodné ustanovenie § 143aa, ktorý osobitne upravoval dĺžku služobného pomeru potrebnú pre vznik nároku na výsluhový dôchodok pre policajtov, ktorých služobný pomer vznikol pred účinnosťou zákona, no zanikol po jeho účinnosti. Pre policajtov, ktorí už dosiahli 15 rokov služby pred 1. májom 2013, postačovala táto doba pre nárok na výsluhový dôchodok aj po tomto dni. Následne písmená b) až k) tohto paragrafu predlžovali túto dobu v podstate tak, že sa predĺžila o toľko kalendárnych rokov, koľko policajtovi pred 1. májom 2013 chýbalo do
jej dosiahnutia. To znamená, že policajt, ktorý pred 1. májom 2013 dosiahol len 14 skončených rokov služby a chýbal mu tak jeden rok, sa pôvodná požadovaná doba služby 15 rokov predĺžila o jeden rok. Ak dosiahol 13 skončených rokov, pôvodných 15 rokov sa mu predĺžilo o dva roky. Na žalobcu, ktorého služobný pomer (s pripočítaním obdobia vojenskej služby) do 1. mája 2013 trval len desať celých kalendárnych rokov a chýbalo mu päť rokov, sa vzťahovalo písmeno f) tohto paragrafu, podľa ktorého mu mal nárok na výsluhový dôchodok vzniknúť, až keby jeho služobný pomer trval 20 rokov.
10. V nadväznosti na to ustanovenie § 143ab ods. 6 upravilo aj spôsob výpočtu takéhoto výsluhového dôchodku, ktorý mal byť 40 % základu zisteného podľa § 143ac ods. 1 písm. f) za 20 rokov služobného pomeru a za ďalšie roky sa mal zvyšovať o určité percentá tohto základu. Konečne, podľa cit. § 143ac ods. 1 písm. f) sa základ na výpočet výsluhového dôchodku policajta, ktorého služobný pomer vznikol pred 1. májom 2013 a skončí po 30. apríli 2013, zistí z priemerného mesačného služobného platu podľa § 60 ods. 2 dosiahnutého v príjmovo najlepších šiestich skončených kalendárnych rokov (v rámci posledných desiatich) pred dňom skončenia služobného pomeru, namiesto príjmovo najlepšieho jedného roku. Žalobca v týchto zmenách zmene videl porušenie princípu právnej istoty a legitímnych očakávaní, ktoré sú súčasťou princípu právneho štátu podľa čl. 1 ods. 1 ústavy, ale vyplývajú aj z medzinárodných dohovorov. 11.
Napriek žalobcovým námietkam sa kasačný súd stotožňuje s názorom, že východiskom uvažovania o týchto otázkach je práve otázka retroaktivity. Tá je totiž len „opačnou stranou jednej mince“ spoločne s právnou istotou, resp. vo všeobecnosti s úvahami o tom, do akej miery majú a musia byť adresáti práva chránení pred zmenami právnej úpravy. Ústavný súd už vo svojej judikatúre (porov. napr. nález sp. zn. PL. ÚS 38/2015, č. 1/2017 ZNaU, s odkazmi citovanými ďalej) zdôrazňuje, že v ústavnom poriadku Slovenskej republiky sa uplatňuje zásada lex retro non agit, čiže zákon nemá spätnú účinnosť (porov. I. ÚS 238/04). Zákaz retroaktivity spočíva najmä v tom, že podľa súčasnej platnej právnej normy zásadne nie je možné posudzovať úkony, iné právne skutočnosti alebo právne vzťahy, ktoré sa stali alebo vznikli pred účinnosťou tejto právnej normy (pozri PL. ÚS 1/04). Ústavný súd z toho zovšeobecnil zásadu, podľa ktorej ten, kto konal, resp. postupoval na základe dôvery v platný a účinný právny predpis (jeho noriem), nemôže byť vo svojej dôvere k nemu sklamaný
spätným pôsobením právneho predpisu alebo niektorého jeho ustanovenia (pozri PL. ÚS 36/ 95). Zároveň však ústavný súd vo svojej judikatúre v súlade s právnou teóriou rozlišuje medzi pravou a nepravou retroaktivitou. Pravá retroaktivita právneho predpisu „predpokladá, že zákon dodatočne a pozmeňujúco zasahuje do už právne uzavretých minulých skutkových a právnych stavov (práv alebo povinností)“ (pozri PL. ÚS 3/00). Ako nepravú retroaktivitu právneho predpisu ústavný súd hodnotí situáciu, „ak zákon uzná skutkové podstaty alebo právne skutočnosti, ktoré vznikli počas účinnosti skoršieho zákona, súčasne však prináša určité zmeny právnych následkov, ktoré s nimi súvisia, pokiaľ tieto právne následky v čase nadobudnutia účinnosti tohto nového zákona ešte nenastali“ (pozri PL. ÚS 25/05, zvýraznenie pridal kasačný súd).
12. Ako trefne rozviedol už žalovaný, podľa § 38 ods. 1 zákona č. 328/2002 Z. z. účinného ku dňu, kedy vznikol žalobcov služobný pomer (15. október 2004), mohol nárok na výsluhový dôchodok vzniknúť len vtedy, ak služobný pomer trval aspoň 15 rokov. Žalobcovi tak (po zohľadnení obdobia vojenskej služby) mohol nárok na výsluhový dôchodok vzniknúť najskôr v apríli 2018. K 1. máju 2013, kedy nadobudol účinnosť zákon č. 80/2013 Z. z. a zmenili sa podmienky vzniku tohto nároku, jeho percentuálna sadzba, ako aj spôsob výpočtu základu preň, tak žalobca ešte nenadobudol žiadne právo, do ktorého by mu zákon č. 80/2013 Z. z. mohol zasiahnuť. V čase nadobudnutia účinnosti tohto zákona tak ešte (vo vzťahu k žalobcovmu nároku na výsluhový dôchodok) nenastali právne následky podľa predošlej úpravy, preto zákon č. 80/2013 Z. z. pôsobí na existujúci skutkový stav (právne skutočnosti) len nepravo retroaktívne. Upravuje totiž podmienky nároku, ktorý na základe týchto právnych skutočností ešte len mal (mohol) vzniknúť v budúcnosti.
Nepravá retroaktivita je však podľa citovanej judikatúry ústavného súdu v zásade prípustná, ako to v napadnutom rozsudku výstižne vysvetlil aj správny súd. 13. Žalobca však vo svojich podaniach rozsiahlo argumentoval princípom ochrany svojho legitímneho očakávania, ktoré podľa neho malo spočívať v tom, že podmienky vzniku nároku na výsluhový dôchodok zostanú vždy také, aké boli v čase vzniku jeho služobného pomeru. Ústavný súd však už vo svojom náleze sp. zn. PL. ÚS 10/04 (č. 1/2008 ZNaU) vyslovil, že zmyslom princípu ochrany legitímnych očakávaní je ochrana súkromných osôb pred nepredvídateľným mocenským zásahom do ich právnej situácie, na vyústenie ktorej do určitého výsledku sa spoliehali (zvýraznenie pridal kasačný súd). Legitímne očakávanie je užšou kategóriou ako právna istota. Štát, aj keď nekoná retroaktívne alebo nezasiahne do nadobudnutých práv, totiž môže vertikálnym mocenským zásahom, napríklad náhlou zmenou pravidiel, na ktoré sa súkromné osoby spoliehali a ktoré spravidla súvisia s ľudským právom, porušiť legitímne očakávanie ako princíp právneho štátu.
Na druhej strane však ústavný súd vo svojej judikatúre zdôraznil, že právna úprava sa nemôže dostať do rozporu s princípom právnej istoty alebo legitímnych očakávaní len preto, že je odlišná od prechádzajúcej úpravy. Táto odlišnosť totiž nesignalizuje ešte nesúlad s ústavou, ak sú zachované limity ústavnosti novej právnej úpravy.
Naopak, uplatňovanie takéhoto prístupu by už vopred vylúčilo do budúcnosti akúkoľvek zmenu právnej úpravy už dosiať právne upravených otázok (porov. nález sp. zn. PL. ÚS 25/05, č. 3/2006 ZNaU). Inak povedané, len očakávanie, že právna úprava sa do budúcnosti nijako nezmení a bude stále rovnaká, nie je samo osebe legitímnym očakávaním, ktoré by bolo chránené podľa čl. 1 ods. 1 ústavy. 14. Žalobca však svoju argumentáciu nezakladal na judikatúre ústavného súdu, alebo iných vrcholných súdnych orgánov Slovenskej republiky, ale na judikatúre Súdneho dvora Európskej
únie. Na tento účel dokonca predložil aj znalecký posudok, ktorým túto svoju argumentáciu podporil. Podľa čl. 6 ods. 1 Zmluvy o Európskej únii Európska únia má síce Charta Európskej únie rovnakú právnu silu ako zmluvy, avšak jej ustanovenia žiadnym spôsobom nerozširujú právomoci Únie vymedzené v zmluvách. Práva, slobody a zásady Charty sa vykladajú v súlade s jej hlavou VII a pri riadnom zohľadnení vysvetliviek. Podľa čl. 51 ods. 1 Charty (zaradeného v hlave VII) sú ustanovenia tejto charty pri dodržaní zásady subsidiarity určené pre inštitúcie, orgány, úrady a agentúry Únie, a tiež pre členské štáty výlučne vtedy, ak vykonávajú právo
Únie. Už v odpovedi na otázku č. 1 však znalkyňa celkom jednoznačne konštatuje, že úprava sociálneho zabezpečenia policajtov nepatrí do pôsobnosti práva Európskej únie. Orgány Slovenskej republiky tak pri rozhodovaní o týchto dávkach podľa zákona č. 328/2002 Z. z. nevykonávajú právo Európskej únie, a tak sa žalobca voči nim nemôže dovolávať ustanovení
Charty. Už tým samým by bolo možné odmietnuť všetky ďalšie úvahy obsiahnuté v tomto znaleckom posudku, pokiaľ sa zakladajú na práve Európskej únie a judikatúre Súdneho dvora. V záujme úplnosti však kasačný súd zdôrazňuje, že ani zo žalobcom citovanej judikatúry tohto súdneho orgánu neplynú tie závery, ktoré sa z nich snažil vyvodiť.
15. Zásada právnej istoty v judikatúre Súdneho dvora predovšetkým vyžaduje, aby právna úprava, ktorá má nepriaznivé následky pre jednotlivcov, bola jasná a presná a jej uplatnenie bolo predvídateľné pre tých, ktorí jej podliehajú. Na druhej strane však nie je možné veriť v absolútnu nemennosť legislatívy. Inak povedané, zásada právnej istoty nevyžaduje neexistenciu legislatívnej zmeny, ale skôr vyžaduje, aby zákonodarca zohľadnil osobitnú situáciu hospodárskych subjektov a v prípade potreby prispôsobil uplatňovanie nových právnych predpisov [porov. rozsudok Súdneho dvora (veľká komora) zo 7. júna 2005, C-17/ 03, VEMW a i., ods. 80 a 81]. Aj Európsky súd pre ľudské práva vo svojej judikatúre k čl. 1 dodatkového protokolu, ktorá sa týka pojmu legitímneho očakávania, zdôrazňuje, že skutočnosť, že osoba vstúpila do systému štátneho sociálneho zabezpečenia a je na ňom účastná (aj keď je povinný), bez ďalšieho neznamená, že sa tento systém nemôže meniť, a to či už čo do podmienok nároku na výplatu alebo výšky dávok a dôchodkov (porov. rozhodnutie
z 10. apríla 2012, Richardson proti Spojenému kráľovstvu, sťažnosť č. 26252/08, ods. 17). Okrem toho, ani sama okolnosť, že nová, nevýhodnejšia právna úprava pridaním dodatočných retrospektívnych podmienok pre získanie dôchodkových nárokov zbavuje oprávnenú osobu týchto nárokov, sama osebe (per se) nepostačuje na to, aby porušovala čl. 1 dodatkového protokolu.
Právna úprava dôchodkov totiž môže podliehať zmene a zákonodarcovi nemožno brániť, aby novými retrospektívnymi ustanoveniami upravil dôchodkové nároky, ktoré by plynuli z účinnej právnej úpravy (porov. rozsudok z 26. januára 2023, Valverde Digon proti Španielsku, sťažnosť č. 22386/19, ods. 52 a tam citovanú prejudikatúru).
16. Z judikatúry Európskeho súdu pre ľudské práva potom možno vyvodiť, že k zásahu do legitímneho očakávania, ktorý by predstavoval porušenie čl. 1 dodatkového protokolu, môže dôjsť len za osobitných okolností. Už v citovanom rozhodnutí z 10. apríla 2012, Richardson, sa ESĽP zaoberal tým, či takou okolnosťou bolo zvýšenie dôchodkového veku zo 60 na 65. Sťažovateľka podľa svojich slov rátala s tým, že bude môcť poberať starobný dôchodok od veku 60 rokov. ESĽP však zdôraznil, že sťažovateľka nedosiahla dôchodkový vek (zjavne ani 60 rokov za účinnosti skoršej úpravy), nárok na starobný dôchodok jej nevznikol a tak nemala žiadne majetkové právo na účely čl. 1 dodatkového protokolu.
Naopak, osobitné okolnosti videl ESĽP (jeho veľká komora) v rozsudku z 13. decembra 2016, Béláné Nagy proti Maďarsku, sťažnosť č. 53080/13. Sťažovateľka v tejto veci mala medzi rokmi 2001 až 2010 nárok na invalidný dôchodok, následne oň prišla kvôli odlišnému posúdeniu jej nespôsobilosti vykonávať zárobkovú činnosť.
Následne od roku 2012 síce znova splnila podmienku nespôsobilosti na výkon zárobkovej činnosti, ale nesplnila medzičasom zavedenú prísnejšiu podmienku obdobia poistenia. ESĽP dospel k záveru, že v rokoch 2010 a 2011 mala určité legitímne očakávanie na opätovné získanie svojho invalidného dôchodku, do ktorého nová právna úprava zasiahla (porov. cit. rozsudok, ods. 106 až 111). O osobitnú situáciu išlo aj v citovanom rozsudku z 26. januára 2023, Valverde Digon, kde sťažovateľke nevznikol nárok na vdovský dôchodok.
Zákon totiž ako jednu z podmienok ustanovil, že nárok môže pozostalému partnerovi patriť, len ak toto partnerstvo bolo úradne registrované pred notárom aspoň dva roky pred jeho smrťou. Sťažovateľkin partner však zomrel pomerne krátko po účinnosti tejto zmeny, a tak ich zväzok (hoci fakticky trval približne deväť rokov) nemohol splniť podmienku dĺžky
registrácie. ESĽP dospel k záveru, že až do tejto zmeny existovalo legitímne očakávanie na vdovský dôchodok a nová podmienka do tejto zmeny zasiahla v podstate retroaktívne, pretože časť partnerských zväzkov ju fyzicky nemohla splniť, pričom chýbali akékoľvek prechodné ustanovenia (porov. cit. rozsudok ods. 62 až 65). Legitímne očakávanie však ani ESĽP nevidel v inom prípade, keď sťažovateľ bol zúčastnený na systéme sociálneho zabezpečenia od r. 1967 do 2009 a zároveň si od 1999 platil dobrovoľné dodatočné príspevky. Skôr, než 12. apríla 2009 dosiahol dôchodkový vek, zmenil sa s účinnosťou od 1. júna 2007 spôsob výpočtu dávok zo sociálneho zabezpečenia, takže suma dôchodku sťažovateľa bola nižšia približne o 27 % než by bola, keby sa výpočet nezmenil. Podľa súdu sťažovateľ nemal legitímne očakávanie na vyšší dôchodok podľa právnych predpisov účinných skôr, než mu naň vznikol nárok (porov. rozhodnutie z 15. novembra 2018, Da Cunha Folhadela Moreira proti Portugalsku, sťažnosť č. 39247/12, ods. 22 až 24).
17. Ustanoveniu čl. 1 dodatkového protokolu svojou formuláciou a obsahom zodpovedá ustanoveniu čl. 17 Charty, čo dosvedčujú aj úradné vysvetlivky k nemu (Ú. v. EÚ zo 14. decembra 2017, C 303, s. 17). Podľa čl. 52 ods. 2 Charty sa tak zmysel a rozsah práv zaručených v čl. 17 Charty a v čl. 1 dodatkového protokolu majú považovať za rovnaké.
To znamená, že hranice prípustnej zmeny podmienok v systéme sociálneho zabezpečenia, ktoré vymedzila judikatúra Európskeho súdu pre ľudské práva citovaná v predošlom odseku, by boli primerane použiteľné aj vtedy, ak by sa na prerokúvanú vec vzťahovalo ustanovenie čl. 17
Charty. Napokon, sama judikatúra Súdneho dvora narušenie ochrany legitímneho očakávania nespája len so zmenou právnej úpravy ako takou. Podľa nej totiž právo dovolávať sa zásady ochrany legitímnej dôvery má každá osoba podliehajúca súdnej právomoci, u ktorej inštitúcia Európskej únie vyvolala dôvodné očakávania tým, že jej poskytla konkrétne uistenia (porov. napr. rozsudok z 2. februára 2023,spojené veci C-649/20 P, C-658/20 PaC-662/20 P,
Španielsko a i./Komisia, ods. 81). To isté v zásade platí aj pre orgány členských štátov, ak vykonávajú právo Únie (porov. rozsudok zo 17. novembra 2022, C-443/21, Avicarvil Farms, ods. 38 a 39). Legitímne však nemožno očakávať samotné zachovanie existujúceho stavu, ktorý môžu príslušné orgány na základe svojej úvahy zmeniť (porov. napr. rozsudok z 22. septembra 2022, spojené veci C-475/20 až C-482/20, Admiral Gaming Network a i., ods. 62).
18. V prerokúvanej veci žalobca vstúpil do služobného pomeru v čase, kedy sa pre získanie nároku na výsluhový dôchodok v zásade vyžadovalo len trvanie služobného pomeru aspoň 15 rokov. Túto dobu však žalobca do účinnosti zákona č. 80/2013 Z. z. nedosiahol, a nesplnil ani žiadne iné podmienky, ktoré by prípadne (po dosiahnutí tejto doby) mohli viesť k vzniku jeho nároku na výsluhový dôchodok.
Za daných okolností tak žalobcovo „legitímne očakávanie“ pred 1. májom 2013 mohlo spočívať len v očakávaní, že sa právna úprava nezmení. Ako však vyplýva z judikatúry citovanej v predošlých odsekoch, takéto očakávanie nie je legitímne a nie je chránené ustanovením čl. 1 dodatkového protokolu. Navyše, nová právna úprava nezaviedla ani žiadne retroaktívne podmienky pre výsluhový dôchodok, ktoré by objektívne bolo nemožné splniť. Naopak, umožnila žalobcovi získať nárok naň jednoducho pokračovaním v služobnom pomere, a to dokonca za kratší čas (20 rokov) než tým policajtom, ktorí doň vstúpili po 30. apríli 2013 (25 rokov).
19. Hoci žalobca obsiahlo argumentoval aj rozhodnutiami ústavných súdov iných štátov, tie nepredstavujú žiaden autoritatívny zdroj právnych záverov pre súdy Slovenskej republiky, pretože ich nemožno považovať za najvyššie súdne autority v zmysle čl. 2 ods. 2 základných princípov CSP (v spojení s § 5 ods. 1 SSP). Ako správne naznačil už žalovaný, veľmi sporná je aj samotná inšpirácia týmito právnymi závermi, pretože tie treba vnímať v celom kontexte príslušného právneho poriadku, dlhodobej a ustálenej judikatúry týchto súdov, ale všeobecnejšie aj právnej kultúry príslušného štátu a - pokiaľ ide o systém sociálneho zabezpečenia - aj s prihliadnutím na jeho osobitosti (porov. aj rozsudok tunajšieho súdu sp. zn. 6 Ssk 13/2022). Žalovaný však správne zdôraznil aj to, že citované rozhodnutia sa týkali všeobecného systému starobného dôchodkového zabezpečenia, ktorý je typický tým, že je súčasťou širšieho plánovania profesijného života poistenca, a tak náhle zmeny (osobitne krátko pred dosiahnutím dôchodkového veku) môžu predstavovať prekvapivý a intenzívny zásah do
jeho pozície (porov. v tomto smere rozsudok rakúskeho Ústavného súdu sp. zn. B 1081/2013, ods. 42, alebo rozsudok poľského Ústavného tribunálu sp. zn. K 43/12, s. 58, posledný odsek). 20. Ustanovenie § 38 zákona č. 328/2002 Z. z. však ani do 30. apríla 2013, ani od 1. mája 2013 neviaže nárok na výsluhový dôchodok na dosiahnutie určitého (dôchodkového) veku, ale výlučne na určité trvanie služobného pomeru. Pri zohľadnení predpokladov pre vstup do tohto pomeru mohol policajt podľa predpisov účinných do 30. apríla 2013 získať 15 rokov služobného pomeru približne vo veku 35 až 36 rokov, teda v zásade ani nie v polovici obvyklého profesijného života a spravidla na úplnom vrchole jeho telesných a duševných
síl. Nemožno teda povedať, že by predĺženie tejto doby znemožňovalo alebo ohrozovalo možnosť získať aj potrebnú novú dobu služby. Inak povedané, žalobca ako policajt bol zásadne spôsobilý pokračovať v služobnom pomere ďalej až do dosiahnutia potrebnej doby služby podľa § 38 zákona č. 328/2002 Z. z. v znení účinnom od 1. mája 2013.
Vzhľadom na to nemohlo mať predĺženie potrebnej doby služby pre výsluhový dôchodok také následky na pozíciu jednotlivca (policajta - žalobcu) ako zvýšenie dôchodkového veku. Preto sú aj vecne nepoužiteľné právne závery zo žalobcom citovaných rozhodnutí cudzích ústavných súdov.
IV. Záver
21. Zo všetkých uvedených dôvodov tak kasačný súd dospel k záveru, že odbor sociálneho zabezpečenia a žalovaný postupovali správne, keď žalobcovi (vo výsledku) nepriznali výsluhový dôchodok. V prerokúvanej veci tak nie je daný žiaden z dôvodov kasačnej sťažnosti v zmysle § 440 ods. 1 SSP. Preto kasačný súd podľa § 461 SSP rozsudkom (§ 457 ods. 1 SSP) zamietol kasačnú sťažnosť žalobcu. 22. O trovách bolo rozhodnuté podľa § 167 ods. 1 v spojení s § 168 ods. 1 a § 467 ods. 1 SSP, keď žalobca vo veci úspech nemal a žalovaný ho síce mal, kasačný súd však nezistil dôvody, aby mu nárok na náhradu trov priznal. 23. Tento rozsudok bol prijatý pomerom hlasov 3 : 0 (jednomyseľne).
Poučenie:
Proti tomuto rozsudku nie je prípustný opravný prostriedok.
V Bratislave dňa 28. februára 2024