7Ssk/43/2025

ROZSUDOK

V MENE SLOVENSKEJ REPUBLIKY

Najvyšší správny súd Slovenskej republiky v senáte zloženom zo sudcov: Michal Novotný (sudca spravodajca) ako predseda senátu a JUDr. Jana Martinčeková a JUDr. Petra Vysaníková ako členky senátu vo veci žalobcu: Z. M., nar. XX. januára XXXX, T.. sv. I. XX, W., zastúpeného: Mgr. Aleš Zoller, advokát, Považská 4, Nové Mesto nad Váhom, proti žalovanému: Ministerstvo vnútra Slovenskej republiky, Pribinova 2, Bratislava, o preskúmanie rozhodnutia zo 14. augusta 2019, č. SPOU-PO-PK-33/2019, o kasačnej sťažnosti žalobcu proti rozsudku Správneho súdu v Bratislave č. k. BA-1S/224/2019-127 z 23. januára 2025 takto

rozhodol:

Rozsudok

Správneho súdu v Bratislave č. k. BA-1S/224/2019-127 z 23. januára 2025 sa zrušuje a vec sa mu vracia na ďalšie konanie.

Odôvodnenie

I. Administratívne konanie a konanie pred správnym súdom

nariadenia ministra vnútra Slovenskej republiky č. 103/2005 V. m. v. o psychodiagnostickom o psychologickom vyšetrení vyslovila záver, že nie je duševne spôsobilý na výkon štátnej služby. V podrobnostiach odkázala na nález k tomuto posudku, ktorý však podliehal povinnosti mlčanlivosti podľa § 3 zákona č. 199/1994 Z. z. o psychologickej činnosti a Slovenskej komore psychológov. Žalobca s jej posudkom nesúhlasil a počas konania predložil potvrdenie psychiatričky zo 16. januára 2015, že netrpí psychózou.

Napriek tomu ho viceprezident Policajného zboru personálnym rozkazom z 9. februára 2015, č. 4, prepustil zo služobného pomeru podľa § 192 ods. 1 písm. c) zákona č. 73/1998 Z. z. o štátnej službe príslušníkov Policajného zboru, Slovenskej informačnej služby, Zboru väzenskej a justičnej stráže a Železničnej polície v znení neskorších predpisov s tým, že služobný pomer sa skončí doručením tohto rozkazu. V odôvodnení v podstate odkázal na posudok z 11. decembra 2014, ktorý žalobcu uznal za duševne nespôsobilého a na ktorého záveroch nič nezmenilo ani predložené potvrdenie psychiatra. Aj kolegovia žalobcu potvrdili jeho zvláštne správanie a on sám nepredložil žiaden nález z vyšetrenia psychologičky, ktorý mal údajne preukazovať jeho duševnú spôsobilosť. Preto bol podľa viceprezidenta skutkový stav dostatočne preukázaný vykonaným dokazovaním. 3. Žalobca podal proti tomuto personálnemu rozkazu obsiahle odvolanie, ku ktorému priložil jednak list C. R., že odoprela sprístupniť mu podklady svojho posudku, ako aj správu psychologičky C.. I., ktorá ho vyšetrila. Počas odvolacieho konania doplnil ešte aj znalecký

zamietol. Krajský súd v Bratislave (po zrušení jeho skoršieho rozsudku rozsudkom Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 10 Sžk 16/2017) rozsudkom č. k. 5 S 154/ 2018-122 zrušil toto rozhodnutie. Prezidentovi vytkol, že predložený administratívny spis je neúplný, lebo v ňom chýba žalobcovo odvolanie, jeho doplnenie a znalecký posudok C..

4. Po vrátení veci Prezídium Policajného zboru požiadalo pracovisko klinickej psychológie Nemocnice svätého Michala, a. s., o doplnenie pôvodného posudku. Doplnenie z 31. mája 2019 nespracovala C.. R., lebo už na pracovisku nepracovala, ale ustanovená komisia troch psychológov.

Na základe toho komisia zotrvala na záveroch pôvodného posudku C.. R. z 11. decembra 2014. K správe z vyšetrenia C.. I. a k znaleckému posudku C.. G. táto komisia poznamenala, že obe zjavne nemali k dispozícii kontraindikácie podľa cit. nariadenia. Zároveň však upozornila, že aj tieto psychologičky na základe vyšetrenia opisujú také žalobcove osobnostné črty, ktoré sa zhodujú s nálezom z vyšetrenia C.. R. 8. decembra 2014. Žalobca k tomuto doplneniu dodal, že komisia sama nič nezisťovala jeho vyšetrením; navyše nie je oprávnená posudzovať závery C.. G. a C.. I., z ktorých ani jedna nezistili, že by nebol spôsobilý na výkon štátnej služby.

Vo výroku rozhodnutia prezident opätovne potvrdil personálny rozkaz z 9. februára 2015. V mimoriadne obsiahlom odôvodnení znova zdôraznil, že v prerokúvanej veci nie je podstatné, či žalobca trpí duševnou chorobou, ale len to, či je duševne spôsobilý na výkon štátnej služby.

V ďalšej časti odôvodnenia potom cituje konkrétne výňatky zo správ C.. I. a C.. G., ktoré podľa názoru komisie psychológov potvrdzujú ich vlastný záver o existencii týchto kontraindikácií. Prezident v rozhodnutí zdôraznil, že podľa judikatúry nemôže hodnotiť záver klinického psychológa, a práve preto bola povolaná komisia troch ďalších psychológov.

v zmysle tohto zákona, prezident Policajného zboru však zasa nemohol konať v mene žalovaného, (3) C.. R. nebola služobným psychológom, pretože nebola v služobnom pomere. Okrem toho žiadal, aby správny súd vyžiadal všetky podklady k odbornému posudku z 11.

sa v tomto odbornom posudku neposudzovalo žalobcovo duševné zdravie, ale jeho duševná spôsobilosť na výkon štátnej služby, ktorá vychádza zo špecifickej činnosti a potrieb Policajného zboru. Rovnako sa správny súd stotožnil so záverom, že zákon č. 73/1998 Z. z. nedáva žalobcovi právo byť prítomný pri výsluchu iných osôb, a preto nebola dôvodná jeho námietka v tomto smere, ani jeho žiadosť o konfrontáciu s nimi.

Zistený skutkový stav tak dostatočne preukazoval naplnenie predpokladov prepustenia žalobcu podľa § 192 ods. 1 písm. c) tohto zákona.

7. Včas podanou, no nepríliš prehľadnou kasačnou sťažnosťou sa žalobca domáha zmeny tohto rozsudku tak, že sa zruší preskúmavané rozhodnutie, ako aj personálny rozkaz viceprezidenta. Zotrval na tom, že žalovaný nepostupoval správne, ak namiesto znaleckého dokazovania zriadil komisiu psychológov, ktorá však žalobcu vôbec nevyšetrila. V tejto súvislosti odkázal na skorší zrušujúci rozsudok krajského súdu č. k. 5 S 154/2018-122 a jemu predchádzajúci rozsudok najvyššieho súdu sp. zn. 10 Sžk 16/2017, ktoré žalovanému uložili vykonať znalecké dokazovanie, ten však v rozpore s § 191 ods. 6 SSP nerešpektoval tento právny názor. Preto žalobca nesúhlasil ani s doplnením z 31. mája 2019, ani so závermi pôvodného odborného posudku z 11. decembra 2014. Zriadená komisia nemala oporu v zákone č. 73/1998 Z. z. a nariadenie ministra vnútra, o ktoré sa opiera, nie je všeobecne záväzný právny predpis. Samotné nariadenie č. 103/2005 V. m. v. tiež nemá oporu v zákone č. 73/1998 Z. z., s čím sa správny súd vyrovnal len nedostatočne. Tento zákon v § 222 ods. 5 predpokladá len zriadenie lekárskej komisie, nie komisie psychológov, a táto nezákonne zriadená komisia nemôže spochybňovať závery C.. G. a C.. I.. Žalobca zdôrazňoval, že ustanovenie § 238 ods. 2 cit. zák. dovoľuje za dôkaz použiť všetko, a teda aj znalecký posudok a konfrontáciu. Argument, že služobný psychológ najlepšie pozná požiadavky na prácu v Policajnom zbore, degraduje výkon znaleckej činnosti; okrem toho príloha k nariadeniu č. 103/2005 V. m. v. tiež nie je všeobecne záväzným právnym predpisom v zmysle zákona č. 73/1998 Z. z. Minister vnútra totiž nemôže nariadením vydávať žiadne všeobecne záväzné právne predpisy, a preto nesúhlasil so záverom správneho súdu. Takéto nariadenie neoprávnene zasahuje do odbornej činnosti služobného psychológa, kvôli čomu C. ani ustanovená komisia nekonali nezávisle. Žalobcom predložené listiny (posudok C.. G., správa C.. I.) mohlo spochybniť len riadne znalecké dokazovanie, ktoré sa nevykonalo. Žalobca zopakoval aj svoju výhrady, že nemal prístup k podkladom odborného posudku z 11. decembra 2014, a preto obsiahlo citoval zo znaleckého posudku C.. G. a správy C.. I.. Žalovanému znova vytkol, že sa nevyrovnal s ich zisteniami a závermi, ktoré vyvracajú posudok z 11. decembra 2014, a že nevychádzal z celého tohto posudku (vrátane jeho nálezovej časti). Všeobecné kontraindikácie v ňom uvedené nemajú oporu v konkrétnych situáciách. Žalobca znova spochybnil vyjadrenia vypočutých policajtov a výstrednosti v jeho správaní podľa neho vyfabuloval nadriadený. Navyše, žalobca nedostal šancu byť pri ich výpovediach a konfrontovať ich, čo považoval za protiústavné, k čomu upriamil pozornosť aj na to, že žalovaný doteraz neupravil podrobnosti o konaní v zmysle § 247 zákona č. 73/1998 Z. z. Naďalej trval aj na tom, že v jeho prípade neboli splnené podmienky, aby sa podrobil kontrolnému psychologickému vyšetreniu. Doteraz mu nie je jasné, kvôli akému správaniu bol prepustený, za podstatné však považoval, že ani C., ani C.. I. uňho nenašli poškodenie centrálnej nervovej sústavy. Správny súd sa v rozsudku nevyrovnal s jeho návrhom na ich výsluch, ani so žiadosťou o vyžiadanie celého posudku z 11.

9. Najvyšší správny súd Slovenskej republiky ako kasačný súd (§ 438 ods. 2 SSP) preskúmal napadnutý rozsudok v celom rozsahu (§ 453 ods. 1 SSP) a predchádzajúce konanie pred správnym súdom bez nariadenia pojednávania (§ 455 SSP) v medziach uplatnených sťažnostných bodov (§ 453 ods. 2 SSP).

Podľa ustanovenia § 139 ods. 2 SSP má správny súd v odôvodnení uviesť (okrem iného) posúdenie podstatných skutkových tvrdení a právnych argumentov, prípadne odkázať na ustálenú rozhodovaciu prax. Toto ustanovenie nadväzuje na judikatúru Ústavného súdu Slovenskej republiky a Európskeho súdu pre ľudské práva, ktorá právo na riadne odôvodnenie považuje za súčasť práva na súdnu ochranu podľa čl. 46 ods. 1 ústavy, resp. na spravodlivé súdne konanie podľa čl. 6 ods. 1 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd, ktorý sa - vo svojej civilnej vetve - zásadne vzťahuje aj na súdne konania, ktoré sa týkajú skončenia služobného pomeru policajtov (porov. rozsudok ESĽP zo 14. októbra 2008, Čavajda proti Slovensku, sťažnosť č. 65416/01, ods. 64). Zároveň však podľa tejto judikatúry požiadavku na riadne odôvodnenie rozhodnutia nemožno vykladať ako povinnosť súdu dať odpoveď na každý jeden čiastkový argument účastníka konania. Špecifická odpoveď sa vyžaduje, len ak ide o argument kľúčový. No sama okolnosť, že odpovede súdu nezodpovedajú očakávaniam účastníka, neznamená porušenie práva na

orgán. Pritom zdôrazňoval rozpor medzi označením žalovaného ministerstva v záhlaví (ktoré je aj na pripojenej pečiatke) a podpisom prezidenta Policajného zboru pod rozhodnutím. Podľa § 134 ods. 2 písm. b) SSP správny súd nie je viazaný rozsahom a dôvodmi žaloby, ak rozhodnutie vydal orgán, ktorý na to nebol podľa zákona oprávnený. Z tohto ustanovenia plynie, že oprávnenie (príslušnosť a pôsobnosť) orgánu verejnej správy na vydanie preskúmavaného rozhodnutia zákonodarca považuje za tak dôležité, že správnemu súdu dokonca ukladá, aby na ich nedostatok prihliadal aj vtedy, ak sa to v správnej žalobe nenamieta.

Hoci ide o otázku, ktorú má správny súd skúmať z úradnej povinnosti (porov. uznesenie najvyššieho súdu sp. zn. 4 Sžo 19/2011, judikát R 110/2012), správny súd nijako neobjasnil, koho vlastne považuje za tento orgán - či ministerstvo vnútra (s ktorým koná, hoci rozhodnutie podpísal prezident Policajného zboru) alebo prezidenta Policajného zboru (s ktorým ale nekonal). 12. Žalobca pritom zrozumiteľne namietal, že podľa § 243 ods. 1 zákona č. 73/1998 Z. z. je odvolacím orgánom, ktorý je príslušný rozhodnúť o jeho odvolaní (porov. § 242 ods. 5 cit. zák.), najbližší nadriadený orgánu, ktorý rozhodnutie vydal. Samotný pojem „nadriadený" je legislatívna skratka v § 3 cit. zák., podľa ktorého vo veciach služobného pomeru podľa tohto zákona rozhoduje minister [vnútra, porov. § 1 ods. 4 písm. c) cit. zák.] a v rozsahu ním ustanovenom ďalšie orgány (nadriadený). V zmysle § 4 ods. 1 tohto zákona nadriadeným môže byť buď policajt zaradený v stálej alebo dočasnej štátnej službe, ale aj štátny zamestnanec (dnes podľa zákona č. 55/2017 Z. z. o štátnej službe). Z citovaných ustanovení tak celkom

útvarov Policajného zboru (podľa § 4 ods. 2 zákona č. 171/1993 Z. z. účinného až do 30. júna 2022) určoval minister vnútra a nie samo Prezídium Policajného zboru. 13. Podobne ako pri nedostatku oprávnenia orgánu verejnej správy podľa § 134 ods. 2 písm. a) SSP platí, že správny súd nie je viazaný rozsahom a dôvodmi žaloby ani vtedy, ak rozhodnutie bolo vydané na základe neúčinného právneho predpisu. Nie je v tejto súvislosti potrebné riešiť otázku, či pod toto ustanovenie spadá aj prípad, kedy bolo rozhodnutie vydané na základe aktu, ktorý orgán verejnej správy aj účastník mylne považovali za záväzný právny predpis. Žalobca totiž v prerokúvanej veci dostatočne zavčasu a pomerne konkrétne namietol, že nariadenie č. 103/2005 V. m. v., na ktorom je založený posudok z 11. decembra 2014 a tým konzekventne [cez § 192 ods. 1 písm. b) a § 194 ods. 1 zákona č. 73/1998 Z. z.] aj preskúmavané rozhodnutie, nie je vôbec všeobecne záväzným právnym predpisom a na jeho vydanie minister vnútra nebol

14. Podľa čl. 123 ústavy ministerstvá môžu vydávať všeobecne záväzné právne predpisy, ak sú na to splnomocnené zákonom; tieto všeobecne záväzné právne predpisy sa vyhlasujú spôsobom, ktorý ustanoví zákon. V nadväznosti na to potom z ustanovení § 1 ods. 1 a § 3 ods. 1 zákona NR SR č. 1/1993 Z. z. o Zbierke zákonov Slovenskej republiky v znení účinnom aj v roku 2005 vyplývalo, že tieto všeobecne záväzné právne predpisy nadobúdali platnosť až vyhlásením v zbierke zákonov. Podľa § 4 ods. 1 a 2 a § 5 cit. zák. sa potom vyhlášky vyhlasovali uverejnením úplného znenia, iné všeobecne záväzné právne predpisy (označované ako výnos alebo opatrenie) aspoň uverejnením oznámenia o ich vydaní.

Ministerstvo vnútra pritom v skutočnosti vydalo všeobecne záväzný predpis na vykonanie niektorých ustanovení zákona č. 73/1998 Z. z., a to výnos z 15. júna 1998 (oznámený pod č. 197/1998 Z. z.). Išlo však o ustanovenia § 15 ods. 8, § 32 ods. 3, § 45, § 69 ods. 3, § 146 ods. 10, § 147 ods. 3, § 164 ods. 4, § 218 ods. 2 a § 221 ods. 6 cit. zák. (v znení účinnom k 15. júnu 1998), pričom v každom z týchto ustanovení je obsiahnuté výslovné zákonné splnomocnenie na jeho vydanie.

15. Nie je teda zrejmé, ako správny súd dospel k záveru, že nariadenie č. 103/2005 V. m. v. je všeobecne záväzným právnym predpisom vydaným podľa cit. § 247 zákona č. 73/1998 Z. z. Ako správne namieta žalobca, toto ustanovenie splnomocňuje „ministerstvo", uvedené nariadenie však podľa jeho nadpisu vydal „minister". Minister síce podľa čl. 111 ústavy a § 4 ods. 1 zákona č. 575/2001 Z. z. o organizácii činnosti vlády a organizácii ústrednej štátnej

94). Konečne, otázne je, či úpravu psychodiagnostického a psychologického vyšetrenia vôbec možno považovať za úpravu konania vo veciach služobného pomeru (v zmysle § 247 zákona č. 73/1998 Z. z.), keď obsahom tohto nariadenia nie sú len procesné otázky, ale aj hmotnoprávne ustanovenia upravujúce duševnú spôsobilosť uchádzačov a policajtov (príloha č. 3, podstatná práve v prerokúvanej veci). Podobne nie je jasný odkaz správneho súdu na § 222 a § 14a cit. zák., keď tieto neobsahujú žiadne splnomocnenie na vydanie všeobecného právneho predpisu; navyše lekárskou posudkovou činnosťou podľa § 222 sa posudzuje len zdravotná spôsobilosť [§ 14a ods. 2 a § 192 ods. 1 písm. b) cit. zák.] a nie duševná spôsobilosť, ktorú vyšetrením zisťuje psychológ [§ 14a ods. 4 cit. zák.].

vykonávať zárobkovú činnosť, ktorú takisto (rámcovo) normuje priamo zákon (príloha č. 4 zákona č. 461/2003 Z. z. o sociálnom poistení). V tomto zmysle je potom mimoriadne dôležité posúdiť záväznosť nariadenia č. 103/2005 V. m. v., pretože ono (a nielen odborný názor psychológa) je rozhodujúce pre záver o duševnej (ne)spôsobilosti policajta.

17. Tunajší súd už vo všeobecnosti pripustil, že minister vnútra môže vydávať rôzne interné riadiace akty, a to na základe svojej právomoci riadiť Policajný zbor (§ 6 ods. 1 zákona č. 171/ 1993 Z. z.), ako aj riadiť a organizovať štátnu službu v zmysle § 3 a § 4 ods. 2 zákona č. 73/ 1998 Z. z. (napr. nariadenia vo veciach služobnej disciplíny, služobných úloh alebo priznávania príplatkov, porov. rozsudok sp. zn. 7 Ssk 11/2022). Zo znenia cit. ustanovení však vyplýva, že týmito aktami môže riadiť Policajný zbor, resp. podriadených policajtov, a nie iných osôb.

v. Takáto viazanosť je zarážajúca o to viac, že C.. R. sa sama dovolávala ustanovení zákona č. 199/1994 Z. z., ktorý takisto nepredpokladá, že by mal psychológ pri výkone svojej činnosti postupovať podľa pokynov orgánov štátnej správy.

R. postupovala v rozpore s § 3 zákona č. 199/1994 Z. z., keď aj jemu samému odoprela sprístupniť tieto podklady. V dôsledku toho ich potom nemal možnosť posúdiť ani žalovaný, ale ani ním zvolení psychológovia. Kasačný súd nespochybňuje, že podľa v zásade ustálenej judikatúry správny súd nie je súdom skutkovým a jeho úlohou nie je nahrádzať činnosť orgánov verejnej

19. Na druhej strane, ustanovenie § 119 druhej vety SSP potom správnemu súdu dovoľuje vykonať dôkaz na preskúmanie zákonnosti napadnutého rozhodnutia. Na ten účel má ten, kto takýto dôkaz má, v zásade edičnú povinnosť (§ 127 a 128 SSP), ktorá je obmedzená povinnosťou mlčanlivosti (§ 126 SSP). Úlohou súdu však je vždy posúdiť, či tu povinnosť mlčanlivosti existuje a či sa jej osoba, ktorej bola edičná povinnosť uložená, môže dovolávať (porov. analogicky pre výpoveď svedka napr. uznesenie najvyššieho súdu sp. zn. 1 Tošs 9/ 2008, judikát R 35/2008). Ak nie, môže a musí na jej presadenie uplatniť potrebné donucovacie opatrenia (porov. § 78 ods. 1 SSP), ktoré orgány konajúce podľa zákona č. 73/1998 Z. z. uplatniť nevedia. V prerokúvanej veci sa C.. R. už vo svojom vyjadrení pred vydaním personálneho rozkazu z 9. februára 2015 odvolala na svoju povinnosť mlčanlivosti v zmysle § 3 ods. 1 zákona č. 199/1994 Z. z., podľa ktorého psychológ je povinný zachovávať mlčanlivosť o skutočnostiach, o ktorých sa dozvedel v súvislosti s psychologickou činnosťou s klientom. Hoci ju však žalobca podľa § 3 ods. 2 cit. zák. zbavil tejto povinnosti, rozhodla sa využiť oprávnenie dané jej v druhej vete tohto odseku a napriek ho dodržať, a to dokonca aj voči žalobcovi. Pritom práve správny súd mohol na základe svojich oprávnení posúdiť, či sa psychológ môže vôbec dovolávať povinnosti mlčanlivosti vo vzťahu k vlastnému klientovi (porov. v tomto smere rozsudok tun. súdu sp. zn. 7 Ssk 14/2022) a či dôvody, kvôli ktorým C. odmietla žalobcovi sprístupniť podklad jej posudku, sú skutočne založené na § 3 ods. 2 cit. zák.; okrem toho mal správny súd možnosť postupovať podľa § 3 ods. 3 cit. zák.