7Ssk/53/2024
ECLI:SK:NSSSR:2025:6022200026.1
- Súd
- Najvyšší správny súd Slovenskej republiky
- Súd 1. inštancie
- Správny súd v Banskej Bystrici
- Sp. zn. 1. inštancie
- BB-73S/3/2022
- IČS
- 6022200026
- Zdroj
- PDF ↗
ROZSUDOK
V MENE SLOVENSKEJ REPUBLIKY
Najvyšší správny súd Slovenskej republiky v senáte zloženom zo sudcov: Michal Novotný (sudca spravodajca) ako predseda senátu, JUDr. Jana Martinčeková ako členka senátu a JUDr. Martin Tiso ako člen senátu vo veci žalobkyne: Towercom, a.s., IČO: 36364568, Cesta na Kamzík 14, Bratislava, zastúpenej advokátskymi kanceláriami: 1. Hillbridges, s.r.o., IČO: 36799327, Gorkého 4, Bratislava, a 2. PH Law s. r. o., IČO: 36863866, Hlavné námestie 5, Bratislava, proti žalovanému: Inšpektorát práce Banská Bystrica, Partizánska cesta 98, Banská Bystrica, o preskúmanie protokolu z 3. novembra 2021, č. IBB-59-66-2.2/P-J1-21, o kasačnej sťažnosti žalobkyne proti rozsudku Správneho súdu v Banskej Bystrici č. k. BB-73 S 3/2023-197 z 23. novembra 2023 takto
rozhodol:
I. Kasačná sťažnosť žalobkyne sa zamieta. II. Účastníkom sa nepriznáva právo na náhradu trov kasačného konania.
Odôvodnenie
I. Postup žalovaného a konanie pred správnym súdom
1. Žalobkyňa je akciová spoločnosť, ktorá okrem iného zabezpečuje prevádzkovanie, montáž a zriaďovanie televíznych vysielačov. Dňa 19. júla 2021 sa jej zamestnanec zranil v dôsledku zaseknutého lana v kabíne výťahu v stožiari vysielača Suchá Hora - Skalka a následne zomrel. Preto inšpektori žalovaného u žalobkyne od 19. júla do 3. novembra 2021 vykonali inšpekciu na vyšetrenie príčin vzniku tohto pracovného úrazu. Závery inšpekcie zhrnuli v preskúmavanom protokole, v ktorom žalobkyni vytkli, že neurčila v deň úrazu bezpečný pracovný postup pre riadenie výťahu, ktorý by spĺňal požiadavky na náhradné opatrenia za chýbajúce tlačidlá „STOP“ a „ALARM“ v jeho kabíne. Tým podľa inšpektorov práce žalobkyňa porušila § 6 ods. 1 písm. i) zákona č. 124/2006 Z. z. o bezpečnosti a ochrane zdravia pri práci a nedodržala bezpečnostnú úroveň upravenú v úvodnom ustanovení normy STN 33 2570:1987 Elektrické zariadenia výťahov. V závere protokolu inšpektori práce podľa § 12 ods. 2 písm. b) zákona č. 125/2006 Z. z. o inšpekcii práce nariadili žalobkyni, aby do 31. decembra 2021 odstránila zistené nedostatky, a podľa § 14 ods. 2 cit. zák. jej uložili, aby prijala opatrenia na odstránenie zistených porušení predpisov a ich príčin. Na základe jej vyjadrenia inšpektori dodatkom z 26. novembra 2021 z protokolu vypustili odkaz na normu STN 33 2570:1987. 2. Žalobkyňa sa správnou žalobou domáhala preskúmania tohto protokolu. S odkazom na judikatúru mala za to, že povinnosti a opatrenia v ňom uložené sú právne vynútiteľné a protokol môže byť podkladom pre uloženie pokuty, z čoho odvodila jeho preskúmateľnosť. Ďalej namietla, že neporušila žiadne predpisy týkajúce sa bezpečnosti a ochrany zdravia pri práci, keďže nemusela prijať náhradné opatrenia za chýbajúce tlačidlá STOP a ALARM a splnila si všetky povinnosti týkajúce sa zaškolenia a informovania zamestnancov. Taktiež žalovanému vytkla, že v protokole nešpecifikoval konkrétne opatrenia, ktoré má prijať. Okrem toho žalovaný podľa nej nedostatočne zistil rozsah výnimiek z jednotlivých ustanovení normy ČSN 31 1340:1968 a dospel k záverom, ktorú sú v rozpore so znaleckým posudkom č. 14/ 2021, ktorý predložila. V závere žalobkyňa namietla, že žalovaný s ňou neprerokoval dodatok k protokolu. 3. Správny súd však tu napadnutým rozsudkom č. k. BB-73 S 3/2023-197 zamietol túto žalobu. Na odôvodnenie zdôraznil, že príčiny pracovného úrazu a zodpovednosť sa budú riešiť až v prípadnom správnom konaní, ktorého výsledkom bude rozhodnutie podliehajúce súdnemu prieskumu. V protokole bol správny súd v zmysle judikatúry Najvyššieho súdu Slovenskej republiky oprávnený skúmať len zákonnosť uloženia opatrení, ktoré smerujú k náprave zistených nedostatkov. Podľa správneho súdu žalovaný v protokole dostatočne určito a zrozumiteľne opísal zistené nedostatky a presne špecifikoval, v čom spočívalo porušenie povinnosti žalobkyne. Hoci neurčil konkrétny spôsob, akým má žalobkyňa nápravu vykonať, stanovil cieľ, ktorý má s prihliadnutím na svoje pomery nápravou dosiahnuť, aby sa obdobný pracovný úraz nezopakoval. Pretože žalovaný podľa právnej úpravy nie je povinný prerokovať dodatok k protokolu, správny súd nepovažoval za dôvodnú námietku žalobkyne, že tak neurobil.
II. Kasačná sťažnosť a vyjadrenia k nej
4. Včas podanou kasačnou sťažnosťou sa žalobkyňa domáha zrušenia rozsudku správneho súdu a vrátenia mu veci na ďalšie konanie. Namietla, že správny súd sa nijako nezaoberal jej výhradami k nesprávnym záverom v protokole. Podľa nej judikatúra umožňuje preskúmať materiálnu správnosť záverov protokolu, ak protokol viedol k uloženiu nápravných opatrení, čo je aj prípad prerokúvanej veci. Neuloženie pokuty neznamená, že vydaním protokolu nedošlo k ujme na jej subjektívnych právach. Ak by správny súd vychádzal vždy z automatickej správnosti protokolov, nikdy by reálne nemohol spochybniť dôvodnosť nápravných opatrení. Názor správneho súdu, že nemôže vôbec preskúmavať závery žalovaného v protokole, podľa žalobkyne predstavuje aj odklon od ustálenej rozhodovacej praxe, reprezentovanej rozsudkami najvyššieho súdu sp. zn. 1 Sžk 54/2020, 3 Sžk 4/2018 alebo 3 Sžk 22/2017. 5. Žalovaný navrhol kasačnú sťažnosť zamietnuť, pretože rozsudok správneho súdu považuje za správny.
III. Posúdenie veci kasačným súdom
6. Najvyšší správny súd Slovenskej republiky ako súd kasačný (§ 438 ods. 2 SSP) preskúmal napadnutý rozsudok v celom rozsahu (§ 453 ods. 1 SSP) a predchádzajúce konanie pred správnym súdom bez nariadenia pojednávania (§ 455 SSP) v medziach uplatnených kasačných bodov (§ 453 ods. 2 SSP).
7. Predmetom prerokúvanej veci je preskúmanie protokolu z inšpekcie práce. Inšpekcia práce je podľa § 2 ods. 1 písm. a) zákona č. 125/2006 Z. z. v podstate dozorom nad dodržiavaním právnych predpisov, ktoré upravujú pracovnoprávne a štátnozamestnanecké vzťahy (Zákonník práce, zákon č. 55/2017 Z. z. o štátnej službe v znení neskorších predpisov), právnych predpisov na zaistenie bezpečnosti a ochrany zdravia pri práci (zákon č. 124/2006 Z. z.), právnych predpisov, ktoré upravujú zákaz nelegálnej práce a nelegálneho zamestnávania (zákon č. 85/2005 Z. z. o nelegálnej práci a nelegálnom zamestnávaní), ďalej záväzkov z kolektívnych zmlúv, ako aj určitých ďalších špecifických povinností. V prípade zistenia nedostatkov u kontrolovanej osoby je inšpektor práce § 13 ods. 2 zákona č. 125/2006 Z. z. povinný vypracovať protokol a ten s ňou prerokovať. Podľa § 14 ods. 2 cit. zák. v protokole inšpektor práce okrem iného uloží opatrenia podľa § 12 ods. 2 písm. b), podľa ktorého je inšpektor práce oprávnený nariadiť odstránenie zistených nedostatkov ihneď alebo v lehotách
ním určených. 8. V prerokúvanej veci inšpektor práce v protokole z 3. novembra 2021 uložili len opatrenie podľa § 12 ods. 2 písm. b) zákona č. 125/2006 Z. z. Tunajší súd sa zaoberal povahou takýchto opatrení v uznesení veľkého senátu sp. zn. 19 SVs 2/2022, ktorého právne názory sú podľa § 466 ods. 3 SSP záväzné pre všetky senáty kasačného súdu. V ňom veľký senát zdôraznil, že uvedené opatrenia sa neukladajú vo forme rozhodnutia, na ktoré by sa vzťahoval procesný postup podľa zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok) v znení neskorších predpisov a ktoré by nadobúdalo právoplatnosť alebo vykonateľnosť.
Inšpektor práce nemá na presadenie týchto opatrení žiadne prostriedky bezprostredného donútenia (výkon rozhodnutia, exekúciu). V protokole inšpektor podľa § 14 ods. 1 cit. zák. uvedie zistené porušenia predpisov a záväzkov vyplývajúcich z kolektívnych zmlúv a opatrením podľa cit. § 12 ods. 2 písm. b) zaviaže kontrolovaného, aby ich odstránil v prípadne určenej lehote.
Pokiaľ z protokolu nevyplývajú žiadne konkrétne povinnosti, ktoré má kontrolovaný subjekt splniť, potom je obsahom všeobecne formulovaných opatrení len upozornenie dodržiavať pri činnosti tie právne predpisy a záväzky, ktoré kontrolovanému subjektu už beztak vyplývajú z právnych predpisov, prípadne kolektívnych zmlúv. Protokol a tam uvedené opatrenie tak predstavujú jeden z podkladov, z ktorého môže inšpektorát práce vychádzať pri ukladaní pokuty podľa § 19 ods. 2 cit. zák., samy osebe však spravidla nepredstavujú akty, ktoré by priamo zasahovali do práva, povinnosti alebo právom chráneného záujmu v zmysle § 3 ods. 1 písm. c) SSP.
9. Opatrenie podľa § 12 ods. 2 písm. b) zákona č. 125/2006 Z. z. uvedené v protokole z inšpekcie práce, ktorým sa kontrolovanému subjektu iba formálne ukladá „odstrániť zistené nedostatky“, tak podľa názoru veľkého senátu nie je spôsobilé zasiahnuť do práv, povinností alebo oprávnených záujmov, a preto je jeho prieskum v správnom súdnictve (zásadne) vylúčený na základe § 7 písm. e) SSP. Správny súd však musí v medziach žalobných bodov skúmať, či osobitosti konkrétnej veci neopodstatňujú záver, že aj takéto opatrenia ukladá kontrolovanému konkrétne povinnosti, ktoré takýto zásah predstavujú. Môže ísť napr. o situáciu, kedy opatrenie formálne uložené podľa § 12 ods. 2 písm. b) zákona č. 125/2006 Z. z. v skutočnosti svojím obsahom predstavuje niektoré z opatrení podľa iných písmen tohto odseku, pre ktorých uloženie platia osobitné podmienky (porov. § 21 ods. 3 cit. zák.). Podobne môže ísť o situáciu, kedy takto všeobecne formulované opatrenie bude môcť kontrolovaný naplniť len veľmi konkrétnymi krokmi s celkom presným obsahom, takže toto opatrenie bude
uňho spojené s konkrétnym zásahom na jeho práve alebo právom chránenom záujme. Podľa kasačného súdu by mohlo ísť o situácie, kedy (nevyhnutný postup pre) splnenie opatrenia bude celkom jednoznačne spojený so závažným konkrétnym zásahom do podnikania kontrolovaného (napr. odstavenie výroby, obmedzenie iných častí prevádzky) alebo bude celkom priamo a jednoznačne spojené s nevyhnutnými nákladmi, ktorých vynaloženie by bolo pre kontrolovaného likvidačné alebo by malo výrazný vytesňujúci (škrtiaci) efekt (porov. nález Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. PL. ÚS 13/2012, ods. 127).
10. V prerokúvanej veci žalobkyňa neargumentovala takým účinkom uloženého opatrenia, ale podstata žalobných bodov sa týkala nesprávnosti zistení inšpektorov práce a nepreskúmateľnosti protokolu. Kasačný súd však v prerokúvanej veci vzal do úvahy, že v čase podania správnej žaloby žalobkyňa nemohla predpokladať uznesenie veľkého senátu sp. zn. 19 SVs 2/2022 a to, aký dôraz bude toto uznesenia klásť práve na vymedzenie týchto námietok v žalobe. Z obsahu protokolu je zrejmé, že vytýkaným nedostatkom bolo neurčenie bezpečného pracovného postupu pre riadenie výťahu. Povinnosť určiť bezpečný pracovný postup je v každom prípade všeobecnou povinnosťou, ktorú má každý zamestnávateľ voči svojim zamestnancom už na základe § 6 ods. 1 písm. i) zákona č. 124/2006 Z. z., a preto uloženie opatrenia odstrániť tento nedostatok je v podstate len zopakovaním zákonnej povinnosti. Inšpektori práce neurčili žiadne konkrétne povinnosti, ktoré by žalobkyňa musela pri tom dodržať, a ich opatrenie nie je ani skrytou formou uloženia niektorého z iných opatrení podľa § 12 ods. 2.
Rovnako všeobecná povinnosť určiť bezpečný pracovný postup pri prevádzke výťahu (keďže inšpektori nezakázali prevádzku tohto výťahu, ani jeho podstatnú prerábku či prestavanie) nemôže mať pre žalobkyňu likvidačné či škrtiace následky.
11. Vychádzajúc z právneho názoru vyjadreného v citovanom uznesení veľkého senátu tak opatrenie v preskúmavanom protokole z inšpekcie práce malo byť vylúčené zo súdneho prieskumu. Správny súd žalobu žalobkyne neodmietol, ale ju prejednal, čím jej poskytol vyšší procesný štandard ochrany jej práv. Keďže v prerokúvanej veci nejde ani o vec správneho trestania (žalovaný nerozhodoval o sankcii v zmysle § 194 SSP), ani o sociálnu vec je (žalovaným nie je orgán verejnej správy uvedený v § 199 SSP), je kasačný súd viazaný sťažnostnými bodmi, a tak sám nepristúpil k zrušeniu napadnutého rozsudku a odmietnutiu žaloby (porov. obdobne rozsudok tunajšieho súdu sp. zn. 11 Sžk 11/2021).
Sťažnostné námietky, ktoré žalobkyňa uplatňuje v podanej kasačnej sťažnosti, však potom idú nad rámec takto vymedzenej možnosti súdneho prieskumu. Len v záujme úplnosti k nim však treba poznamenať, že rozhodnutia, ktoré žalobkyňa citovala ako domnelú ustálenú rozhodovaciu prax, nahradilo už citované rozhodnutie veľkého senátu. Pokiaľ by žalovaný na základe protokolu začal voči žalobkyni správne konanie o uloženie sankcie, podľa § 21 ods. 3 zákona č. 125/2006 Z. z. sa na ukladanie sankcií podľa § 19 cit. zák. vzťahuje Správny poriadok.
V zmysle § 32 ods. 1 Spr. por. by potom správny orgán musel úplne a riadne zistiť skutkový stav a na ten účel si obstarať potrebné podklady pre rozhodnutie. Zo žiadneho ustanovenia Správneho poriadku neplynie, že by správny orgán mohol (alebo snáď musel) vychádzať výlučne z protokolu o inšpekcii a už vôbec z neho nevyplýva, že by bol v tomto konaní viazaný v ňom vysloveným názorom o zistených nedostatkoch (porov. § 40 ods. 2 Spr. por.).
IV. Záver
12. Na základe všetkých uvedených úvah tak kasačný súd dospel k záveru, že kasačná sťažnosť žalobkyne nie je dôvodná, a preto ju podľa § 461 SSP rozsudkom (§ 457 ods. 1 SSP)
zamietol. 13. O trovách bolo rozhodnuté podľa § 167 a § 168 v spojení s § 467 ods. 1 SSP, keď žalobkyňa bola v kasačnom konaní neúspešná a žalovaný síce úspech mal, no kasačný súd nezistil výnimočné dôvody, aby mu nárok na náhradu trov priznal. 14. Tento rozsudok bol prijatý pomerom hlasov 3 : 0 (jednomyseľne).
Poučenie:
Proti tomuto rozsudku nie je prípustný opravný prostriedok.
V Bratislave dňa 26. februára 2025