7Ssk/96/2023
ECLI:SK:NSSSR:2023:6021200470.1
- Súd
- Najvyšší správny súd Slovenskej republiky
- Súd 1. inštancie
- Správny súd v Banskej Bystrici
- Sp. zn. 1. inštancie
- BB-20Sa/19/2021
- IČS
- 6021200470
- Zdroj
- PDF ↗
UZNESENIE
Najvyšší správny súd Slovenskej republiky, v právnej veci žalobcu: HURRICANE, s.r.o., so sídlom Seberíniho 13, 821 03 Bratislava, IČO: 36749966, zastúpený advokátskou kanceláriou Barger Prekop s.r.o., so sídlom Mostová 2, 811 02 Bratislava, proti žalovanému: Inšpektorát práce Banská Bystrica, Partizánska cesta 98, 974 33 Banská Bystrica, v konaní proti inému zásahu orgánu verejnej správy, o kasačnej sťažnosti žalobcu proti uzneseniu Krajského súdu v Banskej Bystrici č. k. 20Sa/19/2021 - 405 zo dňa 22. decembra 2022, takto
rozhodol:
Najvyšší správny súd Slovenskej republiky uznesenie Krajského súdu v Banskej Bystrici č. k. 20Sa/19/2021 - 405 zo dňa 22. decembra 2022 zrušuje a vec vracia Správnemu súdu v Banskej Bystrici na ďalšie konanie.
Odôvodnenie
1. Krajský súd v Banskej Bystrici (ďalej ako „správny súd“) uznesením č. k. 20Sa/19/2021 - 405 zo dňa 22.12.2022 (ďalej tiež „napadnuté uznesenie“) zamietol podľa § 261 zákona č. 162/2015 Z. z. Správny súdny poriadok (ďalej len „SSP“) žalobu žalobcu proti inému zásahu orgánu verejnej správy, spočívajúcom v postupe žalovaného pri výkone inšpekcie práce u
žalobcu. 2. Správny súd z administratívneho spisu zistil nasledovné: Inšpektorát práce Banská Bystrica (ďalej len „žalovaný“) vykonal u žalobcu v období od 21.05.2021 do 20.07.2021 inšpekciu práce, ktorá bola zameraná na oblasť pracovnoprávnych vzťahov, dodržiavanie vybraných ustanovení zákona č. 311/2001 Z.z. Zákonník práce v znení neskorších predpisov (ďalej len „Zákonník práce“) upravujúce vznik pracovnoprávneho vzťahu, mzdové podmienky, poskytovanie mzdy/odmeny, ich splatnosť a vydávanie výplatných lístkov atď.
Výkon inšpekcie bol tiež zameraný na oblasť nelegálneho zamestnávania v zmysle zákona č. 82/ 2005 Z. z. o nelegálnej práci a nelegálnom zamestnávaní a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon č. 82/2005 Z. z.“) najmä na kontrolu dodržiavania povinností zamestnávateľa, ak využíva závislú prácu fyzickej osoby, mať s ňou založený pracovnoprávny vzťah, prihlásiť ju do registra poistencov a sporiteľov starobného dôchodkového sporenia.
3. O výsledku inšpekcie práce žalovaný vyhotovil protokol č. IBB-100-13-2.3/P- E24,25-2021, reg. č. IPBB/IPBB_OPPV/KON/2021/5625, č. úlohy: E 245/21 zo dňa 21.07.2021 v znení Dodatku č. 1 č. IBB-100-13-2.3/P-E24,28-21 zo dňa 14.09.2021 (ďalej len „Protokol“). Obsah Protokolu bol so žalobcom prerokovaný dňa 21.07.2021 a žalobcovi bol doručený dňa 21.07.2021. Žalobcovi bolo umožnené písomne sa k Protokolu vyjadriť a zároveň priložiť dôkazy na objasnenie skutkového stavu do 27.07.2021, s tým že pokiaľ by neuplatnil žiadne námietky k zisteným nedostatkom a ostatným skutočnostiam uvedeným v protokole, v takom prípade by sa protokol považoval za prerokovaný a výkon inšpekcie práce za ukončený uplynutím lehoty na vyjadrenie. Žalobca sa k Protokolu vyjadril podaním zo dňa 27.07.2021, ktoré žalovaný so svojím stanoviskom k nemu zapracoval do Dodatku č.1 k Protokolu zo dňa 14.09.2021. 4. Žalovaný vydal Dodatok č. 2 zo dňa 15.11.2021, ktorým doplnil Protokol v znení Dodatku
č. 1 s tým, že zmeny podľa Dodatku č. 2 sú vykonané v textovej časti a v časti opatrenia, pričom samotné zmeny nemajú za následok zmenu nedostatkov uvedených v bodoch č. 1., 2. a 3. Protokolu. 5. Žalobca v zákonom stanovenej lehote podal správnu žalobu o preskúmanie zákonnosti Protokolu v znení Dodatku č. 1 (v čase jej podania Dodatok č. 2 ešte nebol vydaný), ktorou sa domáhal, aby správny súd zrušil Protokol v znení Dodatku č. 1 a vec mu vrátil na ďalšie
konanie. Správny súd rozsudkom č. k. 75S/73/2021-392 zo dňa 02.11.2022 (ďalej tiež ako „Rozsudok“) Protokol v znení Dodatku č. 1 zrušil a vec vrátil žalovanému na ďalšie konanie. 6. Žalobca podal dňa 9.11.2021 správnu žalobu proti inému zásahu orgánu verejnej správy (ktorá je predmetom tohto správneho súdneho konania), konkrétne proti postupu žalovaného pri výkone inšpekcie práce u žalobcu ako kontrolovaného subjektu v období od 21.05.2021 do 01.10.2021 ukončenej oboznámením sa žalobcu s Protokolom v znení Dodatku č. 1. Žalobca rozšíril, resp. doplnil žalobné dôvody z dôvodu vydania ďalšieho dodatku k Protokolu, pričom bez obmedzenia svojej argumentácie v plnom rozsahu zotrval na svojich tvrdeniach a argumentoch uvedených v správnej žalobe a odmietal argumenty a tvrdenia žalovaného uvedené vo vyjadrení k správnej žalobe. V žalobných bodoch, ktorými dopĺňal správnu žalobu uviedol, že inšpekcia je nezákonná a výsledky z nej nemožno použiť, pretože žalovaný nedodržal lehotu na jej vykonanie. 7. Žalobca v nadväznosti na vyhlásenie Rozsudku v podaní zo dňa 2.12.2021 uviedol, že
poskytnutie súdnej ochrany pred iným zásahom inšpektorátu je dôvodné aj po vyhlásení rozsudku a upravil petit tak, že navrhol, aby správny súd zakázal žalovanému pokračovať iným zásahom do práv žalobcu, ktorý spočíva v nezákonnom výkone inšpekcie u žalobcu ako kontrolovaného subjektu. Ďalším petitom navrhol, aby správny súd zakázal inšpektorátu, aby pri svojej činnosti použil podklady získané, zaznamenané alebo zdokumentované inšpektorkou práce v rámci výkonu inšpekcie, aby správny súd uložil žalovanému povinnosť obnoviť stav pred iným zásahom tým, že nenávratne odstráni a zničí všetky podklady získané, zaznamenané alebo zdokumentované inšpektorkou práce v rámci výkonu inšpekcie práce, aby uložil inšpektorátu povinnosť doručiť správnemu súdu oznámenie o splnení zákazu uvedeného vo výroku 1 uznesenia a aby uložil žalovanému povinnosť zaplatiť žalobcovi náhradu trov konania v plnom rozsahu.
8. Správny súd o žalobe rozhodol uznesením podľa § 133 ods. 1 SSP v spojení s § 261 SSP bez nariadenia pojednávania, nakoľko nezistil zákonné dôvody pre nariadenie pojednávania v zmysle § 107 ods. 1 SSP. Zohľadnil, že SSP medzi náležitosti žaloby proti inému zásahu nezaraďuje vyjadrenie, či žalobca žiada nariadenie pojednávania a okolnosti, pre ktoré vzhliadol žalobu ako nedôvodnú, bez potreby meritórneho posudzovania veci.
Správny súd preskúmaním veci dospel k záveru, že nejde o iný zásah orgánu verejnej správy a pristúpil k bezprostrednej aplikácii ust. § 261 SSP, pričom nebol žiadny dôvod na to, aby sa správny súd necítil byť viazaný skutkovým stavom zisteným orgánom verejnej správy.
Dokazovanie v súlade s § 120 SSP preto nebolo potrebné vykonať. Správny súd ďalej poukázal na to, že žalobcovi bola preskúmaním zákonnosti Protokolu a tým aj postupu žalovaného predchádzajúceho jeho vydaniu (teda výkonu inšpekcie práce) v konaní pred správnym súdom zavŕšeným Rozsudkom správneho súdu, poskytnutá súdna ochrana zodpovedajúca rozsahu správnej žaloby proti inému zásahu, nakoľko v podstatných žalobných bodoch sa žalobné námietky vytýkajúce nezákonnosť postupu žalovaného zhodovali.
9. Primárne správny súd posudzoval, či na základe skutkových a právnych dôvodov uvádzaných žalobcom sa jedná v prípade postupu a konania žalovaného o iný zásah orgánu verejnej správy. Poukázal na rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky (ďalej len „NS SR“) sp. zn. 5Sžz/1/2010 z 28.04.2011, z ktorého vyplýva, že nezákonný zásah nesmel mať základ v rozhodnutí správneho orgánu, lebo potom sa žalobca musel domáhať ochrany svojich dotknutých práv prostredníctvom odlišného mechanizmu súdnej ochrany, napríklad prostredníctvom žaloby v správnom súdnictve.
10. S poukazom na ust. § 3 ods. 1 písm. e/ SSP a ust. §§ 252 a nasl. SSP správny súd vyhodnotil, že obe definičné vymedzenia iného zásahu v zmysle § 3 ods. 1 písm. e/ SSP sa týkajú len postupu orgánu verejnej správy a len pri tej jeho činnosti, ktorá má povahu výkonu verejnej správy. Iným zásahom môže byť len aktívny postup orgánu verejnej správy pri výkone verejnej správy, a nie opomenutie takéhoto postupu alebo nečinnosť pri výkone verejnej
správy. Pod iný zásah nie je možné podradiť rozhodnutie, či opatrenie orgánu verejnej správy, ani nečinnosť orgánu verejnej správy. Legálna definícia nespája iný zásah orgánu verejnej správy s administratívnym konaním tak, ako je tomu pri rozhodnutiach a opatreniach orgánov verejnej správy v zmysle ust. § 3 ods. 1 písm. b/ a c/ SSP.
Dôvodom je skutočnosť, že iný zásah orgánu majúci povahu faktického postupu orgánu verejnej správy je v praxi realizovaný hlavne mimo administratívneho konania, tak ako je toto vymedzené v § 3 ods. 1 písm. a/ SSP. To súčasne znamená, že pokiaľ by aj bol prípadne v rámci administratívneho konania orgánom verejnej správy vykonaný postup majúci povahu iného zásahu, posudzovala by sa zákonnosť tohto postupu pri preskúmavaní zákonnosti toho rozhodnutia alebo opatrenia orgánu verejnej správy, ktoré bolo jeho výsledkom. Je to dané tým, že samotný postup orgánu verejnej správy de lege lata nie je spôsobilým predmetom prieskumu v rámci správneho súdnictva. Inak povedané preskúmanie zákonnosti iného zásahu zo strany správneho súdu prichádza do úvahy len vtedy, ak sa ochrany subjektívnych práv nemožno domôcť inak, t. j. v rámci správnej žaloby proti rozhodnutiu alebo opatreniu orgánu verejnej správy.
Dôvodom je skutočnosť, že ochrana poskytovaná v rámci správneho súdnictva voči inému zásahu je vo svojej podstate subsidiárna vo vzťahu k ochrane poskytovanej voči rozhodnutiu orgánu verejnej správy. 11. Správny súd konštatoval, že v predmetnej veci sa žalobca domáhal určenia, že postup žalovaného pri výkone inšpekcie práce bol nezákonný a v rámci modifikovaného žalobného návrhu sa domáhal uloženia zákazu pokračovať žalovaným v nezákonnom výkone inšpekcie práce, v zákazu použitia podkladov získaných počas inšpekcie a obnovy stavu pred zásahom nenávratným odstránením a zničením podkladov získaných počas inšpekcie.
Samotné vedenie administratívneho konania, resp. v danom prípade zákonom regulovaného inšpekčného postupu, ktoré bolo v tomto prípade začaté v súlade s právnymi predpismi, však nie je možné považovať podľa názoru správneho súdu za nezákonný zásah orgánu verejnej správy. Administratívne konania (§ 3 ods. 1 písm. a/ SSP, zahŕňajúce postupy predchádzajúce vydaniu opatrení) vedené pred orgánmi verejnej správy sú obvykle zakončené vydaním administratívneho aktu, ktorý je preskúmateľný súdom v správnom súdnictve.
Postup orgánu verejnej správy predchádzajúci vydaniu individuálneho správneho aktu (rozhodnutia alebo opatrenia) je následne súdom preskúmavaný v konaní o žalobe o preskúmanie zákonnosti tohto aktu orgánu verejnej správy. Návrhom na ochranu pred nezákonným zásahom nie je možné negovať vedenie a účinky administratívneho konania tak, ako sa domáha žalobca.
V prípade, ak by súd v rámci konania o ochrane pred nezákonným zásahom orgánu verejnej správy samostatne preskúmaval zákonnosť, resp. prípustnosť vedenia a priebehu administratívneho konania pred jeho skončením vydaním opatrenia (protokolu o výsledkoch inšpekcie práce) dopustil by sa predčasného postupu, ktorý by zasahoval do právomoci orgánov verejnej správy. Takýmto konaním by došlo k neprípustnému prelínaniu súdnej moci s mocou výkonnou. Prieskum zákonnosti postupu orgánu verejnej správy v rámci administratívneho konania (bez ohľadu na to, či postup orgánu verejnej správy už bol alebo nebol príslušným opatrením, napríklad protokolom o výsledku inšpekcie práce, ukončený) je súčasťou prieskumu zákonnosti rozhodnutia alebo opatrenia orgánu verejnej správy.
Preto nie je možné v rámci konania o ochrane pred nezákonným zásahom orgánu verejnej správy preskúmavať zákonnosť administratívneho konania, ktoré predchádza vydaniu administratívneho rozhodnutia alebo opatrenia (protokolu, ktorý je preskúmateľným opatrením). 12. Ďalej správny súd poukázal na to, že ochrana v rámci správneho súdnictva voči inému zásahu je vo svojej podstate subsidiárna vo vzťahu k ochrane poskytovanej voči rozhodnutiam a opatreniam orgánov verejnej správy. Je vecou žalobcu, aký spôsob ochrany zvolí, a či ním zvolený spôsob ochrany je v konečnom dôsledku správny.
Správny súdny poriadok upravuje vzhľadom na mnohopočetnosť foriem verejnej správy viacero rôznych prostriedkov (mechanizmov) súdnej nápravy pri pochybení alebo nedostatkov verejnej správy, pričom výber konkrétneho mechanizmu je ponechaný celkom na dispozičnej vôli účastníka (napr. uznesenie Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. II. ÚS 9/05 zo dňa 13.01.2005).
Konajúci súd v správnom súdnictve nesmie vo vzťahu k prostriedku súdnej nápravy zvoleného účastníkom zaujať žiadne iné stanovisko a hodnotenie ako iba to, či tento prostriedok bol účastníkom zvolený správne vzhľadom na ním sledovaný cieľ. Navyše, za účelom zachovania postavenia nestranného súdneho orgánu ani nesmie účastníka v konaní upozorňovať na nevhodnosť ním zvoleného prostriedku súdnej nápravy, poprípade namiesto účastníka sformovať iné nároky rozdielne od požadovaného petitu návrhu.
13. Vzhľadom na uvedené správny súd konštatoval, že preskúmaním postupu žalovaného v administratívnom konaní predchádzajúcom vydaniu Protokolu, v zmysle žalobného návrhu správnej žaloby proti inému zásahu, by svojou rozhodovacou činnosťou nahradil správnu úvahu a rozhodnutie orgánu verejnej správy, čím by poprel zmysel a úlohu orgánov verejnej
správy. Správny súd ďalej uviedol, že žalobca mal možnosť podať všeobecnú správnu žalobu o preskúmaní zákonnosti Protokolu v znení Dodatku č. 1, ktorú využil a na jej základe boli zrušené tieto akty pochádzajúce z inšpekcie práce, ochrany pred ktorou sa žalobca domáha duplicitne aj žalobou proti inému zásahu. Ak sa žalobca bude domnievať, že po vydaní nového opatrenia, ktorým bude inšpekcia práce u neho ukončená, budú porušené jeho práva, bude sa ich ochrany mať možnosť domáhať prostredníctvom žaloby na preskúmanie zákonnosti postupu a opatrenia žalovaného, po vydaní tohto opatrenia v administratívnom konaní.
14. Správny súd vyhodnotil žalobcom uplatnené dôvody nezákonnosti inšpekcie práce, ako nedostatočne zistený skutkový stav, nestrannosť zamestnancov orgánu verejnej správy, právo na nahliadnutie do spisu, možnosť vyjadriť sa podkladom, nepreskúmateľnosť a pod., za typické nedostatky administratívneho konania. K požiadavke žalobcu o nariadenie odstránenia a zničenia zabezpečených dôkazov uviedol, že táto je povahy ad absurdum a návrhom na ochranu pred nezákonným zásahom nie je možné negovať vedenie a účinky administratívneho konania tak, ako sa domáha žalobca.
15. Správny súd ďalej konštatoval, že na postup pri výkone inšpekcie práce ani na vyhotovenie protokolu sa nevzťahujú všeobecné predpisy o správnom konaní, na vyhotovenie protokolu o výsledku inšpekcie práce preto neboli kladené nároky zodpovedajúce obsahovým náležitostiam rozhodnutia [§ 46, § 47 zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok) (ďalej len „Správny poriadok“)]. Samotný Protokol o výsledku inšpekcie práce (v časti zistených porušení predpisov) ako správny akt sui generis predstavuje základný, nie však jediný, podklad (skutkový základ) pre ďalší postup žalovaného, či už na účely uloženia opatrení alebo pre samostatné konanie o správnom delikte. Práve nadväzujúce konanie o
správnom delikte podľa § 19 ods. 1 písm. a/ zákona č. 125/2006 Z.z., ktoré sa vedie v súlade so Správnym poriadkom poskytujúcim záruky spravodlivého procesu, v rámci ktorého bude mať žalobca, ako účastník konania, dostatočne širokú škálu procesných práv použiteľných na účinnú ochranu svojich práv a právom chránených záujmov.
V rámci dokazovania bude mať žalobca právo aj povinnosť predložiť a navrhovať všetky známe dôkazy a iné podklady (§ 33, § 34 Správneho poriadku) preukazujúce jeho tvrdenia. Žalovaný ako správny orgán bude mať povinnosť zistiť presne a úplne skutočný stav veci a za tým účelom si obstarať podklady potrebné pre vydanie zákonného rozhodnutia s primeraným odôvodnením, voči ktorému bude prípustné odvolanie a ktoré bude samostatne preskúmateľné správnym súdom (§ 3, § 32 nasl., § 46, § 47, § 53 nasl. a iné Správneho poriadku). 16. Ďalej správny súd poukázal tiež na to, že neoddeliteľnou súčasťou dokazovania je proces hodnotenia dôkazov, iba v rámci ktorého je možné vyhodnotiť, ktorý zo zabezpečených dôkazov nebol získaný zákonným spôsobom a v rámci toho naň prípadne neprihliadať. Účelom administratívneho konania však v žiadnom prípade nie je ničenie alebo odstraňovanie dôkazov a iných podkladov meritórneho rozhodnutia alebo opatrenia, hoci aj zabezpečených v rozpore
so zákonom. Samotný žalobca v rámci svojej žalobnej argumentácie uvádza, že takýto protokol je procesne nepoužiteľným ako nezákonne získaný dôkaz, resp. podklad pre ďalší procesný postup. Nejde teda o nezákonný zásah ale o postup v administratívnom konaní, proti ktorému v súlade so zmienenou zásadou subsidiarity bude mať žalobca právo účinne sa brániť zákonnými opravnými prostriedkami (vrátane správnej žaloby) uplatnenými proti Protokolu alebo inému správnemu aktu v nadväzujúcom správnom konaní.
17. Správny súd posudzoval aj otázku, či v takomto prípade, t. j. pri spornosti či namietaná činnosť je iným zásahom orgánu verejnej správy alebo opatrením, prichádza do úvahy odmietnutie žaloby z dôvodu jej neprípustnosti podľa § 98 ods. 1 písm. g/ SSP v spojení s § 7 SSP, resp. je to dôvodom pre zastavenie konania podľa § 98 písm. b/ SSP.
Keďže posúdenie tejto spornej otázky je otázkou dôvodnosti žaloby a nie otázkou existencie podmienok konania dospel k záveru, že ak sa nejedná o iný zásah, je potrebné žalobu zamietnuť. Osvojil si pritom záver publikovaný v komentári Správneho súdneho poriadku - Baricová, J., Fečík, M., Števček, M., Filová, A. a kol. Správny súdny poriadok, Komentár, Bratislava: C. H. Beck, 2018, strana 1252. 18.
Správny súd dospel k záveru, že v predmetnej veci postup žalovaného nevykazuje znaky iného zásahu. V danom prípade sa žalobca domáha súdnej ochrany podaním žaloby proti inému zásahu v zmysle § 252 a nasl. SSP. K tvrdenému ukráteniu na právach žalobcu spočívajúcom v nezákonnom vedení inšpekcie práce tak došlo v rámci administratívneho konania, výsledkom ktorého bol Protokol. Vzhľadom na to, že po podaní správnej žaloby proti inému zásahu bol Protokol na základe všeobecnej správnej žaloby žalobcu zrušený, o namietaných porušeniach práv žalobcu bude žalovaný konať ďalej. Proti správnemu aktu, ktorým bude inšpekcia práce opätovne ukončená, bude mať možnosť sa brániť. Správny súd preto zákonnosť samotného doterajšieho postupu žalovaného neposudzoval, keďže nedôvodnosť žaloby v dôsledku skutočnosti, že sa nejedná o iný zásah, mu neumožňovalo realizovať žalobcom navrhnutý súdny prieskum. Preto ani nezaujal stanovisko k argumentácii žalovaného v zmysle správnej žaloby.
Poskytnutie právnej ochrany zo správneho súdu závisí aj od procesných možností aj od samotného žiadateľa, keďže v tomto konaní pred súdom sa prísne uplatňuje dispozičná zásada. V danom prípade, vzhľadom na predchádzajúce body tohto uznesenia, nebolo možné poskytnúť žalobcovi súdnu ochranu, ktorej sa domáhal žalobou proti inému zásahu orgánu
verejnej správy. Z dôvodov vyššie uvedených správny súd žalobu žalobcu proti inému zásahu orgánu verejnej správy ako nedôvodnú podľa § 261 SSP zamietol. 19. Proti tomuto uzneseniu podal v zákonnej lehote kasačnú sťažnosť žalobca (ďalej aj ako „sťažovateľ“) z dôvodov podľa § 440 ods. 1 písm. g) a f). Žiadal, aby kasačný súd napadnuté uznesenie Krajského súdu v Banskej Bystrici v celom rozsahu zrušil a vec mu vrátil na ďalšie
konanie. 20. Sťažovateľ v dôvodoch kasačnej sťažnosti uviedol, že rozsudok (pozn. zrejme rozsudok Krajského súdu v Banskej Bystrici č. k. 75S/73/2021-392 zo dňa 02.11.2022) neposkytol žalobcovi ochranu pred iným zásahom, pretože tento aj po zrušení Protokolu a vrátení veci na ďalšie konanie trvá/hrozí, keďže lehota na vykonanie inšpekcie uplynula, v dôsledku čoho je ďalšie pokračovanie inšpekcie nezákonné; navyše hrozí, že aj po prípadnom vylúčení inšpektorky z inšpekcie budú ňou získané, zaznamenané alebo zadokumentované výsledky použité iným inšpektorom v ďalšom konaní, resp. pri inej činnosti žalovaného.
21. Argumentoval najmä tým, že lehota na výkon inšpekcie uplynula, pokračovanie vo výkone Inšpekcie napriek uplynutiu lehoty na jej vykonanie ako aj hrozba ďalšieho použitia, či samotná existencia nezákonne získaných, zaznamenaných alebo zadokumentovaných záznamov z inšpekcie predstavujú iný zásah, ktorým môžu byť práva a právom chránené záujmy žalobcu dotknuté, keďže takáto inšpekcia nemala vôbec pokračovať a príslušné záznamy nielenže nemajú byť ďalej použité, ale nemali byť ani nikdy vytvorené.
Zároveň Rozsudok pred uvedeným iným zásahom neposkytol žalobcovi ochranu, pretože tento zásah aj po zrušení Protokolu a vrátení veci na ďalšie konanie ďalej trvá/hrozí. Inšpekcia práce predstavuje zásah do práv a právom chránených záujmov kontrolovaného subjektu, preto jej výkon môže prebiehať len v rozsahu a spôsobom stanoveným zákonom (čl. 2 ods. 2 Ústavy SR) a v nevyhnutnej miere (§ 10 ods. 3 Zákona o inšpekcii práce).
22. Sťažovateľ poukázal na rozhodovaciu prax správnych súdov, konkrétne uznesenie Krajského súdu v Košiciach z 30. septembra 2020, sp. zn. 6Sa/13/2019, ktorá podľa neho potvrdzuje, že pod iný zásah v zmysle § 3 ods. 1 písm. e) SSP je zaradiť aj dozor nad dodržiavaním právnych predpisov upravujú aj dozor nad dodržiavaním právnych predpisov upravujúcich zákaz nelegálnej práce a nelegálneho zamestnávania, kde o výsledku inšpekcie práce vykonanej inšpektormi práce sa v zmysle § 13 ods. 2 zákona o inšpekcii práce vypracováva protokol, ktorý zachytáva porušenie povinností, ktoré boli pri výkone inšpekcie práce inšpektormi zistené. Následky nerešpektovania časového obmedzenia podrobne rozpracoval Ústavný súd Slovenskej republiky (ďalej len „Ústavný súd SR“) a NS SR vo vzťahu k daňovej kontrole. 23. Ďalej tvrdil, že ho nemožno nútiť strpieť výkon nezákonnej inšpekcie a jej následkov až do vydania nového (nezákonného) protokolu, pretože takýto postup SSP nepredpokladá, odporuje základným princípom správneho súdnictva a legalizoval by alibistický prístup súdu.
Pre posúdenie prípustnosti žaloby je podľa sťažovateľa irelevantné, či bude mať žalobca možnosť napadnúť ďalší postup žalovaného, resp. nový protokol, takýto postup podľa neho odporuje základným princípom správneho súdnictva. Namietal, že správny súd účelovo vyčkal na obnovenie pôvodne ukončenej inšpekcie a jeho žalobu proti inému zásahu odmietol s tým, že inšpekcia ešte nie je ukončená.
24. Vyjadril názor, že nenávratné odstránenie a zničenie všetkých nezákonne získaných, zaznamenaných alebo zadokumentovaných záznamov potvrdzuje ako zákonný spôsob obnovenia stavu pred zásahom podľa § 262 ods. 1 SSP odborná literatúra, judikatúra, ako aj aplikačná prax v obdobných odvetviach, poukázal pritom na rozsudok NS SR sp. zn. 5Sžnz/1/ 2015 a sp. zn. 5Sžnz/2/2015. 25. Ďalej namietal, že správny súd porušil jeho právo na spravodlivý súdny proces tým, že napadnuté uznesenie vydal bez nariadenia pojednávania a závery uznesenia riadne neodôvodnil. Sťažovateľ argumentoval, že zamietnutie žaloby bez nariadenia pojednávania, napriek výslovnej žiadosti žalobcu v podanej žalobe a jej doplnení, je neprípustné.
Nie je zrejmé, na základe čoho správny súd usúdil, že nezistil dôvody pre nariadenie pojednávania, pričom poukázal na ust. § 5 ods. 6 SSP a ust. § 107 ods. 1 písm. a) SSP. Namietal, že absencia vyjadrenia, či žalobca žiada nariadenie pojednávania, ako náležitostí žaloby proti inému zásahu orgánu verejnej správy podľa SSP neznamená, že žalobca ho navrhnúť nemôže, ale že neuplatnením sa toto právo neprekluduje a môže navrhnúť jeho nariadenie aj neskôr. Ďalej namietal, že sa súd riadne nevysporiadal so zásadnou argumentáciou žalobcu, že Rozsudkom mu nebola poskytnutá ochrana pred iným zásahom a že inšpekcia je nezákonná, o čom svedčí odôvodnenie uznesenia, v ktorom uviedol, že zákonnosť samotného doterajšieho postupu inšpektorátu neposudzoval. 26. Žalovaný sa k obsahu kasačnej sťažnosti vyjadril podaním zo dňa 3.4.2023.
Uviedol, že správny súd dostatočne a zodpovedne zdôvodnil, prečo namietaný postup zo strany žalobcu nie je iným zásahom orgánu verejnej správy. Žalovaný tiež poukázal na to, že v žalobe o preskúmanie zákonnosti Protokolu žalobca namietal nezrozumiteľnosť opatrení, v ostatnom sú námietky v podstate zhodné so žalobou proti inému zásahu orgánu verejnej správy a týkajú sa priebehu výkonu inšpekcie práce, namietaného postupu zo strany inšpektora práce, nezákonnosti získaných dokladov a samotného protokolu ako výsledku inšpekčnej činnosti.
27. Podľa názoru žalovaného skutočnosť, že správny súd v konaní o preskúmanie zákonnosti Protokolu tento Protokol zrušil z dôvodu nevysporiadania sa s námietkou predpojatosti v priebehu výkonu inšpekcie práce, nemôže byť dôvodom pre opodstatnenosť podanej žaloby proti inému zásahu orgánu verejnej správy. Správny súd sa v konaní o zákonnosti Protokolu ďalšími meritórnymi žalobnými námietkami nezaoberal. Námietka žalobcu, že ide o pokračovanie inšpekcie práce aj po uplynutí lehoty na jej vykonanie sa týka postupu orgánu verejnej správy, ktorú by mal súd posudzovať v rámci žaloby o preskúmanie zákonnosti opatrenia v prípade vydania nového protokolu, nie v konaní o žalobe proti inému zásahu orgánu verejnej správy. Žalovaný nesúhlasil s návrhom žalobcu na zničenie zabezpečených dôkazov a tento sa mu javil ako nezmyselný. Žalovaný vyslovil názor, že správny súd správne rozhodol aj bez nariadenia pojednávania.
28. V replike na vyjadrenie žalovaného podaním zo dňa 15.5.2023 sťažovateľ namietal neprípustné priorizovanie ochrany prostredníctvom všeobecnej správnej žaloby. Mal za to, že je irelevantné či, sa mohol domôcť svojich práv aj inak, napr. všeobecnou správnou žalobou, lebo takúto podmienku SSP nestanovuje, čo potvrdil aj Ústavný súd SR (nález ÚS III. 593/ 2022-29 zo dňa 7.2.2023). Možnosť bránenia sa všeobecnou správnou žalobou proti protokolu je vzhľadom na najnovší judikatórny vývoj kasačného súdu otázny (otázka možnosti prieskumu protokolu z inšpekcie práce správnym súdom bola postúpená Veľkému senátu). Navyše samotný Rozsudok ochranu pred nezákonným zásahom žalobcovi neposkytol a nemožno od neho vyžadovať, aby tento zásah a jeho následky strpel až do vydania nového (nezákonného) protokolu, pretože takýto výklad by odporoval základným princípom správneho súdnictva, vrátane účelu zásahovej žaloby, úlohe správneho súdu dbať na ochranu zákonnosti a konať hospodárne a aj samotnému zneniu § 3 ods. 1 písm. e/ SSP, ktorý postup orgánu verejnej správy pri výkone inšpekcie výslovne označuje za tzv. iný zásah.
29. Sťažovateľ sa nestotožnil ani s názorom žalovaného, že lehoty na vykonanie inšpekcie práce sú len poriadkovými lehotami, ktorých nedodržanie nemá vplyv na ďalší priebeh konania. Podľa žalobcu je jedným z účelov obmedzenia výkonu inšpekcie práce prostredníctvom lehôt zabrániť takým excesom ako v prípade Inšpektorátu, keď svojvoľným vydávaním dodatkov k Protokolu po uplynutí lehoty na jej vykonanie menil v ňom stanovené závery a opatrenia, a to v nadväznosti na ich splnenie (Dodatok 1) a aj po začatí konania o všeobecnej správnej žalobe a žalobe proti inému zásahu orgánu verejnej správy (Dodatok 2).
30. Sťažovateľ sa nestotožnil s názorom žalovaného na žalobný návrh týkajúci sa zničenie podkladov získaných v priebehu inšpekcie. Podrobnejšie uviedol dôvody nezákonnosti podkladov spočívajúce v spôsobe získania, zaznamenania a zadokumentovania niektorých získaných, zaznamenaných a zadokumentovaných podkladov inšpektorkou, ktorá z konania nebola vylúčená a pokračuje v obnovenej inšpekcii práce, pričom sťažovateľovi zatajila existenciu viacerých významných dokumentov a antedatovala Dodatok 1 k Protokolu.
Správny súd sa však s touto časťou žaloby riadne nevysporiadal. Sťažovateľ ďalej zopakoval časť svojej argumentácie vo vzťahu k nariadeniu pojednávania. 31. Najvyšší správny súd Slovenskej republiky ako súd kasačný (§ 438 ods. 2 SSP) po zistení, že kasačná sťažnosť bola podaná včas, oprávnenou osobou a je prípustná, bez nariadenia pojednávania (§ 455 SSP) preskúmal vec v rozsahu sťažnostných námietok, ktorými bol viazaný (§ 453 ods. 2 prvá časť vety SSP), a dospel k záveru, že kasačná sťažnosť žalobcu je
dôvodná. 32. Najvyšší správny súd Slovenskej republiky bol formálne zriadený ústavným zákonom č. 422/2020 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa Ústava Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb. v znení neskorších predpisov dňa 1. januára 2021 a na základe zákona č. 423/2020 Z. z. o zmene a doplnení niektorých zákonov v súvislosti s reformou súdnictva.
33. Podľa ust. § 101e ods. 1, 2 zákona č. 757/2004 Z.z. o súdoch a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení zákona č. 423/2020 Z.z., najvyšší správny súd začne činnosť 1. augusta 2021. Výkon súdnictva prechádza od 1. augusta 2021 z najvyššieho súdu na najvyšší správny súd vo všetkých veciach, v ktorých je od 1. augusta 2021 daná právomoc najvyššieho správneho súdu.
34. Predmetom prieskumného konania na kasačnom súde bolo uznesenie Krajského súdu v Banskej Bystrici č. k. 20Sa/19/2021 - 405 zo dňa 22. 12. 2022, ktorým krajský súd žalobu žalobcu zamietol. 35. Kasačný súd predovšetkým upriamuje pozornosť na to, že správne súdnictvo v Slovenskej republike vychádza z materiálneho chápania právneho štátu v zmysle čl. 1 ods. 1 ústavy vyžadujúceho, aby verejná správa bola pod kontrolou súdnej moci.
Je založené jednak na kontrole verejnej správy, či táto (ne)prekračuje jej zverené právomoci a jednak poskytuje ochranu subjektívnym právam osôb, do ktorých bolo zasiahnuté alebo zasahované v rozpore so zákonom. Hlavnou úlohou správneho súdnictva je teda ochrana subjektívnych práv a jeho cieľom ochrana práv fyzických a právnických osôb a ich prostredníctvom následne aj ochrana
zákonnosti. Správne súdnictvo je neoddeliteľným atribútom právneho štátu zaručujúcim každej osobe či už ide o fyzickú alebo právnickú osobu ochranu práv pred činnosťou orgánov verejnej správy. Dodržiavanie zákonnosti v oblasti výkonnej moci a dôsledná ochrana jednotlivca je jednou z najdôležitejších čŕt právneho štátu, ktorého koncepcia práva stojí aj na dodržiavaní práva štátnymi orgánmi. Správny súd v správnom súdnictve poskytuje ochranu právam alebo právom chráneným záujmom fyzickej osoby a právnickej osoby v oblasti verejnej správy a rozhoduje v ďalších veciach ustanovených týmto zákonom (§ 2 ods. 1 SSP).
Konanie pred správnym súdom je jednou zo záruk ochrany základných ľudských práv a slobôd a ochrany práv a oprávnených záujmov účastníkov administratívneho konania (§ 5 ods. 2 SSP). Podľa § 3 ods. 1 písm. e/ SSP na účely tohto zákona sa rozumie iným zásahom orgánu verejnej správy faktický postup vykonaný pri plnení úloh v oblasti verejnej správy, ktorým sú alebo môžu byť práva, právom chránené záujmy alebo povinnosti fyzickej osoby a právnickej osoby priamo dotknuté; iným zásahom je aj postup orgánu verejnej správy pri výkone kontroly alebo inšpekcie podľa osobitného predpisu, ak ním sú alebo môžu byť práva, právom chránené záujmy alebo povinnosti fyzickej osoby a právnickej osoby priamo dotknuté. Žalobca sa môže žalobou domáhať ochrany pred iným zásahom orgánu verejnej správy, ak takýto zásah alebo jeho následky trvajú alebo ak hrozí jeho opakovanie. Žalobca sa môže žalobou domáhať aj určenia nezákonnosti už skončeného iného zásahu orgánu verejnej správy, ak počas jeho trvania nebolo možné podať žalobu podľa odseku 1 a rozhodnutie správneho súdu je dôležité
na náhradu škody alebo inú ochranu práv žalobcu. ( § 252 ods.1,2 SSP) Podľa § 107 ods.1, písm. a/ až e/, ods.2 predseda senátu nariadi na prejednanie veci samej pojednávanie, ak a) o to požiada aspoň jeden z účastníkov konania, b) vykonáva dokazovanie, c) to vyžaduje verejný záujem, d) je to na prejednanie veci potrebné alebo e) tak ustanovuje tento zákon.
V ostatných prípadoch rozhoduje správny súd bez pojednávania. 36. Kasačný súd zistil, že správny súd v preskúmavanej veci pri súdnom prieskume žalobou napadnutého konania žalovaného náležite nepostupoval v súlade s procesnými pravidlami zákonodarcom nastolenými v Správnom súdnom poriadku, keď žalobu podľa ust. § 261 SSP ako nedôvodnú zamietol. Kasačný súd vyhodnotil rozsah a dôvody kasačnej sťažnosti žalobcu vo vzťahu k napadnutému rozhodnutiu správneho súdu po tom, ako sa oboznámil s obsahom spisu a s námietkami žalobcu uvedenými v kasačnej sťažnosti, a kasačnú námietku, ktorou žalobca namietal, že správny súd rozhodol bez nariadenia pojednávania napriek jeho výslovnej žiadosti o nariadenie pojednávania vo veci, pričom svoj postup v konaní náležite neodôvodnil, ako dôvodnú.
37. Z predloženého spisu správneho súdu, súčasť ktorého tvoril administratívny spis, mal kasačný súd preukázané, že žalobca podal dňa 9.11.2021 žalobu proti inému zásahu orgánu verejnej správy podľa § 252 ods. 2 SSP, konkrétne proti postupu žalovaného pri výkone inšpekcie práce u žalobcu ako kontrolovaného subjektu v období od 21.05.2021 do 01.10.2021 ukončenej oboznámením sa žalobcu s Protokolom v znení Dodatku č. 1. Žalobca v správnej žalobe uviedol, že postupom žalovaného mohli byť jeho práva, právom chránené záujmy alebo povinnosti priamo dotknuté, lebo žalovaný svojvoľným výkonom inšpekcie, vrátane ovplyvňovania svedkov, vylúčenia dokumentov znejúcich v jeho prospech a neumožnenia oboznámiť sa s podkladmi, z ktorých Protokol vychádzal, bolo porušené základné právo žalobcu na súdnu a inú právnu ochranu a táto svojvôľa mohla mať priamy dopad na inšpekčné zistenia, ktoré môžu viesť k začatiu správneho konania a uloženiu pokuty. Žalobou sa domáhal určenia, že postup žalovaného pri výkone uvedenej inšpekcie bol nezákonný Žalobca už v
žalobe požiadal o nariadenie pojednávania v zmysle § 107 ods. 1 a) SSP. Žalobca v priebehu konania súdneho prieskumu opätovne požiadal o nariadenie pojednávania v podaní zo dňa 28.1.2022, ktorým rozšíril/doplnil žalobu. Správny súd o žalobe v merite veci rozhodol bez nariadenia pojednávania. Svoj postup v konaní odôvodnil v bode 11/ odôvodnenia napadnutého rozhodnutia. Žalobca v kasačnej sťažnosti namietal nezákonnosť rozhodnutia správneho súdu, okrem ďalších dôvodov, z dôvodu, že správny súd vo veci samej rozhodol bez nariadenia pojednávania napriek tomu, že priamo v žalobe ako aj v priebehu súdneho preskúmavacieho konania výslovne žiadal o nariadenie pojednávania, tvrdiac, že správny súd v odôvodnení napadnutého rozhodnutia ani náležite nezdôvodnil svoj postup v konaní. Žalobca vytýkal správnemu súdu, že týmto postupom mu odňal právo na spravodlivý proces.
38. Zákonodarca v právnej úprave ustanovenej v § 107 ods.1, písm. a/ SSP imperatívom ukladá správnemu súdu nariadiť pojednávanie, ak o to požiada aspoň jeden z účastníkov konania, keď v právnej norme § 107 ods.1, písm. a/ SSP stanoví, že predseda senátu nariadi na prejednanie veci samej pojednávanie, ak o to požiada aspoň jeden z účastníkov konania. Podľa čl. 46 ods. 1 Ústavy SR každý sa môže domáhať zákonom ustanoveným postupom svojho práva na nezávislom a nestrannom súde a v prípadoch ustanovených zákonom na inom orgáne Slovenskej republiky. Podľa čl. 48 ods. 2 Ústavy SR každý má právo, aby sa jeho vec verejne prerokovala bez zbytočných prieťahov a v jeho prítomnosti a aby sa mohol vyjadriť ku všetkým vykonávaným dôkazom. Verejnosť možno vylúčiť len v prípadoch ustanovených zákonom.
Právo na spravodlivý proces je jedným zo základných ľudských práv a je garantované nie len Ústavou SR, ale tiež Dohovorom o ochrane ľudských práv a základných slobôd, Listinou základných práv a slobôd a tiež Chartou základných práv Európskej únie.
Toto právo je potrebné vnímať ako právo, ktoré stojí nad ostatnými, pretože zaručuje spravodlivú cestu k ochrane iných práv. Vychádzajúc z uvedeného kasačný súd v prejednávanej veci ustálil, že nesprávny procesný postup správneho súdu v konečnom dôsledku vyústil v porušenie práva sťažovateľa na spravodlivý proces, konkrétne práva na prerokovanie veci v prítomnosti účastníka konania ustanoveného v čl. 48 ods. 2 Ústavy SR. Zásada audiatur et altera pars (nech je vypočutá aj druhá strana) patrí medzi neopomenuteľné prvky práva na spravodlivý proces.
Z uvedenej zásady plynie povinnosť správneho súdu vytvoriť priestor, ktorý účastníkovi konania zaručí možnosť účinne uplatňovať argumenty a námietky, ktoré môžu ovplyvniť rozhodovanie správneho súdu. Vzhľadom k uvedenému kasačný súd dospel k záveru o dôvodnosti námietky žalobcu uplatnenej v kasačnej sťažnosti v zmysle § 440 ods. 1 písm. f) SSP.
V danej súvislosti kasačný súd poukazuje na rozhodnutie Najvyššieho správneho súdu SR sp. zn. 1Sžsk 41/2020 zo dňa 27.2.2023. Kasačný súd sa v zmysle vyššie uvedených dôvodov nemohol stotožniť s argumentáciou správneho súdu uvedenou v bode 11 odôvodnenia napadnutého rozhodnutia, ktorou správny súd odôvodnil svoj postup v konaní, keď o žalobe rozhodol bez nariadenia pojednávania. 39.
Z dôvodov uvedených vyššie kasačný súd podľa § 462 ods. 1 SSP rozhodnutie správneho súdu zrušil a vec vrátil na ďalšie konanie. Kasačný súd sa vecnou stránkou kasačnej sťažnosti nezaoberal, keďže vzhliadol dôvodnosť sťažnostnej námietky, uvedenej vyššie, v zmysle § 440 ods. 1 písm. f/SSP, v dôsledku čoho vyhovel sťažovateľovi a zrušil napadnuté rozhodnutie správneho súdu, považujúc posúdenie materiálnej stránky veci za predčasné. Úlohou správneho súdu v ďalšom konaní bude konať v intenciách názoru kasačného súdu uvedeného v odôvodnení tohto rozhodnutia, predovšetkým nariadiť pojednávanie a umožniť tak realizáciu subjektívnych procesných práv sťažovateľovi v súlade s právom na spravodlivý proces a v rozsahu žalobných námietok opätovne posúdiť zákonnosť namietaného zásahu žalovaného a následne rozhodnúť vo veci samej. V novom rozhodnutí správny súd opätovne rozhodne o nároku na náhradu trov konania vrátane o nároku na náhradu trov kasačného konania v zmysle § 467 ods.3 SSP.
40. Toto rozhodnutie prijal senát Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky pomerom hlasov 3:0.
Poučenie:
Proti tomuto uzneseniu nie je prípustný opravný prostriedok.
V Bratislave dňa 16. augusta 2023