7Ssk/97/2022
ECLI:SK:NSSSR:2022:4021200498.1
- Súd
- Najvyšší správny súd Slovenskej republiky
- Súd 1. inštancie
- Krajský súd v Nitre
- Sp. zn. 1. inštancie
- 22Sa/30/2021
- IČS
- 4021200498
- Zdroj
- PDF ↗
ROZSUDOK
V MENE SLOVENSKEJ REPUBLIKY
Najvyšší správny súd Slovenskej republiky v senáte zloženom zo sudcov: Mgr.Michal Novotný ako predseda senátu (sudca spravodajca) a JUDr. Zdenka Reisenauerová a JUDr. Jana Martinčeková ako členky senátu vo veci žalobkyne: G. Z., D.. X. O. XXXX, Ľ.. T. XXXX/ X, H., zastúpenej: Odborový zväz KOVO, IČO: 30804078, Miletičova 24, Bratislava, proti žalovanej: Sociálna poisťovňa, ústredie, Ul. 29. augusta 8 a 10, Bratislava, o preskúmanie rozhodnutia zo 14. júla 2021, č. 30539-2/2021-BA, o kasačnej sťažnosti žalobkyne proti rozsudku Krajského súdu v Nitre č. k. 22 Sa 30/2021-51 z 22. februára 2022 takto
rozhodol:
I. Rozsudok Krajského súdu v Nitre č. k. 22 Sa 30/2021-51 z 22. februára 2022 sa mení tak, že rozhodnutie žalovanej zo 14. júla 2021, č. 30539-2/2021-BA, sa zrušuje a vec sa vracia žalovanej na ďalšie konanie. II. Účastníkom sa nepriznáva nárok na náhradu trov prvostupňového ani kasačného konania.
Odôvodnenie
I. Administratívne konanie a konanie pred správnym súdom
1. Z administratívneho spisu žalovanej vyplýva, že žalobkyňa je matkou maloletého dieťaťa - G. G., D.. X. M. XXXX, ktoré v roku 2020 a 2021 navštevovalo základnú školu. Zároveň bola žalobkyňa od 15. júla 2019 povinne nemocensky poistená ako zamestnanec zamestnávateľa
O.. Jej vymeriavací základ na poistné na nemocenské poistenie bol v júli 2019 v sume 39 €, v auguste 2019 v sume 66 €, v septembri 2019 v sume 63 €, v októbri 2019 v sume 69 €, v novembri 2019 v sume 63 € a v decembri 2019 v sume 66 €.
2. Dňa 16. marca 2020 bola kvôli pandémii spôsobenej ochorením COVID-19 zatvorená základná škola, ktorú navštevovalo aj dieťa žalobkyne. Keďže tá sa oň musela osobne a celodenne starať, požiadala 23. marca 2020 pobočku Sociálnej poisťovne v Topoľčanoch o výplatu ošetrovného za toto obdobie až do ukončenia uzatvorenia školy. Čestným vyhlásením z 1. apríla 2020 žalobkyňa potvrdila, že potreba starostlivosti trvala počas celého marca 2020. Pobočka v Topoľčanoch rozhodnutím z 20. apríla 2020, č. 200-010977-CA03/2020, vyslovila, že žalobkyňa má nárok na ošetrovné v sume 1,21797500 € denne od 16. marca 2020 do „skončenia potreby osobného a celodenného ošetrovania“ maloletého dieťa s tým, že nárok na výplatu „je podmienený“ včasným predložením čestného vyhlásenia s vyplneným obdobím ošetrovania. Toto rozhodnutie sa stalo právoplatným 29. mája 2020. 3. Dňa 20. apríla 2020 sa žalobkyňa stala zamestnankyňou spoločnosti HYZA a.s.
Za mesiac apríl 2020 dosiahla vymeriavací základ na poistné na nemocenské poistenie 352,97 €, za máj 2020 v sume 746,94 €, za jún 2020 v sume 790,59 €, za júl 2020 v sume 846,38 €, za august 2020 v sume 825,28 €, za september 2020 v sume 1.036,31 €, za október 2020 v sume 885,47 €, za november 2020 v sume 1.111,66 € a za december 2020 v sume 1.010,07 €.
Dňa 11. januára 2021 sa kvôli pandémii spôsobenej ochorením COVID-19 znova zatvorila základná škola, ktorú navštevovalo dieťa žalobkyne, a tá sa oň znova musela osobne a celodenne starať. Preto v ten istý deň pobočku v Topoľčanoch znova požiadala o priznanie ošetrovného.
Tá po urgencii žalobkyne rozhodnutím z 29. marca 2021, č. 200-012244-CA01/2021, vyslovila, že naň nemá nárok, „ktorý si uplatnila ako zamestnankyňa zamestnávateľa HYZA a.s.“. V odôvodnení pobočka odkázala na § 293er ods. 4 zákona č. 461/2003 Z. z. o sociálnom poistení v znení účinnom od 27. marca 2020, podľa ktorého musela nárok posúdiť podľa stavu k 16. marcu 2020, kedy však žalobkyňa nebola zamestnankyňou tohto zamestnávateľa.
Zároveň pobočka zdôraznila, že ošetrovné bude žalobkyni naďalej vyplácané na základe právoplatného rozhodnutia č. 200-010977-CA03/2020. 4. Žalobkyňa sa proti tomuto rozhodnutiu odvolala. Zdôraznila, že z § 293er ods. 3 a 4 zákona č. 461/2003 Z. z. vyplýva, že aj počas krízovej situácie vzniká nárok na ošetrovné každým vznikom potreby starostlivosti o dieťa (kvôli zatvoreniu školy) a zaniká zánikom takej potreby. Ak taká potreba vznikne zasa znova, vzniká tým nový nárok a jeho podmienky sa musia posúdiť k jeho prvému dňu a nie k prvému dňu uplatnenia nároku počas krízovej situácie.
Toto tzv. reťazenie nárokov, ktoré presadzuje žalovaná, je podľa žalobkyne nezmyselné. 5. Žalovaná tu preskúmavaným rozhodnutím zo 14. júla 2021, č. 30539-2/2021-BA odvolaniu žalobkyne nevyhovela. Zdôraznila, že nárok na ošetrovné počas krízovej situácie už bol žalobkyni právoplatne priznaný rozhodnutím č. 200-010977-CA03/2020 a na základe tohto rozhodnutia a čestného vyhlásenia žalobkyne jej bol vyplatený aj za mesiac január 2021.
Na základe § 293er ods. 4 zákona č. 461/2003 Z. z. sa každá nová žiadosť o výplatu ošetrovného počas krízovej situácie musí posúdiť spätne ku dňu pôvodnej žiadosti o ošetrovné (tzv. „zreťazenie ošetrovného“). Tento názor podľa žalovanej podporovala aj dôvodná správa k citovanému ustanoveniu. Každú ďalšiu starostlivosť žalobkyne o dieťa pre uzavretie zariadenia (teda aj starostlivosť od 11. januára 2021) tak bolo treba posúdiť k 16. marcu 2020, kedy takáto potreba vznikla prvýkrát. Keďže k tomuto dátumu sa žalobkyni nárok na ošetrovné už priznal, je nové rozhodnutie pobočky nadbytočné, a preto ho žalovaná v preskúmavanom rozhodnutí bez náhrady zrušila. 6.
Správnu žalobu, ktorú žalobkyňa podala proti tomuto rozhodnutiu, správny súd zamietol tu napadnutým rozsudkom č. k. 22 Sa 30/2021-51. Zdôraznil, že nárok na ošetrovné počas krízovej situácie podľa § 293er ods. 3 zákona č. 461/2003 Z. z. zaniká skončením krízovej situácie a poistenec o tento nárok žiada len raz. Následne každý mesiac preukazuje splnenie podmienok čestným vyhlásením o splnení podmienok tohto nároku. Keďže krízová situácia vyhlásená uznesením vlády Slovenskej republiky z 11. marca 2020 trvá, trvá aj nárok žalobkyne, ktorý jej bol priznaný právoplatným rozhodnutím č. 200-010977-CA03/2020, a žalobkyňa má každý mesiac predkladať čestné vyhlásenie, na základe ktorého sa jej ošetrovné vyplatí. Podľa správneho súdu potvrdzuje správnosť tohto výkladu aj okolnosť, že od 10. apríla 2021 bolo do zákona č. 461/2003 Z. z. vložené nové ustanovenie § 293fef ods. 1 a 2, ktoré umožňuje prehodnotiť nárok na ošetrovné počas krízovej situácie. V čase podania
žiadosť žalobkyne však zákon takéto ustanovenie neobsahoval, takže žalovaná podľa čl. 2 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky musela konať na základe vtedy platného ustanovenia.
II. Kasačná sťažnosť a vyjadrenie k nej
7. Včas podanou kasačnou sťažnosťou sa žalobkyňa domáha zrušenia toto rozsudku a vrátenia veci na ďalšie konanie. Na úvod odmietla názor správneho súdu, že v jej veci možno poukazovať na § 293fef zákona č. 461/2003 Z. z., pretože toto ustanovenie nebolo účinné, keď sa začalo konanie o jej žiadosti z 11. januára 2021. Následne zopakovala svoj názor, že podmienky nároku na ošetrovné sa podľa § 293er ods. 4 cit. zák. mali posudzovať k prvému dňu osobnej a celodennej starostlivosti a nie ku dňu prvého uplatnenia nároku v krízovej situácii. Takýto výklad nepodporuje ani dôvodová správa k zákonu č. 63/2020 Z. z. Aj počas krízovej situácie nárok na ošetrovné zaniká skončením potreby starostlivosti, takže nárok žalobkyne vzniknutý 12. marca 2020 zanikol 19. apríla 2020. Dňa 11. januára 2021 jej vznikol nový nárok, ktorý sa má posúdiť k tomuto dňu. 8. Žalovaná navrhla kasačnú sťažnosť zamietnuť. Na rozdiel od nároku na ošetrovné podľa § 42 zákona č. 461/2003 Z. z. nárok na tzv. pandemické ošetrovné podľa § 293er ods. 3 a 4 cit. zák. nebol obmedzený na 10 dní, ale mal trvať po celý čas potreby osobnej starostlivosti. Podmienky tohto ošetrovného mali posudzovať k prvému dňu potreby osobnej starostlivosti počas krízovej situácie, ktorej trvanie nebolo možné predvídať. Takou situáciou je aj mimoriadna situácia, ktorá trvá od jej vyhlásenia 11. marca 2020 naďalej. Až 10. apríla 2021 nadobudol účinnosť § 293fef zákona č. 461/2003 Z. z., ktorý dovoľuje nárok na pandemické ošetrovné posudzovať aj opätovne k inému dátumu.
III. Posúdenie veci kasačným súdom
9. Najvyšší správny súd Slovenskej republiky ako súd kasačný (§ 438 ods. 2 SSP) preskúmal napadnutý rozsudok v celom rozsahu (§ 453 ods. 1 SSP) a predchádzajúce konanie pred správnym súdom bez nariadenia pojednávania (§ 455 SSP) bez ohľadu na uplatnené kasačné body (§ 453 ods. 2 SSP).
10. Predmetom prerokúvanej veci bol nárok žalobkyne na ošetrovné, ktoré je podľa § 13 ods. 1 písm. b) zákona č. 461/2003 Z. z. nemocenskou dávkou poskytovanou z nemocenského poistenia. Už na úvod treba uviesť, že napriek prevažnej právnej argumentácii účastníkov skutočnou podstatou sporu medzi žalobkyňou a žalovanou je otázka obsahu nároku ošetrovné (najmä jeho výška), nie samotná existencia tohto nároku. Medzi nimi totiž nie je sporné, že žalobkyni nárok na ošetrovné vznikol už od 16. marca 2020, a žalovaná uznávala, že tento nárok trval aj od 11. januára 2021. Zároveň nie je sporné, že žalobkyňa bola v priebehu roka 2020 a 2021 zúčastnená na nemocenskom poistení podľa § 14 ods. 1 písm. a) zákona č. 461/ 2003 Z. z. len ako zamestnanec, a to postupne najskôr do 19. apríla 2020 u zamestnávateľa O. a od 20. apríla 2020 u zamestnávateľa HYZA, a.s. Žalobkyňa tak bola v spornom období zúčastnená na nemocenskom poistení iba raz, v dôsledku čoho jej aj nárok na ošetrovné za
splnenia zákonných podmienok (§ 42 cit. zák.) mohol vzniknúť iba raz. Žalobkyňa si žiadosťou z 11. januára 2021 uplatnila nárok na výplatu nemocenského a žalovaná zhodne s ňou dospela k záveru, že jej tento nárok aj patrí, ale s iným obsahom. Preto už rozhodnutie pobočky v Topoľčanoch č. 200-01224-CA01/2021 nie je príliš zrozumiteľné - ak táto pobočka dospela k záveru, že žalobkyňa má naďalej nárok na ošetrovné, nie je zrejmé, prečo vo svojom výroku vyslovila, že žalobkyňa tento nárok nemá „ako zamestnankyňa zamestnávateľa HYZA, a.s.“. Žalobkyňa totiž v čase uplatnenia tohto nároku bola len zamestnankyňou spoločnosti HYZA a.s. a len z tohto dôvodu podľa § 14 ods. 1 písm. a) zákona č. 461/2003 Z. z. zúčastnená na zdravotnom poistení, takže nebolo vôbec možné uvažovať nad tým, že by tu bol súbeh nárokov z viacerých poistení (§ 58 ods. 1 cit. zák.). 11. Žalovaná preskúmavaným rozhodnutím toto rozhodnutie síce zrušila, tým však celkom opomenula, že žalobkyňa svoj (tvrdený) nárok uplatnila samostatnou žiadosťou, touto
žiadosťou sa podľa § 184 ods. 1 zákona č. 461/2003 Z. z. začalo dávkové konanie a povinnosťou žalovanej bolo ukončiť toto konanie riadne vydaným rozhodnutím. Žalovaná však zrušením rozhodnutia pobočky v Topoľčanoch vytvorila stav, že žalobkynina žiadosť z 11. januára 2021 doteraz nebola procesne náležite vybavená. Len z odôvodnenia preskúmavaného (zrušujúceho) rozhodnutia možno vyvodiť, že žalovaná v podstate považuje žiadosť žalobkyne o ošetrovné za obdobie od 11. januára 2021 za opakované uplatnenie nároku, ktorý jej už bol priznaný rozhodnutím č. 200-010977-CA03/2020. Potom však žalovaná nemala rozhodnutie pobočky rušiť, ale žiadosť žalobkyne zamietnuť z dôvodu, že uplatnený nárok jej už bol
raz priznaný. Zmätok, ktorý tak pobočka, ako aj žalovaná do celého konania vniesli, však vo výsledku nepredstavuje takú vadu, ktorá by podľa § 191 ods. 1 písm. g) SSP spôsobila nezákonnosť rozhodnutia vo veci samej, ak by preskúmavané rozhodnutie bolo vecne správne. No je len jedným z prejavom celkovo nedostatočného ujasnenia si procesnej situácie, v ktorej sa žalovaná našla v takomto prípade zdanlivo „opätovného“ uplatnenia nároku na ošetrovné v
kríze. Preto je potrebné širšie ozrejmiť otázky, ktoré pri posudzovaní tohto nároku vznikali. 12. Podľa všeobecného ustanovenia § 109 ods. 1 zákona č. 461/2003 Z. z. nárok na nemocenskú dávku vzniká (v zásade) odo dňa splnenia podmienok ustanovených týmto
zákonom. Zákonné podmienky vzniku nároku na ošetrovné boli a sú upravené predovšetkým v § 39 ods. 1 cit. zák. Podľa tohto ustanovenia (v znení účinnom do 26. marca 2020) mal poistenec nárok na ošetrovné okrem iného aj vtedy, ak podľa písmena b) sa staral o dieťa do desiatich rokov veku, ak 1. dieťaťu bolo nariadené karanténne opatrenie, 2. (okrem iného) škola, ktorú dieťa navštevuje, boli rozhodnutím príslušných orgánov uzavreté alebo v nich bolo nariadené karanténne opatrenie, alebo 3. fyzická osoba, ktorá sa inak o dieťa stará, ochorela, bolo jej nariadené karanténne opatrenie alebo bola prijatá do ústavnej starostlivosti zdravotníckeho zariadenia, a preto sa nemohol o dieťa starať. Podľa § 42 cit. zák. potom tento nárok vznikal od prvého dňa potreby osobnej a celodennej starostlivosti o takéto dieťa a zanikal dňom skončenia potreby takejto starostlivosti, najneskôr však uplynutím desiateho dňa.
Zákonom č. 63/2020 Z. z. bolo s účinnosťou od 27. marca 2020 jednak novelizované citované ustanovenie § 39 ods. 1 písm. b) tak, že nárok na ošetrovné vznikal pri starostlivosti o dieťa do jedenásteho roku, jednak bol do zákona č. 461/2003 Z. z. vložený nový § 293er s marginálnou rubrikou „Prechodné ustanovenia počas trvania mimoriadnej situácie, núdzového stavu alebo výnimočného stavu vyhláseného v súvislosti s ochorením COVID-19“.
V zmysle odseku 3 písm. b) tohto paragrafu v čase krízovej situácie (ktorou sa rozumie mimoriadna situácia, núdzový stav alebo výnimočný stav vyhlásený v súvislosti s ochorením COVID-19, porov. legislatívnu skratku v § 293er ods. 1) nárok na ošetrovné vznikal od prvého dňa potreby osobnej a celodennej starostlivosti a zanikal dňom skončenia potreby osobnej a celodennej starostlivosti, ak poistenec (okrem iného) splnil podmienky nároku na ošetrovné podľa § 39 ods. 1 písm. b).
13. Zo znenia citovaného § 293er ods. 3 zákona č. 461/2003 Z. z. účinného od 27. marca 2020 tak vyplýva, že toto ustanovenie predstavuje najmä odchylnú úpravu vo vzťahu k § 42 cit. zák. Kým úprava vzniku nároku na ošetrovné bola v oboch ustanoveniach rovnaká (prvý deň potreby osobnej a celodennej starostlivosti), ustanovenie § 293er ods. 3 na rozdiel od § 42 neobmedzoval o trvanie nároku 10 dňami starostlivosti. Napriek tomu však § 293er ods. 3 jasne ustanovuje, že zánikom potreby osobnej a celodennej starostlivosti o dieťa uvedené v § 39 ods. 1 písm. b) nárok na ošetrovné vždy zaniká. Aj ustanovenie § 293er ods. 3 tak v podstate rovnako ako § 42 viaže nárok na ošetrovné na neprerušené trvanie potreby osobnej a celodennej starostlivosti napríklad preto, že podľa § 39 ods. 1 písm. b) druhého bodu bola uzavretá škola, ktorú dieťa navštevuje. Inak povedané, len čo sa takáto škola uzavrie a o dieťa sa treba osobne a celodenne starať, nárok na ošetrovné vzniká, no len čo sa uzavretie školy skončí a potreba starostlivosti odpadne, nárok na ošetrovné zaniká.
Ak príslušné orgány opätovne uzatvoria školu potom, čo už rozhodli o jej otvorení (skončení jej uzavretia), je zo znenia § 293er ods. 3 celkom zrejmé, že týmto novým uzavretím školy vzniká oprávnenému poistencovi nový - samostatný nárok na ošetrovné rovnako, ako by vznikal podľa § 42.
14. Ustanovenie § 293er ods. 3 zákona č. 461/2003 Z. z. tak podľa kasačného súdu nič nemení na samotnom mechanizme vzniku nároku na ošetrovné. Najmä nevytvára akýsi „trvalý spočívajúci“ nárok, ktorý by vznikal prvým dňom potreby osobnej starostlivosti v krízovej situácii a ktorý by pri každom otvorení školy „spočíval“ a jej následným opätovným zatvorením „obživol“. Už v dôsledku toho nie je možné akceptovať právny názor správneho súdu, že nárok na ošetrovné počas celej krízovej situácie je akoby jednotný a nevzniká nanovo. Celkom jasné znenie § 293er ods. 3 totiž hovorí presný opak - aj počas trvania krízovej situácie okamihom vzniku potreby osobnej a celodennej starostlivosti o dieťa podľa § 39 ods. 1 písm. b) nárok vzniká a zaniká okamihom odpadnutia tejto potreby čo aj len na jeden deň. V tu prerokúvanej veci to teda znamenalo, že ak príslušný orgán od 16. marca 2020 uzatvoril základnú školu, do ktorej chodilo dieťa žalobkyne, týmto okamihom jej vznikol nárok na ošetrovné. Tento nárok jej potom zanikol 19. apríla 2020, kedy potreba osobnej starostlivosti oň odpadla.
Ak potom príslušný orgán túto základnú školu znovu uzavrel od 11. januára 2021 a žalobkyňa sa tak o svoje dieťa od tohto dňa musela zasa osobne a celodenne starať, podľa § 293er ods. 3 zákona č. 461/2003 Z. z. jej od tohto dňa mohol vzniknúť nový samostatný nárok na ošetrovné, pretože predchádzajúci nárok (od 16. marca 2020) jej v každom prípade zanikol k 19. aprílu 2020.
Preto nemožno vôbec uvažovať nad tým, že nárok viazaný na potrebu osobnej a celodennej starostlivosti od 11. januára 2021 bol akýmsi „pokračovaním“ jedného nároku viazaného na túto potrebu od 16. marca do 19. apríla 2020. 15. Žalovaná sa v tejto súvislosti v preskúmavanom rozhodnutí odvoláva na ustanovenie § 293er ods. 4 zákona č. 461/2003 Z. z. účinného od 27. marca 2020.
Podľa tohto ustanovenia sa podmienky nároku na ošetrovné podľa odseku 3 posudzujú u každého poistenca (okrem iného) k prvému dňu jeho osobnej a celodennej starostlivosti. Už jazykové znenie tohto ustanovenia pripúšťa rôzne výklady. Predovšetkým by bolo možné uvažovať nad tým, že pojem „podmienky nároku“ sa týka len samotných podmienok vzniku nároku na ošetrovné v zmysle § 293er ods. 3, prípadne snáď všeobecných podmienok nároku na nemocenské dávky (§ 30 a 31 zákona č. 461/2003 Z. z.).
Splnenie týchto podmienok by sa teda posudzovalo k prvému dňu osobnej a celodennej starostlivosti, ale okolnosti rozhodné pre výšku nároku (§ 54 a 55 zákona č. 461/2003 Z. z.) by sa posudzovali vo vzťahu ku každému nároku samostatne. Rovnako dobre však jazykové znenie § 293er ods. 4 môže podporovať názor žalovanej, že spätne k prvému dňu osobnej a celodennej starostlivosti sa posudzujú všetky podmienky nároku na ošetrovné počas celej krízovej situácie, teda tak jeho vznik, ako aj jeho obsah. Konečne, rovnako v ňom nájsť oporu aj pre názor žalobkyne, že takéto posúdenie sa musí vykonať vo vzťahu ku každému nároku na ošetrovné osobitne.
Jazykové znenie citovaného ustanovenia tak môže v tomto zmysle pôsobiť nejasne, takže nie je celkom dobre možné rozhodnúť, ktorý z týchto výkladov je správny. 16. Podľa judikatúry Ústavného súdu Slovenskej republiky sa však jazykový výklad normy podľa potreby musí doplniť aj inými metódami výkladu, predovšetkým výkladom jej účelom (porov. rozhodnutia Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. II. ÚS 171/05, III. ÚS 341/ 07, III. ÚS 72/2010, I. ÚS 351/2010 a ďalšie). Na zistenie účelu právnej normy obsiahnutej v § 239er ods. 4 zákona č. 461/2003 Z. z. je potrebné preskúmať jednak zámer zákonodarcu pri jeho schválení, jednak jeho (systematickú) súvislosť s inými ustanoveniami, ktoré naň nadväzujú a ktoré boli schválené v tom istom zákone č. 63/2020 Z. z. Z dôvodovej správy k tomuto zákonu (Národná rada Slovenskej republiky, VIII. volebné obdobie, tlač 33) predovšetkým vyplýva, že cieľom všetkých navrhovaných zmien podmienok nároku na ošetrovné bolo okrem iného „zlepšiť finančnú situáciu poberateľov.
. . ošetrovného“. To sa malo docieliť aj tým, že ošetrovné sa malo vyplácať počas celej doby trvania potreby osobnej a celodennej starostlivosti, nielen počas 10 dní, ako bol tento nárok mimo krízovej situácie obmedzený v § 42. Ustanovenie § 293er ods. 4 zákona č. 461/2003 Z. z. v pôvodnom vládnom návrhu zákona č. 63/2020 Z. z. nebolo obsiahnuté, ale bolo doň vložené na návrh Výboru Národnej rady Slovenskej republiky pre sociálne veci.
Táto zmena bola odôvodnená záujmom „zníženia administratívnej záťaže poistencov a Sociálnej poisťovne“ a v jej dôsledku tak podmienky nároku „nebude potrebné posudzovať opakovane“ (zvýraznenie pridal kasačný súd). Na toto ustanovenie nadväzuje § 293er ods. 6, podľa ktorého poistenec, ktorému bolo priznané ošetrovné, je povinný ku koncu kalendárneho mesiaca preukázať nárok na výplatu ošetrovného čestným vyhlásením o tom, v ktorých dňoch sa o fyzickú osobu uvedenú v odseku 3 osobne a celodenne staral. Aj toto ustanovenie bolo do zákona č. 63/2020 Z. z. doplnené na návrh výboru pre sociálne veci, spolu s ďalšími ustanoveniami § 293er ods. 7, 8 a 9, ktoré upravujú povinnosti školských zriadení a zariadení sociálnych služieb oznamovať žalovanej údaje o osobách uvedených v odseku 3.
17. Pre pochopenie významu citovaného § 293er ods. 6, ktoré je podľa kasačného súdu dôležitým kľúčom k správnemu výkladu § 293er ods. 4, je dôležité predovšetkým si ujasniť, že kým nárok na nemocenskú dávku (teda aj ošetrovné) podľa § 109 ods. 1 zákona č. 461/2003 Z.z. vzniká priamo na základe zákona, nárok na jej výplatu podľa § 109 ods. 2 cit. zák. zásadne vzniká až okamihom podania žiadosti o jej výplatu. Pokiaľ teda podľa § 293er ods. 3 vzniká každou novou potrebou osobnej a celodennej starostlivosti nový nárok na ošetrovné, musel by poistenec podľa § 109 ods. 2 cit. zák. vždy žiadať o jeho výplatu a žalovaná by o tejto výplate musela rozhodovať vždy nanovo, novým rozhodnutím.
Ustanovenie § 293er ods. 6 potom poistenca oslobodzuje od tejto povinnosti a dovoľuje mu, aby žiadosť o výplatu ošetrovného nahradil čestným vyhlásením o vzniku nového nároku na ošetrovné v jednotlivých mesiacoch. Z logiky veci však vyplýva, že takéto čestné vyhlásenie o vzniku a ďalšom trvaní nároku môže predložiť len ten poistenec, ktorému už nárok bol predtým priznaný. Ten, komu nárok ešte nevznikol alebo mu nebol priznaný, nemá vo vzťahu k čomu podať čestné vyhlásenie predpokladané v § 293er ods. 6.
18. Zo vzájomného súvisu ustanovení § 293er ods. 4 a 6 zákona č. 461/2003 Z. z. účinných od 27. marca 2020, v spojení s dôvodovou správou a odôvodnením príslušných pozmeňujúcich návrhov, ktoré sa takisto používajú pri výklade a uplatňovaní zákona (§ 96 ods. 1 zákona NR SR č. 350/1996 Z. z. o rokovacom poriadku národnej rady v znení neskorších predpisov), tak podľa kasačného súdu vyplýva, že zmyslom § 293er ods. 4 bolo predovšetkým ustanoviť právny základ pre fungovanie mechanizmu predpokladaného v § 293er ods. 6, teda umožniť, aby bolo možné už raz priznaný nárok na ošetrovné, ktorý síce medzičasom zanikol, vyplácať pri jeho novom (opätovnom) vzniku znova, a to na základe pôvodného rozhodnutia v spojení s predloženým čestným vyhlásením.
Ustanovenie § 293er ods. 4 zákona č. 461/2003 Z. z. sa tak musí správne vykladať tak, že umožňuje (dovoľuje) rozšíriť účinky rozhodnutia organizačnej zložky žalovanej, ktorým sa poistencovi priznal nárok na ošetrovné, aj na neskoršie (nové) nároky na ošetrovné, ktoré podľa § 293er ods. 3 vzniknú neskôr počas trvania krízovej situácie. Práve v tom spočíva ono želané zníženie administratívnej záťaže poistencov aj žalovanej.
Ak totiž žalovaná poistencovi prizná nárok na ošetrovné, tento nárok mu v súlade s § 293er ods. 3 zanikne skončením potreby osobnej a celodennej starostlivosti, no neskôr mu znova vznikne opätovným vznikom potreby osobnej a celodennej starostlivosti, nemusí poistenec o výplatu ošetrovného znova žiadať a žalovaná tak nemusí o priznaní ošetrovného rozhodovať nanovo. Práve vďaka § 293er ods. 4 môže mať rozhodnutie o priznaní pôvodného nároku účinok aj priznania neskôr vzniknutého nároku, ktorý poistenec preukáže čestným vyhlásením (podľa § 293er ods. 6 cit. zák.).
19. Ustanovenie § 293er ods. 4 zákona č. 461/2003 Z. z. však nemôže viesť k tomu, že by počas celej krízovej situácie za žiadnych okolností nebolo možné prihliadnuť na akékoľvek zmeny okolností, ktoré sú rozhodné pre nárok na ošetrovné alebo pre jeho výšku.
Také dôsledky by totiž zjavne presahovali zamýšľané „zníženie administratívnej záťaže poistencov a žalovanej“, pretože by v skutočnosti znamenali zhoršenie podmienok poberania ošetrovného veľkých skupín poistencov počas celého obdobia krízovej situácie.
Ak by sa vznik nároku posudzoval vždy a v každom prípade k prvému dňu potreby osobnej a celodennej starostlivosti počas krízovej situácie, nemohol by tento nárok vzniknúť osobám, ktoré sa stali poistencami po takomto dni. Podobne, ak by výška ošetrovného určená podľa stavu k tomuto dňu mala určovať výšku ošetrovného počas celej krízovej situácie, nebolo by možné akokoľvek zohľadňovať prípadný vývoj príjmu poistenca po tomto dátume. Keďže mimoriadnu situáciu vyhlásila vláda Slovenskej republiky uznesením č. 111 z 11. marca 2020 s účinkami od 12. marca 2020 od 6:00 hod. na celom území Slovenskej republiky, od tohto okamihu sa začali zatvárať školy (ako napr. škola, ktorú navštevuje dieťa žalobkyne) a rodičom detí tak vznikla potreba osobne a celodenne sa o ne starať v zmysle § 39 ods. 1 písm. b) zákona č. 461/2003 Z. z. Ak bol rodič v tento deň poistencom len niekoľko dní, prípadne mu ešte len vzniklo nemocenské poistenie, vymeriavací základ pre určenie ošetrovného by sa podľa § 57 cit. zák. určoval ako pravdepodobný vymeriavací základ zo súm, ktoré by vôbec nezodpovedali skutočným
vymeriavacím základom tejto osoby. Pri takomto používaní § 293er ods. 4 zákona č. 461/ 2003 Z. z. by sa takýto pravdepodobný vymeriavací základ uplatňoval aj potom, čo by takému rodičovi bolo možné určiť vymeriavací základ podľa § 54 a 55 cit. zák., a dokonca aj potom, čo by už z takéhoto vymeriavacieho základu platil poistné.
20. Ako vyplýva z § 138 zákona č. 461/2003 Z. z., vymeriavací základ zásadne kopíruje príjem poistenca dosahovaný z činnosti, ktorá zakladá jeho účasť na nemocenskom poistení. Taká aplikácia ustanovenia § 293er ods. 4 cit. zák., ktorou by sa vymeriavací základ pre určenie ošetrovného určitej osoby na celé obdobie krízovej situácie celkom odtrhol od jej reálneho vymeriavacieho základu, teda od jej príjmu, by odporoval predovšetkým samotnému účelu nemocenského poistenia.
Podľa § 2 písm. a) zákona č. 461/2003 Z. z. je totiž nemocenské poistenie poistením práve pre prípad straty alebo zníženia príjmu v dôsledku pracovnej neschopnosti, tehotenstva alebo materstva. Aj keď potreba ošetrovania alebo starostlivosti o určitú osobu nie je výslovne zmienená medzi udalosťami, na ktorých krytie slúži nemocenské poistenie, zo zaradenia ošetrovného medzi nemocenské dávky je zrejmé, že toto poistenie má kryť aj túto sociálnu udalosť (ktorá je v podstate osobitnou formou pracovnej neschopnosti - neschopnosti pracovať kvôli nutnej starostlivosť o blízke osoby). Názor zastávaný žalovanou by však viedol k tomu, že u veľkých skupín poistencov by strata alebo zníženie príjmu z dôvodu tejto sociálnej udalosti neboli dostatočne kryté z dôvodov, ktoré takéto zníženie krytia nijako racionálne neodôvodňujú.
21. Okrem toho, že tieto dôsledky by boli v rozpore už so samotným účelom nemocenského poistenia, nezodpovedal by ani účelu samotnej osobitnej úpravy nárokov na ošetrovné na čas trvania krízovej situácie kvôli ochoreniu COVID-19. Obsah celého ustanovenia § 293er zákona č. 461/2003 Z. z., ale aj § 293es, ktorý oslobodzuje osoby s nárokom na ošetrovné od povinnosti platiť poistné a tiež vylučuje prerušenie poistenia z tohto dôvodu, a tiež obsah dôvodovej správy svedčia o tom, že účelom zákona č. 63/2020 Z. z. bolo zjednodušiť prístup k ošetrovnému počas krízovej situácie a zlepšiť situáciu osôb, ktoré sa práve kvôli pandémii museli starať o svoje deti a blízkych a nemohli dosahovať príjem.
Taká aplikácia ustanovenia § 293er ods. 4, akú presadzuje žalovaná, by však viedla k tomu, že práve a len počas krízovej situácie by sa určitej časti osôb zhoršil prístup k ošetrovnému v porovnaní s obdobím mimo krízovej situácie. V období mimo krízovej situácie by sa totiž vznik každého nároku a nároku na jeho výplatu posudzoval osobitne (už citované § 109 ods. 1 a 2 zákona č. 461/2003 Z. z.), čo by umožňovali zohľadniť zmeny vo všetkých jeho podmienkach. Podľa kasačného súdu nemožno rozumne predpokladať, že by zákonodarca postupoval tak neracionálne, že by úpravou, ktorej deklarovaným cieľom bolo prístup k ošetrovnému uľahčiť, v skutočnosti chcel nemalej časti tento prístup sťažiť alebo obmedziť, a to práve na obdobie krízovej situácie a len v záujme „zníženia administratívnej záťaže“. Táto predstava je o to menej racionálna, že v čase schválenia zákona č. 63/2020 Z. z. nebolo vôbec možné odhadnúť, ako dlho bude trvať krízová situácia spôsobená chorobou COVID-19 a ako dlho budú zatvorené školy, školské zariadenia alebo zariadenia sociálnych služieb.
Potom však je o to menej predstaviteľné, že by zákonodarca skutočne zamýšľal sťažiť prístup k ošetrovnému, teda k náhrade príjmu, na takto nepredvídateľný čas. Takáto úprava by totiž len ťažko viedla k „zlepšeniu finančnej situácie poberateľov ošetrovného“, ako to vyhlasovala dôvodová správa.
22. Celkom nedôvodne sa správny súd na podporu správnosti svojho stanoviska odvoláva na to, že zákonom č. 130/2021 Z. z. účinným od 10. apríla 2021 bol do zákona č. 461/2003 Z. z. doplnený § 293fef, ktorý umožňuje poistencovi požiadať o „preposúdenie“ nároku na ošetrovné. Ústavný súd Slovenskej republiky totiž vo svojej judikatúre (porov. z posledného obdobia napr. nález sp. zn. PL. ÚS 38/2015, č. 1/2017 ZNaU s odkazmi citovanými ďalej) zdôrazňuje, že v ústavnom poriadku Slovenskej republiky sa uplatňuje zásada lex retro non agit, čiže zákon nemá spätnú účinnosť (porov. I. ÚS 238/04). Zákaz retroaktivity spočíva najmä v tom, že podľa súčasnej platnej právnej normy zásadne nie je možné posudzovať úkony, iné právne skutočnosti alebo právne vzťahy, ktoré sa stali alebo vznikli pred účinnosťou tejto právnej normy (pozri PL. ÚS 1/04). Ústavný súd vo svojej judikatúre rozlišuje v súlade s právnou teóriou medzi pravou a nepravou retroaktivitou. Pravá retroaktivita právneho predpisu „predpokladá, že zákon dodatočne a pozmeňujúco zasahuje do už právne uzavretých minulých
skutkových a právnych stavov (práv alebo povinností)“ (pozri PL. ÚS 3/00). Už v dôsledku toho nemožno z ustanovení zákona č. 130/2021 Z. z., ktorý nadobudol účinnosť 10. apríla 2021, bez ďalšieho vyvodzovať závery pre posudzovanie nárokov medzi 27. marcom 2020 a 9. aprílom 2021, ako správne pripomína žalobkyňa. Úprava podmienok nároku na ošetrovné za toto obdobie a otázka, či ustanovené podmienky splnené boli alebo nie, je totiž zásadne uzavretým skutkovým a právnym stavom, takže jeho spätná zmena alebo úprava neskôr účinným zákonom by bola len iným vyjadrením pravej retroaktivity.
23. Na tom nič nemení ani odôvodnenie pozmeňujúceho návrhu, ktorým bolo ustanovenie § 293fef do zákona č. 130/2021 Z. z. doplnené (národná rada, VIII. volebné obdobie, pozmeňujúci návrh poslancov Milana Krajniaka, Jany Žitňanskej, Lucie Drábikovej a Petra Cmoreja k tlači 374). Toto odôvodnenie predovšetkým uvádza, že s uplatňovaním ustanovenia § 293er ods. 4 zákona č. 461/2003 Z. z. sú „v aplikačnej praxi“ spojené problémy, napríklad „nezohľadňovanie zmeny rozhodujúceho obdobia na určenie denného vymeriavacieho základu, či vznik poistenia SZČO k 1. júlu“. Podľa poslancov „v praxi nastávajú situácie, že pri prvom uplatnení nároku na tzv. pandemické ošetrovné poistencovi nároku nevznikol.
. . alebo nárok poistencovi vznikol, avšak v prípade jeho opätovného. . . posúdenia by sa pri určení sumy ošetrovného vychádzalo z iného vymeriavacieho základu“. Z týchto formulácií je zrejmé, že poslanci len opisujú, aké problémy s právnou úpravou vznikajú „v aplikačnej praxi“, teda ako tieto ustanovenia vykladá žalovaná pri svojom rozhodovaní. Nemožno z nich však vyvodiť, že by potvrdzovali správnosť takéhoto výkladu; ich cieľom bolo doplniť také ustanovenia, ktoré túto (podľa nich zjavne neželanú) aplikačnú prax odstránia. Tým však nie je povedané, že tým sa táto aplikačná prax v doterajších prípadoch schvaľuje či odobruje.
24. V tomto smere totiž treba zdôrazniť, že podľa čl. 86 písm. a) ústavy do právomoci národnej rady patrí uznášať sa na ústave, ústavných zákonoch a zákonoch a kontrolovať, ako sa dodržiavajú. Ani citované ustanovenie, ani iné ustanovenie ústavy nedáva národnej rade právo tzv. autentickej interpretácie zákona, teda právo autoritatívne vykladať už prijaté zákony s účinkami do minulosti. Podobne z čl. 144 ústavy nevyplýva, že by takýto výklad - ak by ho aj národná rada v akejkoľvek forme prijala - bol záväzný pre súdy.
Naopak, podľa konštantnej judikatúry ústavného súdu prislúcha výklad už prijatých zákonov všeobecným súdom (k hraniciam výkladu porov. napr. inštruktívny nález sp. zn. II. ÚS 796/2013). Takýto záver vyplýva aj zo zásady nezávislosti sudcovského rozhodovania, ktorá je vyjadrená v čl. 144 ods. 1 ústavy. Priznaním zákonodarcovi práva autenticky vykladať zákony s účinkami do minulosti by sa dosahovali rovnaké účinky aké má pravá retroaktivita, ktorá je podľa už citovaných právnych názorov neprípustná.
25. Na základe uvedeného tak treba uzavrieť, že ustanovenie § 293er ods. 4 zákona č. 461/ 2003 Z. z. účinné od 27. marca 2020 nemalo za cieľ zafixovať, že nárok na ošetrovné priznaný podľa stavu k prvému dňu osobnej a celodennej starostlivosti počas krízovej situácie je počas celej krízovej situácie za každej situácie nemenný, bez ohľadu na to, či je to poistencovi na ťarchu alebo na prospech. Ako bolo vysvetlené v odseku 18 tohto rozsudku, účelom tohto ustanovenia bolo len zjednodušiť situáciu poistencov takým spôsobom, že poistenec mohol každý nárok, ktorý mu podľa § 293er ods. 3 cit. zák. vznikol, uplatniť voči žalovanej predložením čestného vyhlásenia za rovnakých podmienok, za akých mu bol priznaný k prvému dňu osobnej a celodennej starostlivosti počas krízovej situácie.
Normatívny obsah tohto ustanovenia však zasahuje do postavenia poistencov omnoho prísnejšie než to zodpovedá účelu, ktorý toto ustanovenie sleduje. Preto si toto ustanovenie vyžaduje teleologickú redukciu (porov. Melzer, F. Metodologie nalézání práva. Úvod do právní argumentace. 2. vydanie.
Praha : C. H. Beck, 2011, s. 252 a 253) v tom zmysle, že nebráni poistencovi, ktorému bol priznaný nárok na ošetrovné v krízovej situácii, aby nárok na výplatu nového (neskôr vzniknutého) neuplatňoval čestným vyhlásením podľa § 293er ods. 6 zákona č. 461/2003 Z. z., ale štandardným spôsobom podľa § 109 ods. 2 citovaného zákona, teda žiadosťou o výplatu tohto nároku. Takáto teleologická redukcia sporného ustanovenia lepšie chráni záujmy poistencov, ktoré boli hlavným motívom schválenia zákona č. 63/2020 Z. z. Podľa kasačného súdu nemožno identifikovať ani žiadne osobitné záujmy na strane žalovanej, ktoré by si žiadali nepristúpiť k takejto teleologickej redukcii. Práve naopak, dôsledné trvanie na aplikácii § 293er ods. 4 zákona č. 461/2003 Z. z. v celej jeho normatívnej šírke by viedlo k takému zvýhodneniu žalovanej, ktoré by nemalo žiaden racionálny základ a celkom by presahovalo účel „zníženia administratívnej záťaže“ poistencov a zároveň žalovanej.
26. Vychádzajúc z podaného výkladu tak poistenec, ktorému bol za trvania krízovej situácie priznaný nárok na ošetrovné podľa § 293er ods. 3 zákona č. 416/2003 Z. z. v znení účinnom od 27. marca 2020, má pri novom vzniku tohto nároku na výber: (1) Podľa § 293er ods. 6 cit. zák. môže predložiť žalovanej čestné vyhlásenie o trvaní (nového) nároku a ošetrovné mu bude znovu vyplatené za rovnakých podmienok, za akých mu bolo prvýkrát priznané, teda aj vo výške, v akej mu bolo priznané. (2) Podľa § 109 ods. 2 zákona č. 461/2003 Z. z. poistenec nanovo požiada o výplatu nového nároku na ošetrovné a v takom prípade žalovaná tento nárok nanovo posúdi podľa stavu ku dňu, kedy mal podľa § 293er ods. 3 cit. zák. vzniknúť, teda k prvému dňu opätovnej (novej) potreby osobnej a celodennej starostlivosti. V tu prerokúvanej veci žalobkyňa zvolila druhú možnosť a po vzniku nároku na ošetrovné od 11. januára 2021 podľa § 109 ods. 2 zákona č. 461/2003 Z. z. požiadala žalovanú o výplatu tohto nároku.
Na základe podaného výkladu tak žalovaná mala o tomto jej nároku riadne rozhodnúť ako o novom nároku bez toho, aby pritom vychádzala zo stavu k 16. marcu 2020, ku ktorému bol priznaný predchádzajúci nárok na ošetrovné.
IV. Záver
27. Zo všetkých uvedených dôvodov tak kasačný súd dospel k záveru, že preskúmavané rozhodnutie nie je správne. Žalovaná v dôsledku nesprávneho výkladu § 293er ods. 4 zákona č. 416/2003 Z. z. v znení účinnom od 27. marca 2020 nesprávne vyšla z toho, že o žiadosti žalobkyne o výplatu ošetrovného, ktoré jej malo vzniknúť od 11. januára 2021, nie je možné rozhodovať, pretože tomu bráni právoplatné rozhodnutie pobočky v Topoľčanoch č. 200-010977-CA03/2020. Uvedený dôvod podľa § 191 ods. 1 písm. c) SSP opodstatňoval zrušenie preskúmavaného rozhodnutia. 28. Ak správny súd za týchto okolností správnu žalobu ako nedôvodnú zamietol, vychádza jeho rozsudok z nesprávneho právneho posúdenia veci, čo napĺňa kasačný dôvod podľa § 440 ods. 1 písm. g) SSP. Preto kasačný súd podľa § 462 ods. 2 SSP napadnutý rozsudok rozsudkom (§ 457 ods. 1 SSP) zmenil tak, že zrušil rozhodnutie žalovanej a vec jej podľa § 191 ods. 4 SSP vrátil na ďalšie konanie. Orgány verejnej správy sú v ďalšom konaní viazané právnymi názormi vysloveným v tomto rozsudku (§ 191 ods. 6 a § 469 SSP). 29. O náhrade trov bolo rozhodnuté podľa § 467 ods. 1 v spojení s § 167 ods. 1 a ods. 3 písm. a) SSP. Žalobkyňa síce mala vo veci úspech, no bola zastúpená len odborovou organizáciou (§ 50 ods. 1 SSP), ktorá nemá nárok na odmenu ani náhradu výdavkov ako advokát, takže jej v konaní žiadne trovy nevznikli a nebolo jej čo nahrádzať. 30. Tento rozsudok bol prijatý pomerom hlasov 3 : 0 (jednomyseľne).
Poučenie:
Proti tomuto rozsudku nie je prípustný opravný prostriedok.
V Bratislave dňa 27. júna 2022