7Svk/11/2023

ROZSUDOK

V MENE SLOVENSKEJ REPUBLIKY

Najvyšší správny súd Slovenskej republiky v senáte zloženom z predsedníčky senátu JUDr. Kataríny Benczovej a zo sudcov JUDr. Michala Dzurdzíka, PhD. a JUDr. Zuzany Šabovej, PhD. vo veci žalobkyne: O.. I.. E. R., bytom U. XX, XXX XX T. T., zastúpenej advokátskou kanceláriou URBÁNI & Partners s.r.o., so sídlom Skuteckého 17, 974 01 Banská Bystrica, proti žalovanému: Primátor Mesta Banská Bystrica, ČSA 26, 974 01 Banská Bystrica, o preskúmanie zákonnosti rozhodnutia žalovaného sp. zn. 132115/2021 k INF 111/2019 zo dňa 29. júla 2021, o kasačnej sťažnosti žalovaného proti rozsudku Krajského súdu v Banskej Bystrici č. k. 74S/50/2021-104 z 30. novembra 2022, takto

rozhodol:

I. Najvyšší správny súd Slovenskej republiky kasačnú sťažnosť zamieta. II. Žalobcovi nárok na náhradu trov kasačného konania priznáva.

Odôvodnenie

Konanie pred správnym súdom a jeho rozhodnutie 1. Napadnutým rozsudkom Krajský súd v Banskej Bystrici ako správny súd postupom podľa § 191 ods. 1 písm. c/ zákona č. 162/2015 Z. z. Správneho súdneho poriadku (ďalej aj „SSP“) rozhodol tak, že rozhodnutie Primátora Mesta Banská Bystrica (ďalej len „žalovaný“) sp. zn. 132115/2021 k INF 111/2019 zo dňa 29. júla 2021, ako aj rozhodnutie Mestského úradu v Banskej Bystrici sp. zn. INF 111/2021, 123658/2021 zo dňa 30. júna 2021 zrušil a vec vrátil orgánu verejnej správy nižšieho stupňa na ďalšie konanie. 2. Mestský úrad v Banskej Bystrici rozhodnutím sp. zn. INF 111/2021, 123658/2021 zo dňa 30. júna 2021 (ďalej len „prvostupňové rozhodnutie“) nevyhovel žiadosti žalobkyne, ktorou podľa zákona č. 211/2000 Z. z. o slobodnom prístupe k informáciám (ďalej len „zákon č. 211/

V odôvodnení ďalej uviedol, že informácie súvisiace s procesom prerokovávania vo vzťahu k predmetnému návrhu budú verejne dostupné v zmysle § 6 zákona č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení a to 15 dní pred konaním mestského zastupiteľstva. Do tejto doby sa na všetky pripomienky a stanoviská k predkladanému materiálu vzťahuje § 11 ods. 3 zákona č. 211/2000 Z. z. Poukázal aj na § 11 ods. 1 písm. b/ zákona č. 211/2000 Z. z. s tým, že celý materiál bude zverejnený na základe § 6 zákona č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení vo vopred stanovenej dobe a teda bude po spracovaní a upravení do konečnej podoby materiálom verejne dostupným. 3. Žalovaný napadnutým rozhodnutím sp. zn. 132115/2021 k INF 111/2019 zo dňa 29. júla 2021 prvostupňové rozhodnutie potvrdil. Odôvodnil ho tým, že pripomienky k návrhu

Pripomienky a stanoviská sa prerokúvajú výlučne s tými, ktorí ich uplatnili. S podanými pripomienkami a stanoviskami sa neoboznamuje pred ukončením procesu tretia strana a táto strana ani nie je oprávnená do tohto procesu zasahovať. Uviedol, že pokiaľ žiadateľka žiada o sprístupnenie kópie stanovísk a pripomienok doručených v procese prerokovania územnoplánovacej dokumentácie, tieto budú v rámci tabuľkového prehľadu vyhodnotenia pripomienok v predkladanom materiály uvedené v kompletnom znení.

Podľa takého obsahu je stanovisko vždy informáciou. 5. Námietku žalobkyne ohľadom nezákonnosti záverov orgánov verejnej správy o tom, že nejde o informácie, kým nie je proces ukončený, vyhodnotil správny súd ako dôvodnú. Tvrdenie žalovaného, že z ustanovenia § 22 ods. 7 stavebného zákona (znovu prerokovanie nezohľadnených stanovísk a pripomienok) vyplýva, že nejde o informáciu podľa § 1 zákona č. 211/2000 Z. z., nemá oporu v týchto ustanoveniach. Je aj v rozpore s významom slova „informácia“, teda údaj, hodnota, správa. Stanovisko dotknutého orgánu podľa obsahu má vždy informačnú hodnotu a na tom nič nemení ani skutočnosť, že takáto informácia môže byť neskôr dotknutým orgánom doplnená, zmenená alebo inak upravená. Žiadny právny význam nemá ani skutočnosť, že stavebný zákon v procese obstarania nemá úpravu, podľa ktorej by bola povinná osoba povinná zverejňovať tieto stanoviská. Zákon č. 211/2000 Z. z. v súlade s Ústavou SR zaručeným právom na informácie ukladá povinným osobám poskytnúť všetky informácie, ktoré má povinná osoba k dispozícii, pokiaľ nie sú splnené dôvody nesprístupnenia

6. Ako dôvodnú vyhodnotil správny súd aj námietku žalobkyne, že stavebný zákon nemá žiadnu väzbu na § 11 ods. 3 zákona č. 211/2000 Z. z. Stavebný zákon v žiadnom ustanovení, teda ani v tých, na ktoré poukazuje žalovaný, neobsahuje úpravu, ktorá by žalovaného ako povinnú osobu zaväzovala mlčanlivosťou a ani žiadne ustanovenie, ktoré by predstavovalo prekážku brániacu doručené stanovisko dotknutého orgánu v procese obstarania zmien územného plánu pred zverejnením alebo pred zneužitím. Úvaha, že stanovisko nie je informáciou z dôvodu, že môže byť zmenené nemá oporu ani vo význame slova informácia a preto ani žiaden logický základ. 7. V rozhodnutí ďalej uviedol, že žiadne ustanovenie ani stavebného zákona, ani zákona č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení neprikazuje povinnej osobe zverejniť doručené stanovisko dotknutých orgánov, pričom poukázal na § 6 ods. 3 zákona č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení, podľa ktorého „Návrh nariadenia, o ktorom má rokovať obecné zastupiteľstvo, zverejní obec jeho vyvesením na úradnej tabuli v obci najmenej 15 dní pred rokovaním obecného zastupiteľstva o návrhu nariadenia. Návrh nariadenia sa zverejní aj na webovom sídle obce v tej istej lehote“, a teda taká povinnosť povinnej osobe ani z tohto ustanovenia nevyplýva. 8. Pokiaľ žalovaný namietal, že žalobkyni chýbala aktívna legitimácia na podanie správnej žaloby z dôvodu, že v žalobe neuviedla, ktoré konkrétne právo bolo napadnutým rozhodnutím porušené, správny súd takejto námietke nemohol priznať relevanciu, pričom poukázal na ustanovenie § 178 ods. 1 SSP. Nie je spor o tom, že žalobkyňa bola účastníčkou administratívneho konania na základe svojej žiadosti o informácie podanej povinnej osobe podľa zákona č. 211/2000 Z. z. 9. Správny súd na základe uvedeného napadnuté, ako aj prvostupňové rozhodnutie zrušil podľa § 191 ods. 1 písm. c/ SSP, nakoľko vychádzalo z nesprávneho právneho posúdenia veci a vec vrátil orgánu verejnej správy nižšieho stupňa na ďalšie konanie.

10. Proti rozsudku správneho súdu podal v zákonnej lehote žalovaný - sťažovateľ kasačnú sťažnosť podľa § 440 ods. 1 písm. f), g) a h) SSP a navrhol, aby kasačný súd zrušil napadnutý rozsudok Krajského súdu v Banskej Bystrici sp. zn. 74S/50/2021 zo dňa 30. novembra 2022 a vec mu vrátil na ďalšie konanie.

Jeho zverejnenie je totiž, v súlade s príslušnými právnymi predpismi, možné až po súhlasnom stanovisku príslušného okresného úradu, ktorý preskúma celý návrh aj s povinnými prílohami a až po udelení súhlasu s predloženým návrhom a preskúmaní správnosti postupu obstarania a prerokovania a ostatných jeho predpísaných náležitostí - až týmto momentom je predmetný kompletný materiál možné zverejniť. Žalobkyňa sa teda domáhala od žalovaného postupu v rozpore s príslušnými právnymi predpismi, ktorý bol v predmetnom konaní viazaný a nebolo zákonne konformným spôsobom možné jej žiadosti v rozhodnom čase

13. Sťažovateľ v kasačnej sťažnosti namietal aj porušenie § 27 ods. 1 v spojení s § 134 ods. 1 SSP, nakoľko správny súd preskúmal napadnuté rozhodnutie nad rámec žalobných dôvodov. Podľa obsahu žaloby žalobkyňa namietala nezákonnosť prvostupňového rozhodnutia a nie rozhodnutia žalovaného. Podľa § 182 ods. 1 písm. e/ SSP je jednou z náležitostí žaloby uvedenie dôvodov žaloby, ktoré sa vzťahujú k napadnutému rozhodnutiu, ktorým je podľa § 180 SSP rozhodnutie o riadnom opravnom prostriedku, teda rozhodnutie II. stupňa a nie rozhodnutie Mestského úradu.

nezverejňujú. Podľa § 11 ods. 3 zákona č. 211/2000 Z. z. ide o informácie, ktoré sú doručované žalovanému na plnenie úlohy, ktorou je obstaranie územnoplánovacej dokumentácie obcí a zón, ako aj ich zmien. 15. Sťažovateľ uviedol, že správny súd znemožnil účastníkovi konania, aby uskutočnil jemu patriace procesné práva v takej miere, že došlo k porušeniu práva na spravodlivý proces aj tým, že nevyhodnotil dôkaz - výsluch žalobkyne na pojednávaní dňa 30.11.2022, kde uviedla, že dôvod, na ktorý sa žalovaný odvolal uvedený v § 11 ods. 3 zákona č. 211/2000 Z. z. nemohol byť naplnený, keď nejde o žiadnu informáciu, na ktorú by sa vzťahovala povinnosť mlčanlivosti tým, že je to vlastne zverejnené. Týmto dôkazom bolo preukázané skutkové tvrdenie žalovaného, že požadovaná informácia bola po skončení procesu vyhodnotenia stanovísk dotknutých orgánov žalovaným zverejnená.

korešpondovalo jeho subjektívnemu oprávneniu vychádzajúcemu z konkrétneho právneho predpisu, ktoré by ovplyvnilo právnu pozíciu žalobcu a zasiahlo do jeho právnej sféry alebo spôsobilo zmenu jeho právneho postavenia. 17. Na záver sťažovateľ uviedol, že ak by žalobkyňa bola fyzickou osobou, ktorej vlastnícke práva sú návrhom územného plánu dotknuté, podľa § 15 ods. 2 Vyhlášky č. 55/2001 Z. z. má právo podať pripomienku, ktorú musí žalovaný ako orgán územného plánovania ktorý obstaráva územný plán, vyhodnotiť a uvedené musí byť aj súčasťou návrhu územného plánu predloženého na schválenie Okresnému úradu Banská Bystrica.

III. Posúdenie kasačného súdu

20. Kasačný súd v prvom rade považoval za potrebné utriediť podstatu námietok sťažovateľa, nakoľko kasačná sťažnosť je obsiahla a obsahovo vo viacerých bodoch rozporná: a) Sťažovateľ v prvom rade poukázal na to, že žalobkyňa sa žiadosťou domáhala sprístupnenia informácie, ktorú jej on ako povinná osoba v čase podania jej žiadosti nemohol sprístupniť z dôvodu obmedzenia podľa § 11 ods. 3 zákona č. 211/2000 Z. z. b) Sťažovateľ zároveň svoje rozhodnutie postavil na ustanovení § 11 ods. 1 písm. b/ zákona č. 211/2000 Z. z., pričom preukázanie jeho opodstatnenia videl v „priznaní“ samotnej žalobkyne, ktorá na pojednávaní uviedla, že požadované informácie boli zverejnené a tým mu dala za

právneho postavenia. 21. Kasačný súd s ohľadom na uvedené konštatuje, že ku všetkým kasačným námietkam sa dostačujúco vyjadril správny súd vo svojom rozhodnutí, avšak nad rámec tohto odôvodnenia uvádza: 22.

24. S poukazom na § 2 ods. 1 zákona č. 211/2000 Z. z. je možné určiť, že osobami povinnými podľa tohto zákona sprístupňovať informácie sú štátne orgány, obce, vyššie územné celky, ako aj tie právnické osoby a fyzické osoby, ktorým zákon zveruje právomoc rozhodovať o právach a povinnostiach fyzických osôb a právnických osôb v oblasti verejnej správy, a to iba v rozsahu tejto rozhodovacej činnosti. Z uvedeného ustanovenia teda vyplýva, že povinné osoby majú informačnú povinnosť v právnom režime tohto zákona v rozsahu zverených úsekov štátnej správy, samosprávy alebo zákonom prenesenej verejnej správy, pričom záverečná formulácia v ustanovení § 2 zákona č. 211/2000 Z. z. túto priamu súvislosť potvrdzuje.

súdu SR sp. zn. III. ÚS 96/2010 zo dňa 09.03.2010. Túto koncepciu súdna prax, vrátane ÚS SR, opakovane potvrdzuje, avšak vyžaduje, aby bol implicitný zákaz poskytnutia informácie vždy zrozumiteľne odôvodnený v rozhodnutí, ktorým sa žiadosti nevyhovuje.

. .) Ústava podľa čl. 26 zaručuje osobitnú ochranu slobody prejavu aj práva prijímať, vyhľadávať a rozširovať idey a informácie. Okrem všeobecných podmienok, ktoré sa pri obmedzovaní všetkých základných práv a slobôd musia dodržať podľa čl. 13 ústavy, sloboda prejavu a právo prijímať, vyhľadávať a rozširovať idey a informácie sa môže obmedziť, iba ak sa splnia osobitné podmienky podľa čl. 26 ods. 4 ústavy. Obmedzenie práva na informácie v súlade s ústavou je dovolené len vtedy, ak sa splní formálna podmienka zákona a dve kumulatívne materiálne podmienky. Ústava za nijakých okolností nedovoľuje upustiť od splnenia všetkých troch podmienok obmedzenia slobody prejavu a práva na informácie. Formálna podmienka znamená, že obmedzenie prijme národná rada v právnom predpise so silou zákona. Termínom „zákon“ sa neoznačuje jeden všeobecne záväzný právny predpis so silou zákona, ale neurčitý počet všeobecne záväzných právnych predpisov s definovaným stupňom právnej sily (II. ÚS 28/96).

27. Súčasne, rozhodovacia prax súdov požaduje zabezpečenie materiálneho prístupu k informáciám. Pri nesprístupnení informácie nepostačuje len splnenie formálnej podmienky ochrany určitej informácie, t. j. odkaz na príslušnú právnu normu, ale aj materiálnej podmienky označenia informácie za chránenú - t. j. objasnenie, prečo naozaj existuje potreba danú informáciu chrániť a či tento dôvod v čase podania žiadosti stále trvá a či sa ochrana vzťahuje na celú informáciu alebo jej časť (Rozsudok Najvyššieho súdu sp. zn.: 5Sži/1/2009). Aj ak je identifikované zákonné obmedzenie, je potrebné aj v rámci zákonného obmedzenia vykonať správnu úvahu, či niektoré čiastkové informácie nemožno žiadateľovi sprístupniť ( IV. ÚS 464/ 2010). 28.

29. Stanoviská doručené povinnej osobe v procese prípravy návrhu zmien územného plánu sú nepochybne informáciami, ktoré má povinná osoba k dispozícii. 30. Mestský úrad v Banskej Bystrici ako prvostupňový orgán svoje rozhodnutie o nesprístupnení informácie postavil na dôvodoch podľa § 11 ods. 1 písm. b/ a § 11 ods. 3 zákona č. 211/2000 Z. z. Žalovaný prvostupňové rozhodnutie nijako nezmenil, iba doplnil dôvody, pre ktoré prvostupňový orgán nesprístupnil požadované informácie. Žalobkyňa v žalobe síce spomínala dôvody obmedzení, ktoré uviedol prvostupňový orgán, avšak z obsahu samotnej žaloby jasne vyplýva, proti akému rozhodnutiu žaloba smeruje a čo sa ňou napáda.

31. Pokiaľ ide o samotné dôvody nesprístupnenia informácie v zmysle napadnutých rozhodnutí, tieto podľa názoru kasačného súdu nie sú dôvodmi nesprístupnenia informácie tak, ako ich predpokladá zákon. 32. K výkladu ustanovenia § 11 ods. 1 písm. b/ zákona č. 211/2000 Z. z. zaujal stanovisko aj Najvyšší súd SR v rozsudku sp. zn. 3Sžo/106/2015 z 27. apríla 2016, publikovaného v Zbierke stanovísk Najvyššieho súdu a rozhodnutí slovenských súdov 4/2017 pod č. 26, cit: „Súd prvého stupňa správne uviedol, že všeobecná úprava nahliadania do administratívnych spisov správnych orgánov podľa § 23 Správneho poriadku nebráni sprístupňovaniu informácií z katastrálnych spisov podľa ustanovení zákona č. 211/2000 Z. z. a nemožno ich považovať na účely § 11 ods. 1 písm. b/ zákona č. 211/2000 Z. z. za formu zverejňovania informácií na základe osobitného zákona, ktoré by odôvodňovalo principiálne obmedzenie slobodného prístupu k informáciám. Dôvod obmedzenia sprístupnenia informácií v zmysle § 11 ods. 1 písm. b/ zákona č. 211/2000 Z. z. je možné aplikovať len v tých prípadoch a na tie informácie,

odôvodnenosť svojej požiadavky, a to za splnenia konkrétnych zákonných podmienok nenapĺňa dôvod obmedzenia sprístupnenia ustanovený v § 11 ods. 1 písm. b/ zákona č. 211/ 2000 Z. z.“ 33. Obmedzenie prístupu k informáciám podľa ods. 1 písm. b) zákona č. 211/2000 Z. z. má za cieľ zmierniť neprimeranú administratívnu záťaž a odbremeniť povinné osoby, ktoré zverejňujú požadované informácie na základe zákona č. 211/2000 Z. z. alebo osobitných zákonov. Verejnosť má možnosť získavať bezproblémovo primárny rozsah informácií a fyzické alebo právnické osoby sa v tomto základnom rozsahu nemusia obracať na povinnú osobu s individuálnou žiadosťou.

35. Pokiaľ ide o dôvod nesprístupnenia podľa ustanovenia § 11 ods. 3 zákona č. 211/2000 Z. z., kasačný súd si dovoľuje poukázať na rozpornosť použitia tohto dôvodu obmedzenia sprístupnenia informácie v spojení s ustanovením § 11 ods. 1 písm. b/ zákona č. 211/2000 Z. z. Na jednej strane žalovaný tvrdí, že informáciu nesprístupnil z dôvodu, že táto sa sprístupňuje na základe zákona, na druhej strane v jednom rozhodnutí uvádza, že tú istú informáciu nesprístupní z dôvodov podľa § 11 ods. 3 zákona č. 211/2000 Z. z.

Je pravdou, že zákon o slobodnom prístupe k informáciám uvádza príkladmo „osobitné zákony“, podľa ktorých sa na povinnú osobu vzťahuje povinnosť mlčanlivosti, avšak kasačný súd sa stotožňuje s názorom správneho súdu, že zo žiadneho ustanovenia stavebného zákona nevyplýva povinnosť mlčanlivosti vo vzťahu k žalovanému a rovnako stavebný zákon neobsahuje žiadnu prekážku brániacu doručené stanovisko v procese obstarania zmien územného plánu zverejniť. Sťažovateľ v kasačnej sťažnosti uvádza ustanovenie § 22 ods. 7 stavebného zákona, podľa ktorého stanoviská a písomné pripomienky k návrhu, ktoré neboli zohľadnené, znovu prerokuje orgán územného plánovania, ktorý obstaráva územnoplánovaciu dokumentáciu, s tými, ktorí ich uplatnili.

Pokiaľ ide o námietku sťažovateľa ohľadom nedostatku aktívnej procesnej legitimácie na podanie žaloby, kasačný súd uvádza, že žalobkyňa bola účastníkom administratívneho konania, výsledkom ktorého bolo neposkytnutie ňou požadovanej informácie, teda možno konštatovať, že pri uplatňovaní svojho práva bola neúspešná. Týmto je dostatočne odôvodnená aktívna legitimácia na podanie žaloby podľa § 178 SSP. Žalobkyňa nemusí uviesť akým spôsobom to ovplyvnilo jej právnu pozíciu, ani ako sa jej zmenilo právne postavenie, čo vyplýva aj zo samotného zákona o slobodnom prístupe k informáciám, podľa ktorého žiadateľ o informáciu nemusí uviesť dôvod, pre ktorý ju žiada. Teoreticky nemusí mať žiaden dôvod a tento nie je prípustné skúmať ani v kontexte aktívnej legitimácie žalobkyne pri podaní žaloby. Kasačný súd teda aj túto námietku vyhodnotil ako nedôvodnú.

40. Po vrátení veci bude povinná osoba povinná rozhodnúť o podanej žiadosti žalobkyne tak, že jej požadované informácie sprístupní. 41. Kasačný súd sa z vyššie uvedených dôvodov nemohol stotožniť s námietkami sťažovateľa voči napadnutému rozsudku správneho súdu uvedenými v kasačnej sťažnosti. Podanú kasačnú sťažnosť považuje za nedôvodnú, a preto podľa § 461 SSP rozhodol spôsobom, ktorý je uvedený vo výroku tohto rozsudku.

43. Toto rozhodnutie prijal senát Najvyššieho správneho súdu v pomere hlasov 3:0. Poučenie: Proti tomuto rozhodnutiu nie je prípustný opravný prostriedok.