7Svk/31/2023

1. Zo súdneho spisu vyplýva, že mesto Banská Bystrica ako stavebný úrad stavebným povolením z 24. septembra 2020 povolil stavbu „12213 - IBV Vlčia jama STRED Banská Bystrica - Inžinierske siete, I. etapa“ pre ďalšieho účastníka v 1. rade ako stavebníka.

podľa § 3 písm. f) zákona č. 24/2006 Z. z. Kvôli nevykonaniu zisťovacieho konania boli zrušené aj územné rozhodnutia pre tu riešenú stavbu. Ďalší účastník v 1. rade však počas odvolacieho konania predložil rozhodnutie okresného úradu, odboru starostlivosti o životné prostredie, ktorým bolo vyslovené, že navrhovaná činnosť sa nebude posudzovať podľa zákona č. 24/2006 Z. z. Vzhľadom na to žalovaný nepovažoval pôvodné pochybenie za také, ktoré by odôvodňovalo zrušenie stavebného povolenia na základe protestu prokurátora.

4. Správny súd tu napadnutým uznesením č. k. 76 S 14/2023-31 odmietol túto správnu žalobu podľa § 98 ods. 1 písm. e) SSP. Zdôraznil, že žalobca ako zainteresovaná verejnosť sa podľa § 178 ods. 3 SSP môže domáhať preskúmania rozhodnutia, len ak tvrdí, že bol porušený záujem na ochrane životného prostredia. Aktívnu legitimáciu na podanie všeobecnej správnej žaloby proti rozhodnutiu, ktorým sa nevyhovelo protestu prokurátora, má len prokurátor.

Postavenie zainteresovanej verejnosti ako žalobcu v zmysle § 61 písm. c) a § 42 ods. 1 SSP nadväzuje na určité administratívne konanie, predmetom ktorého bola vec životného prostredia. Rozhodnutie, ktorým sa nevyhovelo protestu prokurátora, nie je rozhodnutím vydaným v takom konaní, ale spôsobom vybavenia dozorného prostriedku prokurátora.

5. Včas podanou kasačnou sťažnosťou sa žalobca domáha zrušenia tohto uznesenia. Správny súd v prerokúvanej veci svojím výkladom vylúčil použitie smernice 2011/92/EÚ o posudzovaní vplyvov na životné prostredia, ktorá bola do právneho poriadku Slovenskej republiky prevzatá zákonom č. 24/2006 Z. z. Ustanovenie § 24 ods. 2 zákona č. 24/2006 Z. z. zaručuje verejnosti právo na priaznivé životné prostredie, ktoré môže realizovať len vlastnou činnosťou v rámci správneho konania. Odmietnutím žaloby došlo k porušeniu práva verejnosti na prístup k súdnemu prieskumu rozhodnutí podľa čl. 9 Aarhuského dohovoru. Preskúmavaným rozhodnutím bolo konvalidované nezákonné stavebné povolenie. Žalobca odkázal na výklad Súdneho dvora vo veci C-240/09, ktorý správny súd nerešpektoval, čím je jeho rozhodnutie v rozpore s čl. 37 a čl. 47 Charty základných práv Európskej únie. Súdny dvor podal takisto záväzný výklad ďalších ustanovení primárneho práva v rozsudku C-416/10. Ak správny súd túto judikatúru nerešpektoval, mal sa sám obrátiť na Súdny dvor s prejudiciálnou otázkou. Žalovaný tým, že nevyhovel protestu prokurátora, nevyhovel ani náprave v oblasti verejného záujmu na ochrane životného prostredia. Žalobca svoju aktívnu legitimáciu opiera o § 2 písm. d) a e) zákona č. 24/2006 Z. z. Stavebné povolenie bolo vydané pred vydaním rozhodnutia zo zisťovacieho konania a žalovaný sa snažil tento nezákonný stav zhojiť. Verejný záujem na ochrane životného prostredia sa realizuje práve postupom podľa § 38 ods. 4 cit. zák. Žalobca svojou žalobou nesleduje subjektívne práva, ale verejný záujem. Pretože protest prokurátora bol podaný na základe podnetu žalobcu, podľa § 24 ods. 2 zákona č. 153/2001 Z. z. o prokuratúre mal byť účastníkom konania o proteste. Názor správneho súdu systematicky oslabuje práva verejnosti vo veciach životného prostredia podľa čl. 3 Aarhuského protokolu, k čomu žalobca odkázal aj na systematickú diskreditačnú kampaň proti nemu. V závere kasačnej sťažnosti žalobca navrhol, aby kasačný súd podľa čl. 267 Zmluvy o fungovaní Európskej únie predložil prejudiciálne otázky, či „výklad práva obmedzujúci prieskum zákonnosti rozhodnutí s účasťou verejnosti na konaniach vo veciach životné prostredie (sic!) je v súlade s právom EÚ“ a či „verejné záujmy riešené Smernicou EIA a ich ochrana sa vzťahujú aj na nasledujúce povoľovacie konania“. 6. Ďalší účastník vo 4. rade navrhol zamietnuť kasačnú sťažnosť, lebo sa stotožnil s napadnutým uznesením. 7. Ďalší účastník v 1. rade takisto navrhol zamietnuť kasačnú sťažnosť. Súhlasil so záverom správneho súdu, že rozhodnutie o proteste prokurátora sa nijako nedotýka práv ani oprávnených záujmov, čo zodpovedá ustálenej judikatúre. Navrhované prejudiciálne otázky sú podľa neho abstraktné a nejasné a netýkajú sa výkladu žiadneho ustanovenia práva Európskej únie. 8. Žalovaný, ani ďalší účastníci v 2., 3. a 5. rade sa k riadne doručenej kasačnej sťažnosti nevyjadrili.

9. Najvyšší správny súd Slovenskej republiky ako súd kasačný (§ 438 ods. 2 SSP) preskúmal napadnuté uznesenie v celom rozsahu (§ 453 ods. 1 SSP) a predchádzajúce konanie pred správnym súdom bez nariadenia pojednávania (§ 455 SSP) v rozsahu uplatnených sťažnostných bodov (§ 453 ods. 2 SSP).

Pojem „zainteresovaná verejnosť“ je legislatívnou skratkou označujúcou zainteresovanú verejnosť, ako aj dotknutú verejnosť, ktorá je upravená v § 42 ods. 1 SSP. Podľa tohto ustanovenia má zainteresovaná verejnosť právo podať všeobecnú správnu žalobu [§ 6 ods. 2 písm. a) SSP], ak má právo podľa osobitného predpisu na účasť v administratívnom konaní vo veciach životného prostredia. Citované ustanovenie bližšie nevymedzuje, čo sa rozumie pojmom „administratívne konanie týkajúce sa životného prostredia“, a teda či sa ním môže rozumieť aj konanie o proteste

11. Podľa § 3 ods. 1 zákona č. 153/2001 Z. z. prokuratúra chráni práva a zákonom chránené záujmy fyzických osôb, právnických osôb a štátu. Túto pôsobnosť prokuratúry vykonávajú prokurátori podľa § 4 ods. 1 písm. c) a e) cit. zák. okrem iného uplatňovaním svojich oprávnení v konaní pred súdmi a dozorom nad zachovávaním zákonnosti orgánmi verejnej správy.

poriadku. 12. Z citovaných ustanovení celkom zreteľne vyplýva, že prokurátor pri podaní protestu vykonáva svoje verejnomocenské oprávnenie, ktoré mu dáva zákon o prokuratúre. Konanie o proteste prokurátora nie je konaním o subjektívnom práve účastníka konania, ale je len osobitným formalizovaným postupom, v ktorom orgán verejnej správy reaguje na verejnomocenský akt iného orgánu - protest prokurátora (§ 24 ods. 14 cit. zák.).

Pokiaľ orgány verejnej správy protestu nevyhovejú a ponechajú napadnuté rozhodnutie nedotknuté, existujúci právny stav sa nijako nemení. Práve preto judikatúra dospela k záveru, že rozhodnutie, ktorým sa nevyhovelo protestu prokurátora, je v podstate len procesným rozhodnutím v zmysle § 7 písm. e) SSP (porov. uznesenia tunajšieho súdu sp. zn. 1 Sžk 27/ 2021 alebo 4 Sfk 18/2022 a v nich citovanú prejudikatúru).

14. Odlišné právne závery nevyplývajú ani zo žalobcom citovaného § 24 ods. 2 zákona č. 24/2006 Z. z. Podľa neho má totiž dotknutá verejnosť postavenie účastníka v konaniach uvedených v tretej časti uvedeného zákona a následne postavenie účastníka v povoľovacom konaní k navrhovanej činnosti. Povoľovacím konaním sa však podľa § 3 písm. h) cit. zák. rozumie konanie, v ktorom sa rozhoduje o návrhu na vydanie povolenia vo vzťahu k navrhovanej činnosti alebo jej zmene podľa osobitných predpisov. Ako však bolo vysvetlené v predošlom texte, predmetom konania o proteste prokurátora nie je ani povolenie navrhovanej činnosti, ani jeho zmena, ale len prejednanie protestu ako osobitného verejnomocenského aktu prokurátora pri výkone jeho právomoci. Žalobca napokon sám ani bližšie neozrejmuje, akým výkladovým postupom by sa z § 24 ods. 2 zákona č. 24/2006 Z. z. mal vyvodiť takýto charakter rozhodnutia o nevyhovení protestu prokurátora. Odkazy na § 2 tohto zákona nie sú účelné už preto, že toto ustanovenie len všeobecne vymedzuje účel zákona.

15. Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora vnútroštátne súdy, ktoré uplatňujú vnútroštátne právo, sú povinné vykladať ho v čo najväčšej miere s ohľadom na znenie a účel predmetnej smernice tak, aby sa dosiahol ňou sledovaný výsledok, a teda konať v súlade s článkom 288 tretím odsekom Zmluvy o fungovaní EÚ [porov. z posledného obdobia rozsudok z 26. januára 2023, C-205/21, Ministerstvo za vnatrešnite raboti (registrácia biometrických a genetických údajov políciou), ods. 71]. Žalobca v tejto súvislosti tvrdí, že vyššie podaným výkladom, podľa ktorého zainteresovaná verejnosť nemôže napadnúť rozhodnutie o nevyhovení protestu prokurátora, vnútroštátne súdy nedostatočne zohľadňujú ustanovenia smernice 2011/92/EÚ. Podľa čl. 11 ods. 1 písm. a) tejto smernice členské štáty zaistia, aby v súlade s príslušným vnútroštátnym právnym systémom dotknutá verejnosť, ktorá má dostatočný záujem, mala prístup k opravným prostriedkom pred súdom s cieľom napadnúť vecnú a procesnú zákonnosť akéhokoľvek rozhodnutia, skutku alebo nečinnosti, ktoré sú predmetom ustanovení tejto

16. Už podľa úvodného čl. 1 ods. 1 smernice 2011/92/EÚ sa táto smernica vzťahuje na posudzovanie vplyvov určitých projektov, pričom projektom podľa čl. 1 ods. 2 písm. a) je realizáciu stavieb alebo iných zariadení a plánov, resp. iné zásahy do prírodného prostredia a krajiny (vrátane ťažby nerastných surovín), a povolením podľa čl. 1 ods. 2 písm. c) je rozhodnutie, ktoré oprávňuje navrhovateľa realizovať projekt.

17. Podobne je právo verejnosti na účasť v konaniach a prístup k súdu upravený aj v Dohovore o prístupe k informáciám, účasti verejnosti na rozhodovacom procese a prístupe k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia (Aarhuský dohovor, oznámenie č. 43/2006 Z. z.), keďže smernicou 2011/92/EÚ sa okrem iného napĺňajú záväzky Európskej únie z tohto Dohovoru (ods. 18 až 21 preambuly cit. smernice, obdobne napr. rozsudok Súdneho dvora z 25. marca 2018, C-470/16, North East Pylon Pressure Campaign a Sheehy, ods. 40, alebo z 12. mája 2011, C-115/09, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband

18. Z citovaných ustanovení aj v spojení s rozhodovacou praxou Súdneho dvora SD EÚ tak kasačný súd uzavrel, že prístup verejnosti k súdu v zmysle čl. 9 Aarhuského dohovoru a čl. 11 smernice 2011/92/EÚ je - okrem rozhodnutí vydaných v samostatnom konaní o posudzovanie vplyvov na životné prostredie, ako je upravené v zákone č. 24/2006 Z. z. - spojený len s rozhodnutiami v konaniach, ktorých predmetom a výsledkom je povolenie na realizáciu prác či zásahov meniacich fyzický stav stavieb alebo dotknutej krajiny (navrhovaná činnosť, porov. v tomto smere rozsudok tunajšieho súdu sp. zn. 3 Svk 21/2021).

Preto podľa kasačného súdu nemožno z citovaných ustanovení smernice 2011/92/EÚ ani Aarhuského dohovoru vyvodiť právo dotknutej (zainteresovanej) verejnosti napadnúť toto rozhodnutie pred súdom. Preto výklad ustanovení Správneho súdneho poriadku, ktorý žalobcovi takéto práve nepriznáva, neodporuje citovaným ustanoveniam. 19. Žalobca sa v tejto súvislosti domáhal, aby tunajší súd predložil určité prejudiciálne otázky. Podľa čl. 267 ods. 3 ZFEÚ platí, že ak sa otázka platnosti a výkladu aktov inštitúcií, orgánov alebo úradov alebo agentúr Únie položí v konaní pred vnútroštátnym súdnym orgánom, proti ktorého rozhodnutiu nie je prípustný opravný prostriedok podľa vnútroštátneho práva, je tento súdny orgán povinný obrátiť sa na Súdny dvor Európskej únie.

Judikatúra Súdneho dvora však z nej pripúšťa tri výnimky: a) nastolená otázka nie je relevantná, b) predmetné ustanovenie práva Únie už bolo predmetom výkladu zo strany Súdneho dvora (acte éclairé), alebo c) správne uplatnenie práva Únie je tak jasné, že tu nie je priestor na žiadne rozumné pochybnosti (acte clair; pozri najmä rozsudok zo 6. októbra 2021, C-561/19, Consorzio Italian Management e Catania Multiservizi a Catania Multiservizi, ods.

Rovnako z citovaných ustanovení a judikatúry Súdneho dvora dostatočne jasne vyplýva, aké rozhodnutia možno považovať za povolenie projektu, aby kasačný súd vedel ustáliť, či za takéto rozhodnutie možno považovať rozhodnutie o nevyhovení protestu prokurátora. Odpovede na otázky práva Únie, ktoré chcel žalobca vyriešiť navrhovanými (a inak pomerne nejasne a všeobecne formulovanými) prejudiciálnymi otázkami, tak už dostatočne vyplývajú z doterajšej judikatúry Súdneho dvora, čím je splnená výnimka z povinnosti čl. 267 ods. 3 ZFEÚ.