7Svk/40/2023

1. Z administratívneho spisu Okresného úradu v Nitre, odboru výstavby a bytovej politiky, vyplýva, že žalobkyňa je nájomníčkou pozemku parc. reg. C č. 5447/93 v k. ú. Topoľčany, ktorého vlastníkom je spoločnosť TESCO STORES SR, a. s. Dňa 16. júna 2020 žalobkyňa ako stavebník požiadala Mesto Topoľčany ako stavebný úrad, aby rozhodlo o umiestnení stavby „Čerpacia stanica pohonných hmôt Oliva“ na tomto pozemku, ktorá mala pozostávať v zásade z jedného samoobslužného výdajného stojana a mala byť doplnkovou službou pre návštevníkov obchodného centra.

. . str. 116 grafické vyjadrenie Zóny 6, str. 119, tabuľka záväzných regulatívov). // V Zóne 6 je zároveň záväzne určené umiestnenie plochy čerpacej stanice. . . s konkrétne určeným situovaním (pozn.: na inom pozemku, než na ktorom žiada žalobkyňa).

2. Rozhodnutím z 8. januára 2021, č. 2020/Výst.3715-K-004, stavebný úrad zamietol žiadosť žalobkyne podľa § 37 ods. 4 zákona č. 50/1976 Zb. o územnom plánovaní a stavebnom poriadku (stavebný zákon) v znení neskorších predpisov. V odôvodnení uviedol, že záväzným podkladom pre jeho rozhodnutie bol územný plán mesta Topoľčany v znení doplnkov č. 1 až 5, ktorého záväzná časť bola vyhlásená všeobecne záväzným nariadením mesta č. 3/2018 z 15. februára 2018. Podľa tohto územného plánu je pozemok, kde sa navrhuje umiestniť čerpacia stanica, súčasťou obytnej zóny „06. Mestská obytná zóna“, resp. jej podzóny „06.3 Areály obchodnej vybavenosti“. Podľa výkresov č. 2 a 12 záväznej časti má byť prevládajúcim funkčným využitím tohto pozemku občianska vybavenosť - obchod, pre ktorú platí záväzný regulatív VO, čo znamená „rešpektovať vymedzenú funkciu, zabezpečiť dostatočné odstavné a parkovacie plochy“, a ako doplnková funkcia je určené „služby“. Navrhovaný pozemok je súčasťou areálu obchodného centra Tesco, pri ktorom územný plán uvádza, že bude potrebná

. .“. Stavebný úrad priznal, že takto určené regulatívy nevylučujú umiestnenie čerpacej stanice, ktorá je občianskou vybavenosťou, ale umiestnenie čerpacích staníc je v územnom presne určené aj pre zónu 06. Podľa stavebného úradu tak umiestnenie čerpacej stanice na iných plochách nie je prípustné, pretože by bolo možné umiestniť ich na akejkoľvek ploche určenej pre občiansku vybavenosť alebo služby, čo nebolo zámerom obstarávateľa územnej dokumentácie. Okrem toho má stavba stáť sčasti na miestach, kde je zeleň, bude si vyžadovať náhradné parkovacie miesta, ktoré sú zasa navrhnuté na plochách zelene, čo koliduje s požiadavkou územného plánu.

. . - rešpektovať vymedzenú funkciu“. Z toho odbor vyvodil, že v tejto zóne územný plán nepovoľuje umiestniť čerpaciu stanicu na iných plochách, hoci funkčne určených pre občiansku vybavenosť, teda ani na dotknutom pozemku v nájme žalobkyne. Ďalej odkázal na metodickú príručku „Štandardy minimálne vybavenosti obcí“ (aktualizované vydanie z roku 2010), podľa ktorej sú čerpacie stanica pohonných hmôt zaradené do funkčnej zložky „doprava“ ako „zariadenia cestnej dopravy v obci“, a preto nepatria k občianskej vybavenosti - službám. Ich umiestnenie na takýchto plochách by bolo možné, len ak by to územný plán výslovne určoval.

Pretože tieto dôvody považoval žalovaný za dostatočné, nepovažoval za potrebné zaoberať sa ďalej otázkami počtu parkovacích miest či nesúladom s regulatívmi zelene. 4. Správnu žalobu, ktorú proti tomuto rozhodnutiu podala žalobkyňa, správny súd zamietol tu napadnutým rozsudkom č. k. 11 S 76/2021-295; okrem toho samostatným výrokom zamietol aj jej návrh na prerušenie konania. V odôvodnení po citácii 1 ods. 1 a 2, § 2 ods. 1 písm. f), § 8 ods. 1, 2 a 3, § 11 ods. 1, 5 a 6, § 13 ods. 1, 3 písm. b) a ods. 4 písm. b), § 27 ods. 3, § 32 ods. 1, § 37 ods. 1 až 4 a § 139a ods. 1 zákona č. 50/1976 Zb., ako aj § 12 ods. 6 písm. a) a b) vyhlášky Ministerstva životného prostredia Slovenskej republiky č. 55/2001 Z. z. o územnoplánovacích podkladoch a územnoplánovacej dokumentácii sa stotožnil s názorom žalovaného, že v mestskej obytnej zóne 06 je umiestnenie čerpacej stanice záväzne určené regulatívom na s. 120 územného plánu. Naopak, nevidel v ňom možnosť umiestňovať čerpacie stanice do iných lokalít, lebo funkčné plochy pre čerpacie stanice sú

Ak teda územný plán určil konkrétne lokality na území mesta na umiestnenie čerpacích staníc, nevidel v tom správny súd rozpor so zákonom, pretože to zodpovedá aj ustanoveniam § 12 ods. 6 vyhlášky č. 55/2001 Z. z. Správny súd sa stotožnil aj s názorom žalovaného a stavebného úradu, že územný plán je prejavom hodnôt, ktoré chce mesto na svojom území chrániť, a garanciou ochrany verejného záujmu a v teste proporcionality mu musí vlastnícke právo ustúpiť. Určením konkrétnych lokalít na umiestnenie čerpacích staníc nedochádza ani k obmedzovaniu hospodárskej súťaže, ako to namietala žalobkyňa. Správny súd sa nestotožnil ani s námietkou, že mesto nevypracovalo koncepciu lokalizácie čerpacích staníc, ani s návrhom žalobkyne, aby podal návrh na vyslovenie nesúladu územného plánu mesta Topoľčany s označenými ustanoveniami zákona č. 50/1976 Zb. a vyhlášky č. 55/2001 Z. z.

5. Včas podanou kasačnou sťažnosťou sa žalobkyňa domáha zmeny tohto rozsudku tak, že sa zruší preskúmavané rozhodnutie aj rozhodnutie stavebného úradu, eventuálne jeho zrušenia a vrátenia veci správnemu súdu. Najskôr (oddiel III) žalobkyňa namietla nedostatky odôvodnenia rozsudku, keď reakcie na jej žalobné body je zahrnutá len v záverečných dvoch až troch stranách z jeho celkových devätnástich strán. Konkrétne podľa nej správny súd ignoroval tieto námietky: (B) Určenie konkrétneho druhu stavby na pozemku môže byť len obsahom územného plánu zóny, nie územného plánu obce, o čom svedčí rozdiel v znení § 11 a § 12 ods. 2 písm. b) zákona č. 50/1976 Zb., ale aj rozdielne spôsoby pripomienkovania územných plánov. (C) Argumentom o chýbajúcej koncepcii lokalizácie čerpacích staníc žalobkyňa nespochybňovala platnosť, ale správnosť výkladu územného plánu. (D) Územný plán nemôže byť rozhodnutím, ktoré by sa dotýkalo vlastníckeho práva, a opačný výklad správneho súdu vedie k tomu, že sa stane zbytočným konanie o umiestnení stavby, keďže v takomto konaní by už nebolo čo povoľovať.

že sa mu neumožnilo postaviť čerpaciu stanicu. Článok 55 ústavy, ktorý ukladá štátu chrániť a podporovať hospodársku súťaž, predurčuje aj proces tvorby a obsah právnych predpisov. (H) Správny súd nevzal do úvahy argumenty žalobkyne týkajúce sa nesprávneho posúdenia regulatívu zelene v územnom pláne a prepočtu parkovacích miest. V ďalšom (oddiel IV) žalobkyňa namietla aj nesprávne právne posúdenie veci správnym súdom: (A) Zopakovala, že výklad územného plánu podaný správnym súdom nezodpovedá jeho obsahu.

neboli. Výklad správneho súdu je aj v rozpore s čl. 13 ods. 2 ústavy, podľa ktorého sa medze základných práv a slobôd vrátane vlastníckeho práva môžu upraviť len zákonom. Samotná značka „ČS1“ použitá v územnom pláne v ňom nemá žiadne vysvetlenie, čo podľa žalobkyne odporuje aj požiadavkám určitosti, presnosti a predvídateľnosti právnej úpravy, ktorá obmedzuje základné práva a slobody. Pokiaľ by teda značka ČS1 mala mať význam, ktorý jej pripisuje správny súd, muselo by to byť jasne uvedené v územnom pláne.

pre ľudské práva . 6. Okresný úrad Nitra, odbor výstavby a bytovej politiky, sa nevyjadril k riadne doručenej kasačnej sťažnosti.

7. Najvyšší správny súd Slovenskej republiky ako súd kasačný (§ 438 ods. 2 SSP) preskúmal napadnutý rozsudok v celom rozsahu (§ 453 ods. 1 SSP) a predchádzajúce konanie pred správnym súdom bez nariadenia pojednávania (§ 455 SSP) v medziach uplatnených sťažnostných bodov (§ 453 ods. 2 SSP). A. K nástupníctvu žalovaného 8. Po predložení vec kasačnému súdu nadobudol 1. apríla 2024 účinnosť zákon č. 46/2024 Z. z., ktorým sa menil a doplnil okrem iného aj zákon č. 608/2003 Z. z. o štátnej správe pre územné plánovanie, stavebný poriadok a bývanie. Podľa § 4a písm. a) cit. zák. účinného až do 31. marca 2025 vykonával regionálny úrad Úradu pre územné plánovanie a výstavbu Slovenskej republiky [porov. leg. skratku v § 1 ods. 1 písm. d) cit. zák.] štátnu správu v druhom stupni vo veciach, v ktorých v správnom konaní v prvom stupni rozhodovala obec ako stavebný úrad (v zmysle zákona č. 50/1976 Zb.), a to namiesto okresného úradu v sídle kraja [porov. § 4 ods. 1 písm. b) prvý bod cit. zák. účinného do 31. marca 2024].

9. Citované ustanovenia na škodu veci neupravujú postavenie regionálneho úradu dostatočne jasne. Z jeho vymenovania v samostatnom písmene § 1 ods. 1 a zo samostatnej úpravy jeho pôsobnosti v § 4a zákona č. 608/2003 Z. z., ale aj z výslovného odkazu na jeho pôsobnosť v § 7 ods. 4 zákona č. 200/2022 Z. z. podľa kasačného súdu vyplýva, že regionálny úrad je samostatným (miestnym) orgánom štátnej správy, odlišným od samotného úradu pre územné plánovanie a výstavbu, ktorý je ústredným orgánom štátnej správy (§ 7 ods. 1 zákona č. 200/ 2022 Z. z.). Regionálny úrad ako orgán štátnej správy je tak v zmysle § 4 písm. a) SSP aj orgánom verejnej správy, ktorý podľa § 35 ods. 1 SSP má vždy procesnú subjektivitu, teda spôsobilosť byť účastníkom konania, aj keď nemá právnu subjektivitu na účely iných právnych odvetví (napr. nie je právnickou osobou v zmysle súkromného práva). Vzhľadom na to je spôsobilý byť aj žalovaným orgánom verejnej správy v zmysle § 180 ods. 1 SSP.

V zmysle § 32 ods. 1 písm. a) zákona č. 50/1976 Zb. je rozhodnutie o umiestnení stavby jedným z typov územného rozhodnutia a podľa § 39a ods. 1 cit. zák. sa ním okrem iného určuje stavebný pozemok, umiestňuje stavba na ňom a určujú podmienky na umiestnenie stavby.

zamietne. 11. Z cit. § 37 ods. 1 zákona č. 50/1976 Zb. tak plynie, že základným podkladom pre vydanie (aj) rozhodnutia o umiestnení stavby, o aké išlo v prerokúvanej veci, bol územný plán mesta Topoľčany v znení neskorších doplnkov, keďže existencia územného plánu zóny ani nebola

Podľa § 27 ods. 3 zákona č. 50/1976 Zb. schvaľuje územnoplánovaciu dokumentáciu a jej záväzné časti vyhlasuje všeobecne záväzným nariadením. Všeobecne záväzné nariadenie obce je v zmysle čl. 68 ústavy a podľa § 6 ods. 1 zákona SNR č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov všeobecne záväzný právny predpis, ktorý sa musí schváliť [§ 11 ods. 4 písm. c) cit. zák.] a vyhlásiť vyvesením na úradnej tabuli v zmysle § 6 ods. 8 cit. zák., čo je podmienkou jeho platnosti (§ 6 ods. 9 cit. zák.).

činnosti. Podľa kasačného súdu možno všeobecne vychádzať z toho, že obsah územného plánu je známy z úradnej činnosti obci, ktorá ho vydala, a tak jej je známy aj vtedy, keď rozhoduje ako stavebný úrad. Podobne možno zásadne vychádzať z toho, že tento obsah mohol byť z úradnej činnosti známy aj okresnému úradu v sídle kraja, ktorý podľa § 25 ods. 4 zákona č. 50/1976 Zb. preskúmaval a schvaľoval územný plán obce.

13. Okrem toho, ako už bolo uvedené, je úlohou orgánov verejnej správy aj súdov zistený obsah územného plánu vyložiť štandardnými výkladovými metódami. Je teda potrebné začať jazykovým znením príslušného ustanovenia (časti) územného plánu, no takýto jazykový výklad normy sa musí doplniť aj inými metódami, predovšetkým výkladom účelom právneho predpisu, ale tiež jeho systematikou alebo požiadavkou zabezpečiť jej súlad s nadradenými právnymi normami (porov. rozhodnutia ústavného súdu sp. zn. II. ÚS 171/05, III. ÚS 341/07, III. ÚS 72/2010, I. ÚS 351/2010 a ďalšie). Podľa už cit. § 13 ods. 3 písm. b) zákona č. 50/ 1976 Zb. sú obsahom záväznej časti územného plánu najmä zásady a regulatívy priestorového usporiadania a funkčného využívania územia. V zmysle § 139a ods. 1 cit. zák. sa takýmto regulatívom rozumie záväzná smernica, ktorou sa usmerňuje umiestnenie a usporiadanie určitého objektu alebo vykonávanie určitej činnosti v území; je vyjadrený hodnotami vlastností prvkov krajinnej infraštruktúry slovne, číselne a podľa možnosti aj graficky a má charakter

§ 12 ods. 7 písm. b) cit. vyhlášky aj komplexný výkres takéhoto usporiadania. Pojem obytného územia použitý v § 12 ods. 4 písm. f) cit. vyhlášky podrobnejšie vymedzuje § 12 ods. 9 a 10, v zmysle ktorých ide o plochy, ktoré sú určené pre obytné domy a k nim prislúchajúce stavby občianskeho vybavenia, no ktoré obsahujú aj plochy na občianske vybavenie, kde sa môžu umiestňovať menšie prevádzky pre obchod a služby, pričom základné občianske vybavenie musí zodpovedať veľkosti a funkcii obce a aj potrebám záujmového územia.

15. Možno kriticky uznať, že citované ustanovenia vďaka neostrosti a nepríliš dôslednému pojmosloviu (napr. regulatív je v zmysle § 139a ods. 1 cit. zák. „záväzná smernica“, ktorá má však charakter zákazu, obmedzenia, no aj „podporujúceho faktoru“, no v zmysle § 12 ods. 6 vyhlášky č. 55/2001 Z. z. regulatív obsahuje „záväzné pravidlá“) nie sú jednoduché na interpretáciu a o to menej sú interpretačne nápomocné pri výklade obsahov jednotlivých územných plánov. Zo všetkých citovaných ustanovení však možno vyrozumieť, že územný plán je komplexný dokument, ktorý predovšetkým reguluje prípustný, obmedzený alebo zakázaný spôsob využívania územia obce a jeho jednotlivých častí, spravidla homogénnych

Pri výklade obsahu územného plánu tak musia orgány verejnej správy vziať do úvahy celý jeho obsah, pretože niektoré zásady a regulatívy môžu platiť pre celé územie obce, niektoré s môžu týkať len jednotlivých plôch, niektoré zasa môžu vyplynúť zo vzájomných súvislostí viacerých regulatívov (ako napr. koeficienty zastavanosti či zelene apod.). Okrem toho nemožno spúšťať zo zreteľa, že úloha územného plánu je síce regulačná, no s výnimkou novo zakladaných obcí nadväzuje na už existujúce krajinné štruktúry a tak niektoré jeho časti môžu len opisovať existujúci stav.

na to, že v mestskej zóne 06 je už označené jedno miesto, kde sa už nachádza čerpacia stanica pohonných hmôt, toto miesto je v grafickej časti označené značkou „ČS1“ a k tejto značke je na s. 120 územného plánu určený regulatív „rešpektovať vymedzenú funkciu“. Z toho (ale tiež z toho, že podobne je čerpacia stanica označená aj v iných zónach) potom vyvodili, že na inom mieste než na tomto už nemožno zriadiť čerpaciu stanicu. Kasačný súd sa však nestotožňuje s

Pokiaľ ten k určitému pozemku určuje regulatív, ktorého obsahom je požiadavka „rešpektovať vymedzenú funkciu“, vyplýva z neho len to, že tento pozemok je prípustné (teda sa má) využívať takýmto spôsobom a iné pozemky sa nemôžu využívať tak, aby tejto jeho funkcii bránili.

Rovnaký záver však musí platiť aj pre výklad takéhoto znenia regulatívu pri menej ekologicky príťažlivých stavbách, akou je aj čerpacia stanica pohonných hmôt. Napokon, podobný regulatív (rešpektovať vymedzenú funkciu) je priradený aj k samotnému obchodnému areálu 06.3 (porov. ods. 2 tohto rozsudku), hoci je zrejmé, že v zóne 06 sú aj ďalšie plochy využívané ako obchodné areály.

Rovnako nie je vylúčené, že umiestňovanie určitých činností, ktoré vytvárajú rôzne záťaže, je usmerňované len do určitých zón a plôch. V prerokúvanej veci však z preskúmavaného rozhodnutia, ani z rozsudku správneho súdu nevyplýva zistenie žiadnych ďalších častí územného plánu, ktoré by takéto regulatívy obsahovali. Z obsahu spisu správneho súdu totiž nemožno vôbec zistiť, či a ako správny súd zisťoval (dokazoval) obsah územného plánu mesta Topoľčany, keď rozsudok vo veci bol vyhlásený bez ústneho pojednávania, no vykonávanie dokazovania sa predpokladá na nariadenom pojednávaní [porov. § 107 ods. 1 písm. b) a § 124 ods. 1 SSP]. Územný plán (ba dokonca ani jeho rozhodujúca záväzná časť) nie sú ani súčasťou predloženého administratívneho spisu, ako to požaduje citovaná judikatúra. To samo osebe už od účinnosti Správneho súdneho poriadku nie je dôvodom zrušenia preskúmavaného rozhodnutia, nezbavuje to však správny súd povinnosti, aby obsahom záväznej časti územného plánu riadne zistil a až na základe neho rozhodoval. To platí o to viac, že podľa už cit. § 6 ods. 8 a 9 zákona

Použitie neúčinného právneho predpisu orgánom verejnej správy je pritom okolnosť, na ktorú správny súd musí hľadieť aj z úradnej povinnosti [§ 134 ods. 2 písm. a) SSP]. 19. Už len pre poriadok sa dodáva, že nie je úplne zrozumiteľný ani názor správneho súdu, že územným plánom nemôže dôjsť k narušeniu hospodárskej súťaže.

Citované ustanovenie síce nevymedzuje, čo sa rozumie obmedzovaním súťaže, bez potreby hlbšieho rozboru však možno poukázať napríklad na § 4 ods. 4 tohto zákona, ktorý príkladmo vymedzuje, akým spôsobom môže obmedzovať súťaž dohoda podnikateľov. Také obmedzovanie môže mať napríklad formu obmedzenia výroby, odbytu, technického rozvoja alebo investícií alebo rozdelenia trhov či zdrojov zásobovania. Podľa kasačného súdu je celkom zrozumiteľný argument, že ak by územný plán mesta konkrétne určil len vybrané lokality, kde už existujú prevádzky s určitou hospodárskou činnosťou, a zakázal by rovnakú hospodársku činnosť vykonávať v akejkoľvek inej lokalite, sťažoval by tým vstup nového súťažiteľa na daný lokálny trh a chránil by tým odbyt už existujúcich súťažiteľov na ňom.

Na druhej strane je pochopiteľné, že určovanie regulatívov priestorového usporiadania a funkčného využívania územia (a z toho plynúce určovanie prípustného, obmedzeného a zakázaného spôsobu využívania) alebo regulatívov starostlivosti o životné prostredie sa spravidla v nejakej miere dotýka aj hospodárskej činnosti a tým aj hospodárskej

IV. Záver

21. Na základe uvedených úvah sa kasačný súd nestotožňuje so záverom správneho súdu, že ním citované a zistené regulatívy územného plánu mesta Topoľčany sa majú vykladať tak, ako to urobili orgány verejnej správy, teda že bránia umiestneniu čerpacej stanice v podzóne 06.3 mestskej obytnej zóny 06 inde než na mieste označenom značkou „ČS1“. Z dôvodov, ktoré boli podrobne rozvedené vyššie, takýto výklad nezodpovedá ustanoveniam zákona č. 50/ 1976 Zb., ani vyhlášky č. 55/2001 Z. z., ktoré podrobne vymedzujú obsah územného plánu a jeho regulatívov. Kasačná sťažnosť žalobkyne je tak v zmysle uplatneného sťažnostného dôvodu podľa § 440 ods. 1 písm. g) SSP dôvodná, a preto kasačný súd podľa § 462 ods. 1 SSP napadnutý rozsudok rozsudkom (§ 457 ods. 1 SSP) zrušil. Zároveň vec vrátil na ďalšie konanie Správnemu súdu v Bratislave, na ktorý podľa § 3 ods. 3 písm. b) zákona č. 151/2022 Z. z. o zriadení správnych súdov prešiel výkon súdnictva z doterajšieho krajského súdu. 22. Správny súd bude o správnej žalobe žalobkyne ďalej konať viazaný právnym názorom vysloveným v tomto rozsudku (§ 469 SSP). Jeho úlohou tak bude najmä riadne sa oboznámiť s územným plánom mesta Topoľčany a následne výkladom ustáliť, či z iných regulatívov a zásad záväznej časti územného plánu nemožno vyvodiť záver, že zámerom mesta pri jeho schvaľovaní bolo obmedziť plochy na umiestnenie čerpacích staníc, prípadne nerozširovať služby motoristom nad určené lokality. Až po takomto zistení a výklade správny súd rozhodne o správnej žalobe znova, pričom sa bude zaoberať aj ďalšími žalobnými bodmi. 23. Trovy konania o tejto kasačnej sťažnosti sú súčasťou trov konania, o ktorých podľa § 467 ods. 3 SSP rozhodne správny súd v novom rozhodnutí. 24. Tento rozsudok bol prijatý pomerom hlasov 3 : 0 (jednomyseľne).

Poučenie:

Proti tomuto rozsudku nie je prípustný opravný prostriedok.