7Svk/7/2023

ROZSUDOK

V MENE SLOVENSKEJ REPUBLIKY

Najvyšší správny súd Slovenskej republiky v senáte zloženom z predsedníčky senátu JUDr. Anity Filovej, sudkyne Mgr. Kristíny Babiakovej a sudcu JUDr. Rastislava Dlugoša, PhD. (sudca spravodajca), v právnej veci žalobcu (sťažovateľ): Združenie domových samospráv, o. z., so sídlom Rovniankova 1667/14, 851 02 Bratislava, IČO: 31820174, právne zastúpeného: Tkáč & Partners, s.r.o., so sídlom Hrnčiarska 29, 040 01 Košice, IČO: 53929691, proti žalovanému: Okresný úrad Senica, odbor cestnej dopravy a pozemných komunikácií, so sídlom Vajanského 17/1, 905 01 Senica, za účasti ďalšieho účastníka: Byty Lúčky s. r. o. v likvidácii, so sídlom Čulenova 2175/1, 909 01 Skalica, IČO: 52492273, právne zastúpeného spoločnosťou Nozdrovický, Šuvert & Co. s. r. o., so sídlom Ferienčíkova 7, 818 08 Bratislava, IČO: 36858536, o preskúmanie zákonnosti rozhodnutia žalovaného č. OU-SE-OCDPK-2020/009718-002 zo dňa 27.10.2020, v konaní o kasačnej sťažnosti žalobcu proti rozsudku Krajského súdu v Trnave č. k. 20S/24/2021-91 zo dňa 01.06.2022, takto

rozhodol:

I. Najvyšší správny súd Slovenskej republiky návrh žalobcu na prerušenie kasačného konania zamieta. II. Najvyšší správny súd Slovenskej republiky kasačnú sťažnosť zamieta. III. Účastníkom konania právo na náhradu trov kasačného konania nepriznáva. IV. Ďalšiemu účastníkovi právo na náhradu trov kasačného konania nepriznáva.

Odôvodnenie

I. Priebeh administratívneho konania

IČO: 52492273 (ďalej len ako „Byty Lúčky, s.r.o.“ alebo „stavebník“ alebo „ďalší účastník“) na Mesto Skalica ako špeciálny stavebný úrad pre miestne a účelové komunikácie (ďalej aj ako „stavebný úrad“) žiadosť o vydanie stavebného povolenia na stavbu „Bytové domy Lúčky: E8 SO-Spevnené plochy, komunikácie a parkoviská“ na pozemkoch parc. č. 14290/119, 14290/ 369, 14290/70, 14290/371 v katastrálnom území (k. ú.) Skalica. 2. Po oznámení začatia stavebného konania začal uplatňovať pripomienky v priebehu stavebného konania ako účastník konania aj žalobca. 3. Stavebný úrad vydal dňa 10.06.2020 rozhodnutie č. 2SÚ-2020/2282-VU (ďalej aj ako „prvostupňové rozhodnutie“), ktorým nepriznal žalobcovi postavenie účastníka stavebného konania. 4. Na odvolanie žalobcu žalovaný rozhodnutím č. OU-SE-OCDPK-2020/009718-002 zo dňa 27.10.2020 (ďalej aj ako „preskúmavané rozhodnutie“) odvolanie žalobcu zamietol a prvostupňové rozhodnutie potvrdil. 5. Správne orgány argumentovali v odôvodnení svojich rozhodnutí poukazom na ustanovenie § 59 ods. 1 zákona č. 50/1976 Zb. o územnom konaní a stavebnom poriadku (stavebný zákon) v znení neskorších predpisov (ďalej len „stavebný zákon“). Je podľa nich zjavné, že žalobca nespĺňa podmienky účastníctva podľa § 59 ods. 1 písm. a), písm. b), písm. d) a písm. e) stavebného zákona, t. j. nie je stavebníkom, nie je osobou disponujúcou vlastníckym právom alebo iným právom k pozemkom a stavbám na nich vrátane susediacich pozemkov a stavieb, nie je stavebným dozorom alebo kvalifikovanou osobou a nie je ani projektantom. 6. Pokiaľ ide o možnosť účastníctva žalobcu podľa § 59 ods. 1 písm. c) stavebného zákona, správne orgány poukázali na stanovisko Okresného úradu Skalica, odbor starostlivosti o životné prostredie č. OU-SI-OSZP-2019/000816-002 zo dňa 10.10.2019, vydané v zmysle zákona č. 24/2006 Z. z. o posudzovaní vplyvov na životné prostredie a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon č. 24/2006 Z. z.“ alebo „zákon o posudzovaní vplyvov“). Zo stanoviska vyplýva, že navrhovaná činnosť nespĺňa kritériá uvedené v prílohe č. 8 zákona č. 24/2006 Z. z. a preto nepodlieha posudzovaniu podľa tohto zákona. 7. Žalovaný ďalej poukázal na to, že otázku účastníctva nie je možné posudzovať v tomto prípade podľa všeobecných ustanovení (§ 14) zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní v znení neskorších predpisov (ďalej len „správny poriadok“), ale je potrebné aplikovať lex specialis, t. j. stavebný zákon, ktorý jasne rieši otázku účastníctva aj vo vzťahu k sťažovateľovi. Keďže stavebnému konaniu nepredchádzalo konanie podľa zákona č. 24/2006 Z. z., v ktorom by sťažovateľ nadobudol postavenie účastníka konania (§ 24 zákona č. 24/2006 Z. z.), nevzniklo mu účastníctvo ani v stavebnom konaní.

8. Proti preskúmavanému rozhodnutiu podal žalobca správnu žalobu, ktorú Krajský súd v Trnave (ďalej aj „správny súd“) rozsudkom č. k. 20S/24/2021-91 zo dňa 01.06.2022 (ďalej aj „napadnutý rozsudok“) ako nedôvodnú zamietol. Správny súd v odôvodnení uviedol, že - nezistil dôvodnosť námietky rozporu medzi skutkovým stavom vzatým za základ rozhodnutia a obsahom administratívneho spisu, a to pre všeobecnosť a nekonkrétnosť námietky, - nezistil dôvodnosť námietky neprekúmateľnosti pre všeobecnosť a absenciu špecifikácie, čoho konkrétne sa nepreskúmateľnosť mala týkať, - nezistil logickú súvislosť medzi námietkou nedoručenia kópie spisu sťažovateľovi v zmysle jeho žiadosti a spornou otázkou účastníctva žalobcu v správnom konaní, - konštatoval, že sťažovateľ rozumne nevysvetlil, v akom konkrétnom postupe správnych orgánov malo spočívať naplnenie dôvodov vady podľa § 191 ods. 1 písm. g) zákona č. 162/ 2015 Z. z. Správny súdny poriadok v znení neskorších predpisov (ďalej len „SSP“) a akú súvislosť s rozhodnutím o nepriznaní postavenia účastníka konania v stavebnom konaní by toto

10. Skutočnosť, že z medzinárodných dohôd či iných právnych aktov vyplýva pre členské alebo signatárske štáty povinnosť alebo odporúčanie podporovať účasť verejnosti pri rozhodovaní vo veciach týkajúcich sa životného prostredia, nenahrádza podľa správneho súdu právny predpis, ktorý verejnosti práva vo vzťahu k takýmto konaniam priznáva, pričom samotný Aarhuský dohovor (o prístupe k informáciám, účasti verejnosti na rozhodovacom procese a prístupe k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia) ani žalobcom uvádzané odporúčania Výboru ministrov Rady Európy práva verejnosti vo vzťahu k účasti v konaniach týkajúcich sa životného prostredia neupravujú. Takéto právo bez ďalšieho nie je možné vyvodzovať z čl. 51 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky ani z ustanovenia § 19 zákona č. 17/1992 Zb., ktoré neupravuje práva, ale naopak povinnosti pri hrozbe alebo existencii poškodenia životného prostredia.

Pokiaľ stavebný zákon vo svojom ustanovení § 59 ods. 1 písm. c) za účastníka stavebného konania označuje aj iné osoby, ktorým takéto postavenie vyplýva z osobitného predpisu, odkazuje na ustanovenia §§ 24 až 27 zákona č. 24/2006 Z. z., z ktorých ustanovenie § 24 ods. 2 priznáva dotknutej verejnosti postavenie účastníka v povoľovacom konaní k navrhovanej činnosti alebo jej zmene za podmienok uplatnenia postupu podľa odseku 3 alebo odseku 4, uplatnenie ktorého žalobca v tomto konaní

13. Správny súd tiež zrekapituloval, že žalobca v podstate neuviedol žiadne skutočnosti, ktoré by odôvodňovali úsudok o tom, že navrhovanou činnosťou sú dotknuté záujmy ochrany životného prostredia a že v tejto súvislosti žalobca v konaní môže uplatniť hlavné poslanie združenia, ktoré deklaruje v oblasti tvorby a ochrany životného prostredia, pričom logické opodstatnenie ani oporu v právnom poriadku nemá pripustenie, aby účastníkom ktoréhokoľvek stavebného konania mohlo byť ktorékoľvek občianske združenie, ktoré si stanoví sféru svojho pôsobenia v oblasti ochrany životného prostredia, iba na základe tejto skutočnosti (deklarovanej oblasti pôsobenia) bez splnenia akýchkoľvek zákonných podmienok.

14. Proti napadnutému rozsudku správneho súdu podal žalobca (ďalej aj ako „sťažovateľ“) kasačnú sťažnosť. V široko koncipovanom úvode vytkol správnemu súdu, že nekriticky prebral, či už priamo alebo prenesene, tvrdenia politikov, najmä bývalého ministra hospodárstva, o činnosti žalobcu na poli ochrany životného prostredia a nadväzujúc na to sa správnou žalobou sťažovateľa zaoberal povrchne a predpojato. Svojou prieskumnou činnosťou konvalidoval nezákonné rozhodnutia správnych orgánov. Nezákonnosť rozhodnutia

15. V nadväznosti na už uvedené sťažovateľ pripomenul, že Slovenská republika je zmluvnou stranou Aarhuského dohovoru. Pristúpením k nemu prevzala na seba viaceré záväzky, najmä: - v zmysle čl. 3 ods. 2 povinnosť usilovať sa o zabezpečenie, aby úradníci a orgány podporovali a usmerňovali verejnosť pri požadovaní prístupu k informáciám, uľahčovali účasť verejnosti na rozhodovacom procese a pri požadovaní prístupu k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia, - v zmysle čl. 3 ods. 8 povinnosť zabezpečiť, aby osoby uplatňujúce svoje práva v súlade s ustanoveniami dohovoru neboli za to trestané, pokutované, prenasledované alebo akýmkoľvek spôsobom obťažované, - v zmysle čl. 4 zabezpečiť, aby orgány verejnej moci v rozsahu tohto článku a v rámci vnútroštátnych právnych predpisov sprístupnili verejnosti na základe žiadosti informácie o životnom prostredí,

Podľa sťažovateľa mu postavenie účastníka správneho konania prislúcha nielen na základe vnútroštátneho právneho predpisu, ale aj na základe Aarhuského dohovoru. S poukazom na nález ÚS SR č. k. II ÚS 197/2022-52 a nález ÚS SR č. k. I ÚS 223/09-131 orgány verejnej moci musia vykladať právne predpisy extenzívne takým spôsobom, ktorý priznáva environmentálnemu spolku postavenie účastníka konania, a to až na úroveň nevyvrátiteľnej domnienky. Verejnosť ako konzument práva na priaznivé životné prostredie má nárok na účastníctvo vo všetkých konaniach, ktoré môžu ovplyvniť životné prostredie a jeho stav.

18. Sťažovateľ záverom kasačnej sťažnosti navrhol kasačnému súdu prerušenie kasačného konania za účelom podania prejudiciálnej otázky Súdnemu dvoru Európskej únie (ďalej aj ako „SD EÚ“). Návrh odôvodnil absenciou eurokonformného výkladu a aplikácie práva v oblasti posudzovania vplyvov na životné prostredie podľa zákona č. 24/2006 Z. z., Smernice EIA a Aarhuského dohovoru, a to jednak správnymi orgánmi ako aj správnym súdom preskúmavajúcim zákonnosť ich rozhodnutí. Kasačný súd má podľa sťažovateľa požiadať SD EÚ o záväzný výklad práva, najmä so zameraním na procesné inštitúty, podanie odôvodneného stanoviska, podanie odvolania, inštitút doplňujúcej informácie a inštitút konzultácie, a to v tom smere, že tieto inštitúty slúžia práve verejnosti a v prípade ak si ich verejnosť uplatňuje/ nárokuje, sú pre správne orgány SR kogentné, resp. do akej miery sa postup slovenských orgánov ako aj súdnych orgánov môže líšiť od toho, ako sú upravené v Aarhuskom dohovore, Smernici EIA ako aj ostatných relevantných právnych predpisoch práva EÚ.

že stavba nespĺňa kritériá navrhovanej činnosti podľa zákona č. 24/2006 Z. z. a nepodlieha posudzovaniu vplyvov na životné prostredie podľa uvedeného zákona. Dotknutej verejnosti tak nevzniklo právo byť účastníkom konania podľa zákona č. 24/2006 Z. z., z čoho vyplýva, že s použitím ustanovenia § 59 ods. 1 písm. c) stavebného zákona nemohlo dotknutej verejnosti následne vzniknúť ani účastníctvo v stavebnom konaní. Aarhuský dohovor nepriznáva sťažovateľovi žiadne špeciálne oprávnenia nad rámec zákona č. 24/2006 Z. z.

21. Najvyšší správny súd Slovenskej republiky (ďalej aj ako „Najvyšší správny súd“ alebo „kasačný súd“) po zistení, že kasačná sťažnosť sťažovateľa bola podaná včas (§ 443 ods. 1 SSP), oprávnenou osobou (§ 442 ods. 1 SSP) a je prípustná (§ 439 ods. 1 SSP), preskúmal napadnutý rozsudok v medziach sťažnostných bodov uplatnených sťažovateľom (§ 453 ods. 2 SSP) spolu s konaním, ktoré predchádzalo jeho vydaniu a postupom podľa § 455 SSP bez nariadenia pojednávania.

23. Preskúmaním veci dospel kasačný súd k záveru, že kasačná sťažnosť nie je dôvodná. 24. I keď zo všeobecne koncipovaných niektorých pasáží kasačnej sťažnosti nebolo možné vyabstrahovať žiadne konkrétne sťažnostné body, považuje kasačný súd vo vzťahu k námietkam presahujúcim vecný rámec správneho súdnictva za vhodné deklarovať, že v postupe správneho súdu ani v jeho rozsudku neidentifikoval ani náznak nekritického preberania tvrdení politikov, povrchný prístup k rozhodovaniu alebo predpojatosť.

25. Hoci sťažovateľ svoje postavenie účastníka konania v stavebnom konaní a s tým spojenú aktívnu žalobnú?legitimáciu odvodzoval aj od § 14 správneho poriadku, tak kasačný súd v zhode so správnym súdom prízvukuje skutočnosť, že v prejednávanej veci išlo o otázku účastníctva v stavebnom konaní, ktoré je osobitne upravené v stavebnom zákone.

26. Kasačný súd však súčasne dopĺňa, že zákonodarca v stavebnom konaní pripúšťa, aby sa účastníkmi konania stali aj osoby, ktorým toto postavenie vyplýva z osobitného predpisu (§ 59 ods. 1 písm. c/ stavebného zákona), pričom takýmto predpisom je napríklad v zmysle poznámky pod čiarou zákon č. 24/2006 Z. z., konkrétne jeho ustanovenia § 24 až § 27 týkajúce sa účasti verejnosti a dotknutej verejnosti v konaní. Napriek skutočnosti, že poznámky pod čiarou nedisponujú normatívnou záväznosťou, kasačný súd má za to, že je na ne možné nahliadať ako na interpretačnú pomôcku.

priznáva článok 6 Aarhuského dohovoru, sa uplatnia iba vtedy, ak ide o prijatie rozhodnutia vo veci navrhovaných činností majúcich významný vplyv na životné prostredie. Nepôjde teda o prípady, kedy je identifikovaný zanedbateľný alebo nepatrný vplyv na životné prostredie.

29. Ak kasačný súd berie do úvahy skutočnosť, že poznámka pod čiarou k ustanoveniu § 59 ods. 1 písm. c) stavebného zákona je len interpretačnou pomôckou a teda osobitným zákonom by mohol byť aj iný zákon, než len zákon č. 24/2006 Z. z., potom sťažovateľova alternatívna argumentácia spočívajúca v tom, že pod cit. ustanovenie stavebného zákona je možné subsumovať § 19 zákona č. 17/1992 Zb., neobstojí, keďže toto ustanovenie nesúvisí s otázkou účastníctva, ale ukladá všeobecnú povinnosť pri ohrození životného prostredia, alebo pri poškodení životného prostredia bez meškania ohlásiť tieto skutočnosti príslušnému orgánu

príslušného konania. Za daných okolností preto nemožno sťažovateľovo postavenie účastníka konania podľa § 59 ods. 1 písm. c) stavebného zákona odvodzovať alternatívne ani od § 19 zákona č. 17/1992 Zb. 30. S poukazom na uvedené úvahy kasačný súd zamietol kasačnú sťažnosť ako nedôvodnú (§ 461 SSP). Súčasne kasačný súd dáva do pozornosti, že v rozhodujúcej spornej otázke, ktorá bola predmetom kasačného konania, zotrval na právnych záveroch skôr postulovaných rozsudkami Najvyššieho správneho súdu sp. zn. 5Svk/47/2022 zo dňa 27.09.2023 a sp. zn. 3Svk/35/2022 zo dňa 23.11.2023.

neidentifikoval. Kasačný súd si je pritom vedomý, že predmetom prejudiciálnej otázky podľa čl. 267 ZFEÚ nemôže byť otázka, či sa správne aplikovalo právo Európskej únie v konkrétnej veci. Kasačný súd poukazuje aj na rozsudok SD EÚ vo veci Consorzio Italian Management, Catania Multiservizi SpA zo 06.10.201, C-561/19, v zmysle ktorého: článok 267 ZFEÚ sa má vykladať v tom zmysle, že vnútroštátny súd, ktorého rozhodnutia nemožno napadnúť súdnym prostriedkom nápravy podľa vnútroštátneho práva, je povinný predložiť Súdnemu dvoru otázku týkajúcu sa výkladu práva Únie, ktorá bola pred ním nastolená, pokiaľ nekonštatuje, že táto otázka nie je relevantná, alebo že predmetné ustanovenie práva Únie už bolo predmetom výkladu zo strany Súdneho dvora, alebo že správny výklad práva Únie je taký jasný, že nie je priestor na žiadne dôvodné pochybnosti.

33. Pre možnosť priznať ďalšiemu účastníkovi nárok na náhradu trov kasačného konania neboli splnené zákonné podmienky uvedené v ustanovení § 169 SSP, nakoľko mu kasačný súd neuložil žiadnu z povinností predvídaných týmto ustanovením, v súvislosti s plnením ktorej by mu vznikli trovy. Doručenie kasačnej sťažnosti na vyjadrenie nie je možné považovať za uloženie takejto povinnosti, keďže z obsahu prípisu, s ktorým bola kasačná sťažnosť ďalšiemu účastníkovi vypravená, vyplýva poučenie ďalšieho účastníka o tom, že sa vo veci bude konať aj vtedy, ak sa ďalší účastník ku kasačnej sťažnosti nevyjadrí, pričom z predmetného prípisu nevyplýva, že by za nedodanie vyjadrenia ku kasačnej sťažnosti hrozila ďalšiemu účastníkovi nejaká sankcia. Takisto argument právneho zástupcu ďalšieho účastníka, že je zo strany sťažovateľa šikanovaný a tým mu vznikajú dodatočné náklady na právne zastúpenie, v tomto kontexte neobstojí. Kasačný súd uvedené preto nevyhodnotil ako dôvody osobitného zreteľa.

V Bratislave dňa 27. júna 2024