7Sžsk/112/2020

1. Krajský súd v Trenčíne (ďalej ako „krajský súd“, resp. „správny súd“) rozsudkom č. k. 14Sa/6/2018-39 zo dňa 9.7.2018 v znení opravného uznesenia č.k. 14Sa/6/2018-59 zo dňa 30.9.2020 zrušil rozhodnutie generálneho riaditeľa žalovaného č. UPS/US1/KGRAVSU/ BEZ/2017/18089, 2017/204117 zo dňa 29.11.2017 (ďalej ako „preskúmavané rozhodnutie“) a rozhodnutie Ústredia práce, sociálnych vecí a rodiny, odboru sprostredkovateľských služieb č. UPS/US1/SSZOSK/BEZ/2017/13072-1 zo dňa 31.05.2017. Zároveň žalovaného zaviazal na úhradu trov konania podľa § 167 ods. 1 zákona č. 162/2015 Z.z. Správny súdny poriadok (ďalej len „SSP“). 2. Ústredie práce, sociálnych vecí a rodiny, odbor sprostredkovateľských služieb ako prvostupňový správny orgán (ďalej len „prvostupňový správny orgán“) rozhodnutím zo dňa 31.05.2017 rozhodol o zrušení povolenia na vykonávanie činnosti agentúry dočasného zamestnávania z dôvodu neplnenia povinnosti vyplývajúcej z ust. § 31 ods. 2 písm. a) zákona

3. Krajský súd konštatoval, že ust. § 31 ods. 2 zákona o službách zamestnanosti výslovne stanovuje, že konanie o zrušenie povolenia začína na návrh, a to na návrh konkrétne stanovených subjektov. Zákon teda obsahuje vlastnú úpravu otázky začatia administratívneho konania, keď výslovne stanovuje subjekty oprávnené podať návrh, ktorým sa iniciuje administratívne konanie. V tomto ohľade sa správny súd stotožnil so žalobnou námietkou žalobcu, že zákon stanovuje jediný možný spôsob začatia, a to návrh podaný zákonom povolanými osobami. Správny súd konštatoval, že uvedená výslovná a jasná právna úprava stanovuje veľmi konkrétne spôsob začatia konania, a teda vylučuje použitie Správneho poriadku v tejto otázke. Z uvedeného vyplýva, že správny orgán nemal možnosť postupovať tak, že by začal konanie z vlastného podnetu. Takýto postup nebol v súlade so zákonom a nebol teda schopný vyvolať zákonom predpokladané účinky začatia konania.

S poukazom na takýto dôvod zrušenia rozhodnutia sa správny súd nezaoberal vecnou správnosťou žalobou napadnutého rozhodnutia a súčasne vzhľadom na to, že administratívne konanie riadne nezačalo, t. j. nebol podaný zákonom stanovenou osobou návrh, súd rozhodnutie žalovaného zrušil bez toho, aby vec vrátil na ďalšie konanie.

5. Sťažovateľ s poukazom na ust. § 31 ods. 2 písm. a) zákona o službách zamestnanosti uviedol, že v danom prípade sa nejedná o návrhové konanie, nakoľko ústredie je povinné začať konanie ex offo vždy, len čo boli splnené podmienky ustanovené v hmotnoprávnych predpisoch (zásada oficiality). Sťažovateľ ďalej uviedol, že v predmetnej veci kontrolou doručených správ o činnosti agentúry dočasného zamestnávania za rok 2016 zistil nesplnenie povinnosti v zmysle ust. § 31 ods. 2 písm. a) zákona o službách zamestnanosti zo strany žalobcu, preto začal v predmetnej veci konať. Sťažovateľ konštatoval, že súd sa nesprávne domnieval, že predmetné konanie malo byť začaté na základe návrhu.

Sťažovateľ tiež namietal, že správny súd opomenul druhú vetu § 31 ods. 2 zákona o službách zamestnanosti, kde zákonodarca jasne a jednoznačne vyjadril, v ktorých prípadoch je žalovaný povinný konať ex offo a následne zrušiť povolenie na vykonávanie činnosti agentúry dočasného zamestnávania. Sťažovateľ uviedol, že je podľa druhej vety § 31 ods. 2 zákona o službách zamestnanosti, ktorá systematicky ani logicky nenadväzuje na vetu prvú, oprávnený rozhodnúť o zrušení povolenia na vykonávanie činnosti agentúry dočasného zamestnávania aj bez návrhu, ak zistí, že agentúra dočasného zamestnávania nesplnila povinnosti podľa ust. § 31 ods. 2 písm. a) cit. zákona. 6. Žalobca sa ku kasačnej sťažnosti nevyjadril.

Základnou spornou otázkou medzi účastníkmi konania bola interpretácia § 31 ods. 2 zákona č. 5/2004 Z.z. v znení účinnom ku dňu právoplatnosti preskúmavaného rozhodnutia žalovaného v tom smere, či žalovaný resp. prvostupňový správny orgán má oprávnenie začať administratívne konanie o zrušení povolenia na vykonávanie činnosti agentúry dočasného zamestnávania ex offo, t. j. bez návrhu osôb uvedených v § 31 ods. 3 cit. zákona.

9. Podľa § 12 písm. l) bod 1. zákona o službách zamestnanosti v znení účinnom ku dňu 15.12.2017 (právoplatnosť preskúmavaného rozhodnutia žalovaného) do pôsobnosti ústredia patrí vydať, zmeniť, pozastaviť, zrušiť alebo vydať duplikát povolenia právnickej osobe alebo fyzickej osobe na činnosť agentúry dočasného zamestnávania podľa § 29 ods. 4 alebo § 31 ods.

11. Podľa § 31 ods. 2 cit. zákona ústredie môže agentúre dočasného zamestnávania na základe návrhu podľa odseku 3 pozastaviť činnosť do odstránenia nedostatkov alebo zrušiť povolenie na vykonávanie činnosti agentúry dočasného zamestnávania. Ústredie zruší povolenie na vykonávanie činnosti agentúry dočasného zamestnávania, ak agentúra dočasného zamestnávania a) neprideľovala dočasných agentúrnych zamestnancov v období jedného roka, b) nesplnila povinnosť podľa odseku 1 písm. f) alebo písm. g) alebo v správe o činnosti uviedla nepravdivé údaje, c) porušila zákaz nelegálneho zamestnávania.

e) zástupca zamestnancov, ak bolo kontrolou podľa osobitného predpisu 33a) zistené porušenie pracovnoprávnych predpisov, f) občan, ktorý bol činnosťou agentúry dočasného zamestnávania poškodený. 13. Podľa § 70 ods. 1 cit. zákona na konanie podľa § 12 písm. l), t), ae) a af) a § 13 ods. 1 písm. e) a ods. 2 písm. b) sa vzťahuje všeobecný predpis o správnom konaní, 63) ak tento zákon neustanovuje inak.

Z dikcie uvedeného ustanovenia vyplývalo, že ústredie mohlo vydať tieto rozhodnutia len na návrh orgánov (subjektov) podľa odseku 3 (daňový úrad, atď.). Podľa dôvodovej správy k tomuto ustanoveniu v pôvodnom znení:

16. Táto kompetencia ústredia bola pozmenená novelou zákona o službách zamestnanosti zákonom č. 96/2013 Z.z., účinným od 1.5.2013. Touto novelou bol rozšírený odsek 31 odsek 2 o druhú vetu, podľa ktorej ústredie zruší povolenie na vykonávanie činnosti agentúry dočasného zamestnávania, ak agentúra dočasného zamestnávania a) neprideľovala dočasných agentúrnych zamestnancov v období jedného roka, b) nesplnila povinnosť podľa ods. 1 písm. f) alebo v správe o činnosti uviedla nepravdivé údaje, c) porušila zákaz nelegálneho zamestnávania. Pritom kompetencia ústredia pozastaviť agentúre dočasného zamestnávania činnosť do odstránenia nedostatkov alebo zrušiť povolenie na vykonávanie činnosti agentúry dočasného zamestnávania na základe návrhu podľa ods. 3 bola zachovaná.

V tejto súvislosti sa navrhuje legislatívno - technická úprava v § 29 ods. 5. 18. Kasačný súd konštatuje, že z vyššie uvedeného vývoja právnej úpravy § 31 ods. 2 zákona o službách zamestnanosti jednoznačne vyplýva, že citovanou novelizáciou zákona bola do zákona včlenená kompetencia ústredia obligatórne zrušiť povolenie na vykonávanie činnosti agentúry dočasného zamestnávania z taxatívne stanovených dôvodov, a to bez návrhu subjektov uvedených § 31 ods. 3 cit. zákona. Pritom zostala zachovaná aj právna úprava pôvodného znenia § 31 ods. 2, ktorá umožňuje ústrediu pozastaviť činnosť alebo zrušiť povolenie na návrh orgánov podľa ods. 3. Uvedené je zrejmé aj z gramatického výkladu § 31 ods. 2, druhej vety, ktorá stanovuje, že ústredie bez ďalšieho zruší povolenie na vykonávanie činnosti agentúry dočasného zamestnávania, ak nastanú zákonom predpokladané dôvody uvedené v písmene a), b) alebo c) tejto vety.

Aj z uvedeného je zrejmé, že po novelizácii obligatórny návrh vo všetkých prípadoch začatia konania nie je potrebný, preto zákonodarca zvolil všeobecnú formuláciu. 20. V zmysle uvedeného tzv. historického výkladu právnej normy, ktorý spočíva najmä v porovnávaní neskoršej a skoršej normy a porovnávaní návrhu zákona s konečným znením zákona, ktorý schválil príslušný orgán, a v súlade s jej gramatickým výkladom, je teda možné uzavrieť, že druhá veta § 31 ods. 2 cit. zákona, ktorá bola do tohto ustanovenia včlenená zákonom č. 96/2013 Z.z., zakotvuje samostatnú kompetenciu ústredia zrušiť povolenie na vykonávanie činnosti agentúry dočasného zamestnávania, ak agentúra naplní niektorý z taxatívne stanovených dôvodov uvedených v tomto ustanovení, a bez toho, aby bol na začatie takéhoto konania potrebný návrh.

22. Kasačný súd sa teda v plnom rozsahu stotožnil so sťažnostnou námietkou žalovaného, že správny súd vec nesprávne právne posúdil, keď vztiahol povinnosť podať návrh na začatie administratívneho konania aj na prípad, ak dôjde k naplneniu niektorého z dôvodov uvedených pod písm. a), b) alebo c) § 31 ods. 2 cit. zákona. Stotožnil sa tiež s právnym názorom žalovaného, že druhá veta § 31 ods. 2 zákona o službách zamestnanosti systematicky ani logicky nenadväzuje na vetu prvú a že žalovaný je oprávnený rozhodnúť o zrušení povolenia na vykonávanie činnosti agentúry dočasného zamestnávania aj bez návrhu, ak zistí, že agentúra nesplnila povinnosť podľa § 31 ods. 2 písm. a) cit. zákona. V súlade s názorom žalovaného konštatuje, že ide o osobitný druh konania o zrušenie povolenia na vykonávanie činnosti agentúry dočasného zamestnávania, ktoré správny orgán začína z vlastného podnetu v prípade zistenia, ak určitá agentúra si vyššie uvedenú povinnosť nesplnila.

24. V novom rozhodnutí správny súd rozhodne aj o náhrade trov kasačného konania (§ 467 ods. 3 SSP). 25. Tento rozsudok bol prijatý pomerom hlasov 3:0. Poučenie: Proti tomuto rozsudku nie je prípustný opravný prostriedok.