8Sfk/10/2024

ROZSUDOK

V MENE SLOVENSKEJ REPUBLIKY

Najvyšší správny súd Slovenskej republiky v senáte zloženom z predsedníčky senátu JUDr. Anity Filovej, sudkyne Mgr. Kristíny Babiakovej a sudcu JUDr. Rastislava Dlugoša, PhD. (sudca spravodajca) v právnej veci žalobcu (sťažovateľ): Mestská časť Bratislava - Nové Mesto, so sídlom Junácka 1, Bratislava, IČO: 00603317, právne zastúpeného JUDr. Ondrejom Berackom, advokátom so sídlom Jabloňová 1513/22, Nová Dedinka, proti žalovanému: Ministerstvo investícií, regionálneho rozvoja a informatizácie Slovenskej republiky, so sídlom Pribinova 25, Bratislava, IČO: 50349287, o preskúmanie zákonnosti rozhodnutia právneho predchodcu žalovaného Ministerstva pôdohospodárstva a rozvoja vidieka Slovenskej republiky číslo spisu: 3781/2019-420, číslo záznamu: 15916/2019 zo dňa 02.04.2019, v konaní o kasačnej sťažnosti žalobcu proti rozsudku Krajského súdu v Bratislave č. k. 2S/113/2019-61 zo dňa 22.06.2022, takto

rozhodol:

I. Najvyšší správny súd Slovenskej republiky kasačnú sťažnosť zamieta. II. Účastníkom konania právo na náhradu trov kasačného konania nepriznáva.

Odôvodnenie

I. Priebeh administratívneho konania

2. Následne žalobca ako verejný obstarávateľ dňa 10.04.2014 zverejnil výzvu na predkladanie ponúk v rámci projektu „ISRMO OPBK - Mestská časť Bratislava - Nové Mesto - Obnova ZŠ s MŠ Odborárska“. Úspešným uchádzačom verejného obstarávania bola spoločnosť MOLDA stavebná firma, s. r. o., s ktorou žalobca uzatvoril dňa 17.12.2014 zmluvu o dielo č. 2014/107.

Porušenie spočívalo v tom, že žalobca ako verejný obstarávateľ nepožiadal úspešného uchádzača o vysvetlenie neprimerane krátkej lehoty dodania (37 kalendárnych dní), hoci predpokladaná lehota dodania bola vo výzve na predkladanie ponúk stanovená na 180 dní.

overovanej žiadosti o platbu č. 22310120087501 (v sume 116.263,82 eur). Celková výška nezrovnalosti 29.065,95 eur (z toho vlastné zdroje vo výške 1.453,29 eur), suma na vrátenie = 27612,66 eur, - Správa o zistenej nezrovnalosti č. N21601815/S01, pričom porušenými ustanoveniami boli § 9 ods. 4 zákona č. 25/2006 Z. z. a čl. 60 nariadenia Rady (ES) č. 1083/2006; porušením bolo deklarovanie neoprávnených výdavkov v sume 17.013,30 eur v zmysle rozhodnutia Európskej komisie o určení finančných opráv pri nedodržaní pravidiel o verejnom obstarávaní, bod 9 vo výške 5% zo sumy výdavkov týkajúcich sa predmetného verejného obstarávania, deklarovaných v rámci overovanej žiadosti o platbu č. 22310120087501 (v sume 340.554,08

overovanej žiadosti o platbu č. 22310120087602 (v sume 191.378,03 eur). Celková výška nezrovnalosti 47.844,51 eur (z toho vlastné zdroje vo výške 2.392,23 eur), suma na vrátenie = 45.452,28 eur.

V zmysle protokolu žalobca ako verejný obstarávateľ svojím postupom porušil zákon č. 25/ 2006 Z. z., resp. postupoval v rozpore s § 100 ods. 1 písm. h) v nadväznosti na § 42 ods. 3 citovaného zákona, keď nepožiadal uchádzača MOLDA stavebná firma, s.r.o. o vysvetlenie jeho ponuky v časti doby realizácie predmetu zákazy (37 dní v porovnaní so žalobcom požadovanými 180 dňami), čím súčasne postupoval v rozpore s § 9 ods. 3 zákona č. 25/ 2006 Z. z. - s princípom rovnakého zaobchádzania, princípom nediskriminácie uchádzačov alebo záujemcov a princípom transparentnosti, pričom uvedené porušenie mohlo mať vplyv na výsledok verejného obstarávania.

obstarávania. 8. Právny predchodca žalovaného Ministerstvo pôdohospodárstva a rozvoja vidieka Slovenskej republiky rozhodnutím č. MPRV-2018-1522/17325-3 zo dňa 11.12.2018 (ďalej aj ako „prvostupňové rozhodnutie“) uložilo žalobcovi povinnosť vrátiť finančné prostriedky v sume 109.597,41 eur ako 1,5-násobok sumy uvedenej v Žiadosti o vrátenie finančných prostriedkov s kódom 22310120087/Z01, 22310120087/Z03, ktoré tvoria prílohu Žiadosti o vrátenie finančných prostriedkov - výzva č. MPRV-2016-740/11828-84 zo dňa 18.10.2016, z dôvodu porušenia pravidiel a postupov verejného obstarávania zo strany žalobcu.

Vysvetlil, že v zmysle zistení obsiahnutých v Protokole Úradu pre verejné obstarávanie ponuka úspešného uchádzača pri položke lehota dodania je o 79,45 % nižšia ako žalobcom stanovená predpokladaná lehota dodania predmetu zákazky a o 67,49% nižšia ako priemer ponúk ostatných uchádzačov. Žalobca zároveň v rámci toho istého verejného obstarávania aplikoval vo vzťahu k inému uchádzačovi ustanovenie § 42 ods. 3 zákona č. 25/2006 Z. z. a požiadal ho o vysvetlenie ponuky. Žalobca teda neaplikoval uvedený inštitút rovnakým spôsobom a pri posudzovaní predložených ponúk nedodržal zásadu rovnosti zaobchádzania s uchádzačmi. Správny orgán vyhodnotil toto porušenie ako relevantné a opodstatnené s tým, že konanie mohlo mať vplyv na výsledok verejného obstarávania. Žalobca ako verejný obstarávateľ nepostupoval v súlade s § 42 ods. 3 zákona o verejnom obstarávaní, keď nepožiadal úspešného uchádzača o vysvetlenie neprimerane krátkej lehoty dodania, t. j. 37 kalendárnych dní, aj napriek tomu, že predpokladaná lehota dodania bola stanovená vo výzve na predkladanie ponúk na 180 dní.

2019-420, 15916/2019 zo dňa 02.04.2019 (ďalej aj ako „preskúmavané rozhodnutie“) potvrdil prvostupňové rozhodnutie a rozklad žalobcu zamietol, považujúc prvostupňové rozhodnutie za vecne správne, za súladné so zákonom a námietky žalobcu za neodôvodnené. Pripomenul, že pred vydaním prvostupňového rozhodnutia ministerstvo ako riadiaci orgán dňa 18.10.2016 vyzvalo žalobcu na vrátenie finančných prostriedkov v sume 73.064,94 eur, ktorá suma bola súčtom sumy 27.612,66 eur a 45.452,28 eur. Suma uvedená v prvostupňovom rozhodnutí je 1,5-násobkom sumy 73.064,94 eur. Odvolací orgán poukázal na rozsudok Súdneho dvora Európskej únie vo veci C-336/12. Uviedol, že do zákona č. 25/2006 Z. z. boli prebraté viaceré právne záväzné akty Európskej únie a tieto je potrebné v sporných situáciách vykladať vždy tak, aby boli rešpektované základné princípy a zásady, ktoré vyplývajú z jednotlivých smerníc Európskej únie. Základnou povinnosťou verejného obstarávateľa je pri zadávaní zákaziek uplatňovať princíp rovnakého zaobchádzania, princíp nediskriminácie uchádzačov alebo záujemcov, princíp transparentnosti a princíp hospodárnosti a efektívnosti, ktoré musí obstarávateľ dodržiavať pri všetkej svojej činnosti v rámci verejného obstarávania. Ustanovenie § 9 ods. 3 zákona č. 25/2006 Z. z. je kľúčové pre zákonný postup obstarávateľa aj pre výklad jednotlivých ustanovení tohto zákona. Uvedené princípy majú zabezpečiť voľnú a efektívnu súťaž dodávateľov o zákazky, ktoré sú financované z verejných zdrojov, kde je záujem na efektívnej konkurencii s tým, že záujem na účelnom vynakladaní verejných prostriedkov pristupuje až následne, keď tento cieľ má byť dosiahnutý práve prostredníctvom zabezpečenia nediskriminačného a transparentného zaobchádzania so všetkými dodávateľmi, ktorí sú vzájomnými konkurentmi. Transparentnosť procesu zadávania verejných zákaziek je nielen podmienkou existencie účinnej konkurencie medzi dodávateľmi, ale aj predpokladom účelného vynakladania verejných prostriedkov. V rozpore s touto zásadou, a teda aj so zákonom č. 25/2006 Z. z., je akékoľvek konanie obstarávateľa, ktoré by robilo verejné obstarávanie nečitateľné, nekontrolovateľné alebo horšie kontrolovateľné, pričom minister poukázal na rozsudok Krajského súdu v Bratislave sp. zn. 2S/250/2009 zo dňa 08.02.2012.

11. Proti preskúmavanému rozhodnutiu podal žalobca správnu žalobu, vytýkajúc mu najmä vadu nepreskúmateľnosti. Poukázal na to, že podkladom pre vydanie rozhodnutí správnych orgánov bola výzva na vrátenie finančných prostriedkov a preto je potrebné zamerať sa na posúdenie, či táto výzva bola dostatočne kvalifikovane spracovaná, určitá a preskúmateľná, aby z nej bolo zrejmé, akých porušení sa žalobca dopustil a ako sa správny orgán dopracoval ku konkrétnej výške (sume) finančných prostriedkov, ktoré mal žalobca vrátiť.

Ide o časť napádaného rozhodnutia, kde prvostupňový ani druhostupňový správny orgán v odôvodnení neuvádza, prečo má byť lehota 37 dní na plnenie krátka a prečo mal žalobca ako verejný obstarávateľ vyzývať uchádzača

13. Krajský súd v Bratislave (ďalej aj ako „správny súd“) rozsudkom č. k. 2S/113/2019-61 zo dňa 22.06.2022 (ďalej aj ako „napadnutý rozsudok“) žalobu ako nedôvodnú zamietol. 14. Správny súd poukázal na to, že v zmysle § 15 ods. 1 zákona č. 528/2008 Z. z. sa úspešnému predkladateľovi žiadosti poskytuje pomoc, resp. podpora na základe súkromnoprávneho vzťahu, ktorý vychádza zo zmluvy uzavretej podľa § 269 ods. 2 Obchodného zákonníka. Ďalej však už žalovaný vystupuje v pozícii orgánu verejnej správy, t. j. ako riadiaci orgán, ktorý zverené finančné zdroje spravuje s dohľadovým vrchnostenským oprávnením, ktoré mu vyplývajú najmä z ustanovení § 24b a nasl. zákona č. 528/2008 Z. z., resp. § 26 zákona č. 528/2008 Z. z. (výkon ochrany finančných záujmov vrátane zistenia nezrovnalostí). Pokiaľ v rámci výkonu svojich oprávnení žalovaný z pozície riadiaceho orgánu zistí existenciu nezrovnalosti, je povinný túto skutočnosť oznámiť žalobcovi ako prijímateľovi (§ 26 ods. 3 zákona č. 528/2008 Z. z.) prostredníctvom správy o zistenej nezrovnalosti.

žalovaného ako riadiaceho orgánu sa ukončuje v okamihu, kedy žalovanému ako riadiacemu orgánu je potvrdené porušenie pravidiel a postupov verejného obstarávania v protokole vypracovanom Úradom pre verejné obstarávanie. Až na uvedenom základe vzniká žalovanému

Správny súd poukázal na rozhodovaciu činnosť Najvyššieho súdu Slovenskej republiky (napríklad R 57/ 2018, rozhodnutia sp. zn. 5Sžf/26/2012 zo dňa 29.11.2012 a sp. zn. 4Sžf/56/2015 zo dňa 08.06.2016), z ktorej vyplýva, že Správa o zistenej nezrovnalosti ako taká nepodlieha súdnemu prieskumu v správnom súdnictve, pretože sama o sebe nepredstavuje zásah do práva a právom chráneného záujmu kontrolovaného subjektu (žalobcu).

Následne riadiaci orgán rozhodne podľa § 27a ods. 5 zákona č. 528/2008 Z. z. o vrátení 1,5-násobku sumu uvedenej vo výzve. Citované ustanovenie podľa správneho súdu neumožňuje správnemu orgánu (riadiacemu orgánu) použiť správnu úvahu, či rozhodne alebo nerozhodne o vrátení sumy uvedenej v žiadosti o vrátenie alebo či má verejný obstarávateľ vrátiť sumu vo výške 1,5-násobku, pretože zákonodarca použil pri formulácii slová ako „Správny orgán (…) rozhodne o vrátení jeden a pol násobku sumy uvedenej v žiadosti o vrátenie“; hornou hranicou sumy, ktorá sa má vrátiť, je však 100 % poskytnutého príspevku alebo jeho časti vzťahujúcich sa na predmet zákazky. Zistenia Úradu pre verejné obstarávanie o porušení pravidiel a postupov verejného obstarávania uvedené v protokole, ktoré malo alebo mohlo mať vplyv na výsledok verejného obstarávania, sú pre riadiaci orgán záväzné, čo je vyjadrené v § 27a ods. 4 zákona č. 528/2008 Z. z. Preto je námietku žalobcu o prevzatí záverov z Protokolu Úradu pre verejné obstarávanie do rozhodnutí právneho predchodcu žalovaného oboch stupňov vyhodnotil správny súd ako irelevantnú.

dostatočný, zrozumiteľný a jasný, neumožňujúci zámenu s iným skutkom, pre ktorý by mal žalobca vrátiť určenú sumu podľa § 27a zákona č. 528/2008 Z. z. Na opis skutkového stavu následne nadviazalo aj druhostupňové rozhodnutie spolu s odôvodnením aplikácie § 27a zákona č. 528/2008 Z. z., výpočtom sumy, ktorú má žalobca vrátiť, a vysporiadaním sa s argumentmi žalobcu uvedenými v rozklade. Podľa správneho súdu je potrebné mať na pamäti, že prvostupňové a druhostupňové administratívne konanie a rozhodnutia tvoria jeden celok, preto ak by aj druhostupňový správny orgán odkázal na podrobné odôvodnenie prvostupňového rozhodnutia, postupoval by v súlade so správnym poriadkom (§ 59) a právo žalobcu na riadne odôvodnenie rozhodnutia by neporušil.

18. Správny súd konanie aj rozhodnutie právneho predchodcu žalovaného vyhodnotil ako súladné so zákonom č. 528/2008 Z. z. a Nariadením ES č. 1083/2006. Rozhodnutia správnych orgánov oboch stupňov obsahujú jasné a zrozumiteľné odôvodnenie, ktoré logicky vyústilo do ich výrokov, preto žalobu zamietol ako nedôvodnú podľa § 190 SSP.

IV. Právne posúdenie veci kasačným súdom

23. Spornou otázkou v predmetnej veci je posúdenie, či správny súd zaťažil napadnutý rozsudok vadou nesprávneho právneho posúdenia veci, ak aproboval postup správnych orgánov, ktoré namiesto produkovania vlastnej správnej úvahy k otázke, či a ako konaním sťažovateľa došlo k porušeniu zásad verejného obstarávania, prevzali do svojich rozhodnutí závery z Protokolu vydaného Úradom pre verejné obstarávanie a vychádzajúc len z nich uložili sťažovateľovi povinnosť vrátenia sumy 109.597,41 eur ako 1,5-násobku sumy uvedenej v Žiadosti o vrátenie finančných prostriedkov zo dňa 18.10.2016. Sťažovateľ tiež správnemu súdu vytkol nevysporiadanie sa so žalobou namietanými obsahovými nedostatkami rozhodnutí správnych orgánov, z ktorých nie je zrejmé, na základe akých údajov došlo k výpočtu sumy uloženej sťažovateľovi na vrátenie.

Ustanovenie § 27a ods. 5 zákona o pomoci a podpore, ktoré upravuje právomoc správneho orgánu uložiť povinnosť vrátiť jeden a pol násobok sumy uvedenej v žiadosti, vyslovene uvádza, že tento „na základe podnetu“ „rozhodne o vrátení“. V rámci tejto právomoci zákon neupravuje právo alebo povinnosť príslušného orgánu posudzovať závery Úradu pre verejné obstarávanie, ktorý mu dal podnet.

Podľa § 27a ods. 2 zákona o pomoci a podpore sa musí obrátiť na Úrad pre verejné obstarávanie, ako špecializovaný orgán zodpovedný za kontrolu v oblasti verejného obstarávania (§ 137 ods. 1 zákona o verejnom obstarávaní), ktorý ak zistí nezrovnalosť, buď autoritatívne uloží prijímateľovi pokutu alebo vydá protokol, v ktorom porušenie pravidiel verejného obstarávania konštatuje.

nepodliehajú súdnemu prieskumu. Až v prípade, ak správny orgán zvolí na základe zistení z kontroly zákonom predpísaný postup (podľa § 27a zákona č. 528/2008 Z.z. o pomoci a podpore poskytovanej z fondov Európskeho spoločenstva v znení neskorších predpisov) a vyvodí z kontrolných zistení pre žalobcu sankčný postih, bude rozhodnutie o uložení pokuty ako aj postup správneho orgánu tomuto rozhodnutiu predchádzajúci, preskúmateľný súdom, pretože až týmto rozhodnutím dôjde k zásahu do práv a povinností žalobcu.“

úvahu. Tak žalovaný, ako ani prvostupňový správny orgán potom nemohli autonómne posudzovať to, či zo strany sťažovateľa došlo k porušeniu právnej úpravy na úseku verejného obstarávania. Tento záver sa odvíja nielen od toho, že by tým vstúpili do zákonných právomocí iného orgánu verejnej správy (t. j. Úradu pre verejné obstarávanie), ale najmä od toho, že by sa tak dialo v čase, kedy bola otázka nezákonnosti postupu (v rámci verejného obstarávania) už príslušným orgánom verejnej správy s konečnými účinkami ustálená, a to práve v podobe vydania predmetného protokolu orgánom na to určeným. Ak by zákonodarca predpokladal, že riadiaci orgán bude sám posudzovať porušovanie predpisov na úseku verejného obstarávania, je nesporné, že by nevytvoril procesný postup, v rámci ktorého by zveril posúdenie týchto odborných otázok najskôr na to odborne spôsobilému orgánu, pričom na jeho zistenia (protokol) naviazal povinnosť podania podnetu práve týmto osobitným orgánom podľa § 27a ods. 5 zákona o pomoci. Rovnako, ak by mal porušenie pravidiel verejného obstarávania posudzovať priamo riadiaci orgán, vytvorila by sa dvojkoľajnosť posudzovania týchto otázok

pomoci a podpore. 79. Protokol Úradu pre verejné obstarávanie preto vyhodnotil kasačný súd ako podkladové opatrenie podľa § 27 SSP. Za skôr vydané rozhodnutie alebo opatrenie orgánu verejnej správy sa podľa právnej teórie považuje také opatrenie, (i) ktoré nie je samostatne správnym súdom preskúmateľné, (ii) z ktorého vychádza žalobou napadnuté rozhodnutie alebo opatrenie, a (iii) ktoré je pre žalobou napadnuté rozhodnutie alebo opatrenie záväzné (Správny súdny poriadok, 1. vydanie, 2017, BARICOVÁ, FEČÍK, ŠTEVČEK, FILOVÁ A KOL., str. 210).

81. Vzhľadom na záver kasačného súdu o povahe protokolu ako záväzného podkladového opatrenia potom kasačný súd vyhodnocoval aj námietku sťažovateľa týkajúcu sa odôvodnenia napadnutého rozhodnutia ako aj prvostupňového rozhodnutia.

Z citovaných častí rozsudku kasačného súdu sp. zn. 3Sfk/29/2021 zo dňa 12.07.2023, s ktorými sa kasačný súd stotožňuje, resp. na ktorých zotrváva (citované rozhodnutie vydal ten istý senát - pozn. kasačného súdu), vyplýva, že zistenia Úradu pre verejné obstarávanie sú pre ďalší postup riadiaceho orgánu v rámci správneho konania záväzné, správne orgány na tieto zistenia nenadväzujú žiadnou vlastnou (doplňujúcou alebo konkurenčnou) správnou úvahou, nie sú povolané zistenia Úradu pre verejné obstarávanie nahrádzať/alternovať alebo opätovne potvrdzovať ich vlastnými zisteniami alebo posúdeniami, s čím sa zrozumiteľne vyporiadal aj správny súd v napadnutom rozsudku. Hoci kasačný súd vyslovil v citovanom rozsudku prípustnosť súdneho prieskumu aj protokolu Úradu pre verejné obstarávanie, a to ako podkladového opatrenia v zmysle § 27 SSP, t. j. na návrh žalobcu podaný v správnej žalobe smerujúcej proti rozhodnutiu vydanému podľa § 27a ods. 5 zákona č. 528/2008 Z. z., je potrebné upozorniť, že v tejto veci takýto postup do úvahy neprichádzal, keďže v správnej

27. Z vyššie prezentovaných dôvodov dospel kasačný súd k záveru, že kasačná sťažnosť nie je dôvodná a preto ju s poukazom na ustanovenie § 461 SSP zamietol. 28. O trovách kasačného konania rozhodol kasačný súd tak, že účastníkom kasačného konania právo na ich náhradu nepriznal. Sťažovateľ v kasačnom konaní úspech nemal a žalovanému náhrada trov kasačného konania prislúcha len v prípadoch, ak to možno spravodlivo požadovať a po splnení zákonom stanovených podmienok len výnimočne (§ 168 SSP v spojení s § 467 ods. 1 SSP), čo podľa obsahu súdneho spisu nenastalo.

V Bratislave dňa 20. februára 2025