8Sfk/22/2024

ROZSUDOK

V MENE SLOVENSKEJ REPUBLIKY

Najvyšší správny súd Slovenskej republiky v senáte zloženom z predsedníčky senátu JUDr. Anity Filovej, sudkyne Mgr. Kristíny Babiakovej a sudcu JUDr. Rastislava Dlugoša, PhD. (sudca spravodajca), v právnej veci žalobcu (sťažovateľa): Štátna ochrana prírody Slovenskej republiky, so sídlom Tajovského 28B, Banská Bystrica, IČO: 17058520, právne zastúpeného: JUDr. Martin Dianiška, LL.M., advokát so sídlom Stoličková 4, Banská Bystrica, IČO: 45016071, proti žalovanému: Úrad pre verejné obstarávanie, so sídlom Ružová dolina 10, Bratislava, o preskúmanie zákonnosti rozhodnutia žalovaného č. 12298-9000/2018 zo dňa 23.11.2018, v konaní o kasačnej sťažnosti žalobcu proti rozsudku Správneho súdu v Bratislave č. k. BA-6S/231/2018-106 zo dňa 29.11.2023 takto

rozhodol:

I. Najvyšší správny súd Slovenskej republiky kasačnú sťažnosť zamieta. II. Účastníkom konania právo na náhradu trov kasačného konania nepriznáva.

Odôvodnenie

I. Priebeh administratívneho konania

poskytovateľom. 2. Podstata výnimky, ktorú si podľa žalovaného žalobca neoprávnene uplatnil, spočívala v absencii povinnosti postupovať podľa zákona o verejnom obstarávaní, ak išlo o civilnú zákazku alebo koncesiu, ktorej predmetom je služba civilnej ochrany a prevencie nebezpečenstva, ktorú poskytuje nezisková organizácia alebo združenie zodpovedajúce kódom

3. Výzvou na vyjadrenie sa ku skutočnostiam zisteným v konaní o preskúmanie úkonov kontrolovaného zo dňa 30.08.2018, doručenou žalobcovi dňa 03.09.2018, v súlade s § 173 ods. 13 zákona o verejnom obstarávaní žalovaný vyzval žalobcu na vyjadrenie sa ku skutočnostiam, ktoré žalovaný v konaní o preskúmanie úkonov zistil, a to v lehote piatich pracovných dní. Na uvedenú výzvu žalobca odpovedal listom označeným ako „Vyjadrenie ku skutočnostiam zisteným v konaní o preskúmanie úkonov kontrolovaného po uzavretí zmluvy“ zo dňa

Rozhodnutím č. 14167-7000/2017-ODII/12 zo dňa 21.09.2018 (ďalej aj ako „prvostupňové rozhodnutie“) žalovaný rozhodol o tom, že žalobca porušil § 1 ods. 2 písm. g) zákona o verejnom obstarávaní, keď neoprávnene použil zákonnú výnimku z aplikácie zákona o verejnom obstarávaní a § 10 ods. 1 zákona o verejnom obstarávaní, a to tak, že pri obstarávaní činností vzájomnej spolupráce, ktoré nie je možné považovať za činnosti viažuce sa k civilnej ochrane, nepostupoval podľa zákona o verejnom obstarávaní a nepoužil postupy zadávania zákaziek podľa zákona o verejnom obstarávaní, pričom uvedené porušenia mali vplyv na výsledok verejného obstarávania.

Rada žalovaného rozhodnutím č. 12298-9000/2018 zo dňa 23.11.2018 (ďalej aj ako „preskúmavané rozhodnutie“ „napadnuté rozhodnutie“) odvolanie žalobcu zamietla a prvostupňové rozhodnutie potvrdila.

6. Proti preskúmavanému rozhodnutiu podal žalobca správnu žalobu, v ktorej namietal podstatné porušenie ustanovení o konaní pred orgánom verejnej správy, ktoré mohlo mať za následok vydanie nezákonných rozhodnutí. Namietol zároveň nepreskúmateľnosť prvostupňového rozhodnutia ako aj preskúmavaného rozhodnutia. 7. Žalobca prioritne brojil proti nezákonnému zloženiu Rady Úradu pre verejné obstarávanie (ďalej aj ako „Rada“ alebo „odvolací orgán“) v čase rozhodovania o odvolaní voči prvostupňovému rozhodnutiu, ktorá mala vtedy iba 7 členov namiesto 9 členov vyžadovaných ustanovením § 143 ods. 1 zákona o verejnom obstarávaní.

dní. 9. Žalobca taktiež poukázal na nesprávny procesný postup žalovaného, ktorý neprihliadal na vyjadrenie žalobcu, podané na základe výzvy na vyjadrenie sa ku skutočnostiam zisteným v konaní o preskúmanie úkonov kontrolovaného po uzavretí zmluvy zo dňa 30.08.2018.

Podľa názoru žalobcu došlo k porušeniu § 33 ods. 2 zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok) v znení neskorších predpisov (ďalej len „správny poriadok“), pretože na počítanie lehôt mal žalovaný správne aplikovať § 27 ods. 3 správneho poriadku, v zmysle ktorého je lehota zachovaná aj v prípade, ak sa podanie v posledný deň lehoty odovzdá na poštovú prepravu.

Rada sa nevysporiadala so všetkými odvolacími námietkami a zotrvala na formalistickom prístupe k výkladu obsahu kontrolovanej dohody o vzájomnej spolupráci, nezaoberala sa skutočným obsahom činnosti zabezpečovanej žalobcom prostredníctvom predmetnej dohody v kontexte právnych noriem európskeho práva. Podľa názoru žalobcu, ak zákon o verejnom obstarávaní neukladá žalobcovi povinnosť osobitne a v písomnej forme predtým, ako pristúpil k uzavretiu dohody s poskytovateľom, zaznamenať dôvody, ktoré ho viedli k záveru o splnení predpokladov uplatnenia výnimky z povinnosti postupovať podľa zákona o verejnom obstarávaní, potom mu nesplnenie tejto domnelej povinnosti nemôže byť kladené na zodpovednosť. Preskúmavané rozhodnutie nezodpovedá požiadavkám uvedeným v § 47 ods. 3 správneho poriadku v spojení s § 185 ods. 2 zákona o verejnom obstarávaní.

12. K námietke nezákonného zloženia Rady v čase rozhodovania o odvolaní žalobcu proti prvostupňovému rozhodnutiu poukázal správny súd na ustanovenie § 143 ods. 1 zákona o verejnom obstarávaní, podľa ktorého má Rada deväť členov, členmi rady sú predseda úradu, podpredsedovia úradu a šesť osôb, ktoré vymenúva a odvoláva vláda Slovenskej republiky (ďalej len „vláda SR“). V čase rozhodovania o odvolaní žalobcu Rada nemala vládou SR vymenovaných dvoch členov, z čoho vyplýva, že rozhodovala v zložení siedmich členov. Podrobnosti o organizácii činnosti Rady, rokovaní a vydávaní rozhodnutí upravuje zákon o verejnom obstarávaní a Štatút Rady Úradu pre verejné obstarávanie schválený uznesením vlády SR č. 158/2016 dňa 29.04.2016 (ďalej len „Štatút“). V zmysle čl. 2 ods. 3 Štatútu Rada je uznášaniaschopná, ak je na rokovaní prítomná nadpolovičná väčšina všetkých členov rady. Ak na rokovaní nie je prítomná nadpolovičná väčšina všetkých členov Rady, predsedajúci

Z uvedeného opäť vyplýva, že rozhodnutie o odvolaní žalobcu bolo prijaté potrebnou väčšinou, to znamená siedmimi členmi. 13. Správny súd ďalej argumentoval, že zákon o verejnom obstarávaní ani Štatút neriešia situáciu pri rokovaní Rady, kedy nie sú vymenovaní všetci členovia Rady, avšak upravuje situáciu v prípade vylúčenia niektorých členov Rady, a to tak, že na prijatie rozhodnutia postačuje nadpolovičná väčšina všetkých nevylúčených členov rady, z čoho vyplýva, že ani neúčasť niektorých členov Rady na hlasovaní nespôsobuje nezákonnosť takto prijatého rozhodnutia.

Ani úplné zloženie Rady v počte deviatich členov by nezvrátilo výsledok hlasovania; tvrdenia žalobcu o inom priebehu rozpravy a výsledku hlasovania pri inom zložení Rady sú neopodstatnené a vzhľadom na priebeh hlasovania (jednomyseľne sedem hlasov za potvrdenie napadnutého rozhodnutia) čisto hypotetické. Účasť siedmich členov Rady na hlasovaní o prvostupňovom rozhodnutí spĺňa zákonom obligatórne určený minimálny počet členov potrebných na uznášaniaschopnosť Rady a zároveň je tento počet dostatočný na schválenie prijatého rozhodnutia.

15. V súvislosti s námietkou nesprávneho procesného postupu vyúsťujúceho do nezákonnosti preskúmavaného rozhodnutia správny súd zrekapituloval, že žalobcovi bola dňa 03.09.2018 v zmysle § 173 ods. 13 zákona o verejnom obstarávaní doručená výzva, na základe ktorej sa mal v lehote piatich pracovných dní vyjadriť k zisteným skutočnostiam v konaní o preskúmanie úkonov kontrolovaného po uzavretí zmluvy. Žalobca odoslal svoje vyjadrenie dňa 10.09.2018, pričom toto vyjadrenie bolo žalovanému doručené až dňa 12.09.2018, t. j. po uplynutí stanovenej lehoty päť pracovných dní. Žalovaný na takto doručené vyjadrenie neprihliadol. Podľa názoru žalobcu mal žalovaný v uvedenom prípade aplikovať § 27 ods. 3 správneho poriadku, v zmysle ktorého je lehota zachovaná, ak sa posledný deň lehoty podanie odovzdá na poštovú prepravu.

tejto lehoty žalovaný neprihliada. Zákon o verejnom obstarávaní tak podľa správneho súdu jednoznačne spája doručenie vyjadrenia v presne určenej lehote s prihliadaním, resp. neprihliadaním žalovaného na obsah vyjadrenia. Na uvedenú skutočnosť bol žalobca vo výzve na vyjadrenie riadne upozornený. Postupom Rady, keď neprihliadala na vyjadrenie doručené po stanovenej päť dňovej lehote, tak nedošlo k porušeniu procesného práva žalobcu vyjadriť sa k podkladom rozhodnutia ešte pred jeho vydaním. Správny súd sa oboznámil s vyjadrením žalobcu zo dňa 10.09.2018 a nad rámec nutného odôvodnenia uviedol, že neobsahovalo zásadné a podstatné argumenty, ktoré by vyvracali zistenia žalovaného. Žalobca vo vyjadrení veľmi stručne a všeobecne poukázal na formalistický prístup žalovaného k výkladu dohody o vzájomnej spolupráci, s ktorým žalobca nesúhlasil, bez uvedenia akýchkoľvek skutočností, ktoré by jeho názor podporili a mali vplyv na dovtedajší priebeh administratívneho konania.

18. Správny súd v nadväznosti na uvedenú námietku nepreskúmateľnosti vysvetlil, že účelom zákona o verejnom obstarávaní je určenie pravidiel a postupov pri výbere zmluvných partnerov s cieľom zabezpečiť efektívne a transparentné nakladanie s verejnými zdrojmi.

Verejný obstarávateľ a obstarávateľ nesmú zadať zákazku, koncesiu alebo použiť súťaž návrhov podľa § 1 ods. 2 až 13 zákona o verejnom obstarávaní s cieľom vyhnúť sa použitiu postupov a pravidiel podľa tohto zákona (§ 1 ods. 14 zákona o verejnom obstarávaní). Zákon o verejnom obstarávaní síce neukladá verejnému obstarávateľovi/obstarávateľovi povinnosť v konkrétnej (písomnej) forme zaznamenať dôvody, ktoré ho viedli k záveru o splnení predpokladov na uplatnenie výnimky, je však jeho povinnosťou a zodpovednosťou kedykoľvek tieto podmienky vedieť preukázať. Tvrdenie žalobcu, že nesplnenie tejto domnelej povinnosti mu žalovaný nemohol klásť na zodpovednosť, je v rozpore so samotným znením a účelom zákona o verejnom obstarávaní. Bolo vecou žalobcu, ktorý zákonnú výnimku aplikoval, aby preukázal splnenie všetkých kritérií pre jej použitie. Úlohou kontrolného orgánu je striktne preveriť splnenie týchto kritérií a nie vyhľadávať dôvody pre aplikáciu výnimiek v prospech verejného obstarávateľa/ obstarávateľa. Takýto výklad by bol v rozpore s úlohou žalovaného ako kontrolného orgánu.

Na výrokovú časť rozhodnutia nadväzuje odôvodnenie s opisom zistených skutočností, chronológiou administratívneho konania, vykonaného dokazovania, úvahami pri hodnotení dôkazov a právneho posúdenia, ktoré boli podkladom pre vydanie prvostupňového rozhodnutia a napadnutého rozhodnutia. V odôvodnení napadnutého rozhodnutia žalovaný uviedol aj to, ako sa vyrovnal s návrhmi a námietkami žalovaného. Argumentácia odôvodnenia napadnutého rozhodnutia nie je podľa správneho súdu v rozpore s výrokovou časťou napadnutého rozhodnutia žalovaného, nevykazuje atribúty nezrozumiteľnosti.

21. Správny súd pripomenul, že v úvode prvostupňového rozhodnutia bola jednoznačne špecifikovaná dohoda o vzájomnej spolupráci, v súvislosti s ktorou žalovaný začal konanie o preskúmanie úkonov žalobcu po uzavretí zmluvy. Z prvostupňového, ako aj preskúmavaného rozhodnutia je možné zistiť konkrétne podrobnosti týkajúce sa neoprávneného konania žalobcu, pričom žalovaný veľmi obšírne odôvodnil jednotlivé pochybenia vytýkané žalobcovi, a to predovšetkým posúdenie činnosti žalobcu v kontexte zákona NR SR č. 42/1994 Z. z. o civilnej ochrane obyvateľstva v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o civilnej ochrane“). Žalovaný správne poukázal na vyjadrenie žalobcu zo dňa 16.10.2017, kde samotný žalobca rozdelil dohodnuté činnosti do dvoch množín, množinu činností spadajúcu pod zákon o civilnej ochrane a množinu činností spadajúcu pod zákon č. 543/2002 Z. z. o ochrane prírody a krajiny v znení neskorších predpisov, na ktorú však žalobca neaplikoval výnimku uvedenú v zákone o verejnom obstarávaní, keď podľa jeho názoru vôbec nešlo o zákazku

V rámci administratívneho konania si z dôvodu riadneho posúdenia veci žalovaný vyžiadal stanovisko Ministerstva vnútra Slovenskej republiky, ako ústredného štátneho orgánu pre civilnú ochranu, k jednotlivým činnostiam obsiahnutých v dohode o vzájomnej spolupráci.

III. Kasačná sťažnosť, vyjadrenia k nej

23. Podľa názoru sťažovateľa z textu a zmyslu zákona o verejnom obstarávaní a Štatútu bez pochybností vyplýva, že Rada má mať v čase rozhodovania všetkých 9 členov. Okrem explicitného vyjadrenia v ust. § 143 ods. 1 zákona o verejnom obstarávaní požiadavka na kompletné zloženie Rady vyplýva aj zo spôsobu jej kreovania / dopĺňania, kedy „vláda vymenuje nového člena rady vždy najneskôr mesiac pred uplynutím funkčného obdobia doterajšieho člena rady a vymenovaný člen rady sa ujme funkcie v deň nasledujúci po dni uplynutia funkčného obdobia doterajšieho člena rady“ teda tak, aby bola rada kontinuálne zložená zo všetkých 9-tich členov.

26. V zmysle ust. čl. 2 ods. 3 Štatútu: „Rada je uznášaniaschopná, ak je na rokovaní prítomná nadpolovičná väčšina všetkých členov rady. Ak na rokovaní nie je prítomná nadpolovičná väčšina všetkých členov rady, predsedajúci rokovanie rady ukončí a dohodne s prítomnými členmi rady ďalší postup na budúce rokovanie rady alebo rozhodovanie rady per rollam podľa čl. 8.“ 27.

28. V zmysle ust. čl. 7 ods. 2 Štatútu: „Na prijatie rozhodnutia rady je potrebný súhlas nadpolovičnej väčšiny všetkých členov rady. Ak nie je možné prijať rozhodnutie podľa predchádzajúcej vety z dôvodu podľa čl. 3 ods. 3, na prijatie rozhodnutia rady je potrebný súhlas nadpolovičnej väčšiny všetkých nevylúčených členov rady.“

Ak rozhoduje o riadnych alebo mimoriadnych opravných prostriedkoch proti rozhodnutiam senátov vrátane disciplinárnych senátov najvyššieho správneho súdu, skladá sa senát najvyššieho správneho súdu z predsedu a zo štyroch sudcov. Predpis o konaní pred súdmi môže ustanoviť, že senát najvyššieho správneho súdu sa skladá aj z väčšieho počtu sudcov. Senát musí byť vždy zložený z nepárneho počtu sudcov. Predseda senátu riadi a organizuje činnosť senátu.

30. Sťažovateľ záverom kasačnej sťažnosti argumentačne sumarizoval, že pokiaľ v zákone o verejnom obstarávaní a v Štatúte Rady podľa zistenia správneho súdu absentuje úprava situácie pri rokovaní Rady, kedy nie sú vymenovaní všetci členovia Rady, nie je možné tento nedostatok preklenúť argumentáciou o nesúvisiacej otázke, t. j. o kvóre potrebnom na prijatie rozhodnutia. Dôsledkom uvedeného záveru na prejednávanú vec potom je nezákonnosť napádaného rozhodnutia Rady, prijatého Radou v nezákonnom zložení, t. j. v rozpore v príslušnými procesnými predpismi. Nezákonnosť postupu správneho orgánu, ktorý predchádzal vydaniu napadnutého rozhodnutia, mala teda zásadný negatívny vplyv na zákonnosť napádaného rozhodnutia správneho orgánu.

neskorších predpisov. Rada úradu je kolektívny orgán, má 9 členov, pričom traja sú jej členovia z dôvodu svojho zákonného postavenia (predseda úradu a dvaja podpredsedovia úradu) a šesť členov vymenúva a odvoláva vláda. 32. Zo spôsobu kreovania členov Rady je zrejmé, že tento proces nemusí byť vždy rýchly a ani nemusí naraz dôjsť k naplneniu maximálneho počtu členov Rady. Môže sa teda v praxi stať, že vláda chýbajúcich členov Rady, ktorých menuje, nevyberie.

Rady. 34. Žalovaný zdôraznil, že ani v čase podávania jeho vyjadrenia ku kasačnej sťažnosti nemala Rada plný počet 9 členov, keďže úrad nemal v tom čase dvoch, ale len jedného podpredsedu úradu. Ak by sa prijala absurdná konštrukcia sťažovateľa, Rada a teda samotný žalovaný ako orgán verejnej správy, by nemohol vykonávať svoju činnosť. Z princípu denegatio iustitiae vyplýva, že orgán aplikácie práva (v tomto prípade Rada v mene úradu) nemôže subjektom práva, ktoré sa naň obrátili so žiadosťou o poskytnutie právnej ochrany, odoprieť poskytnutie spravodlivosti s „odôvodnením“, že ich konkrétny právny prípad sa nepodarilo rozhodnúť z dôvodu, že napr. úrad nemá dvoch podpredsedov a teda Rada úradu nemá úplný počet 9 členov.

IV. Právne posúdenie veci kasačným súdom

37. Jedinou spornou otázkou, k zodpovedaniu ktorej bol kasačný súd sťažovateľom vyzvaný, je, či konanie Rady, ktorá v čase rozhodovania o odvolaní sťažovateľa proti prvostupňovému rozhodnutiu mala iba 7 členov namiesto zákonom predvídaných 9, bolo zákonné a či bol zákonný aj výsledok tohto jej konania - preskúmavané rozhodnutie. Pred iné argumentačné výzvy nebol kasačný súd sťažovateľom postavený.

Dôležité podľa kasačného súdu je, aby na rokovaní Rady, t. j. na procese smerujúcom k prijatiu určitého rozhodnutia, bola prítomná určitá kvalifikovaná časť personálneho substrátu Rady. Ak je takáto zákonom stanovená kvalifikovaná časť prítomná, zákonodarca ani Štatút nerozlišujú, z akého dôvodu nie je prítomný zvyšok Rady. Či je to z dôvodu práceneschopnosti, pracovnej cesty, alebo pre iné dôvody, pod ktoré možno podľa kasačného súdu podradiť aj to, že niektorému z členov Rady zanikla funkcia napr. smrťou a vláda SR nestihla zrealizovať proces smerujúci k zaplneniu takto uprázdneného miesta v Rade.

Dôraz kladie na to, aby kolektívny orgán bol v každom okamihu svojej existencie funkčný. Kruciálna je tu teda funkčnosť ako schopnosť prijímať rozhodnutia, alebo inak povedané ako schopnosť sa uznášať. Táto tzv. uznášaniaschopnosť je vyjadrená spravidla pomerom reálneho počtu členov určitého orgánu k ideálnemu počtu, t. j. pomerom skutočne (reálne) prítomných členov určitého orgánu verejnej moci ku všetkým (možným/potenciálnym) členom. Ako napr. v prípade Rady, kedy zákonodarca cez Štatút považuje tento orgán za funkčný, ak je prítomná nadpolovičná väčšina (aspoň 5) všetkých členov (9) Rady. Z obsahu administratívneho spisu je zrejmé, že v čase, kedy Rada prijímala preskúmavané rozhodnutie, bola v takom početnom zložení, ktoré zabezpečovalo jej funkčnosť, t. j. jej uznášaniaschopnosť.

vždy uznesením. Na prijatie uznesenia Súdnej rady je potrebný súhlas nadpolovičnej väčšiny všetkých jej členov. Z doterajšej histórie fungovania Súdnej rady je všeobecne známou a vo verejne dostupných informačných zdrojoch vystopovateľnou skutočnosťou, že rozhodnutia prijímala aj v časoch, kedy nebolo obsadených všetkých 18 miest predvídaných Ústavou

komisia rozhoduje v zbore a je uznášaniaschopná, ak sú na zasadnutí prítomné aspoň tri štvrtiny jej členov. Na platnosť rozhodnutia je potrebná nadpolovičná väčšina hlasov všetkých členov. Ak Štátna komisia hlasuje o tom, či bolo porušené volebné moratórium, či bolo porušené moratórium na zverejňovanie prieskumov verejnej mienky, o registrácii kandidátnej listiny alebo o vyčiarknutí kandidáta z kandidátnej listiny, sú potrebné na schválenie uznesenia tri štvrtiny hlasov všetkých členov štátnej komisie. Ak dôjde k rovnosti hlasov, rozhodujúci je hlas predsedu štátnej komisie.

43. Sťažovateľ na podporu svojej argumentácie zvolil príklad právnej úpravy zákona č. 757/2004 Z. z., podľa ktorého súdne senáty môžu prijímať rozhodnutia, najmä vyhlasovať rozsudky, len v kompletnom zložení. Uvedená argumentácia ako príklad neobstojí práve pre skutočnosti, na ktoré v kasačnej sťažnosti poukázal sám sťažovateľ, týkajúce sa situácií, keď senát súdu nie je v kompletnom zložení. Pre prípad nastúpenia skutočností spôsobujúcich dočasnú nekompletnosť súdneho senátu, napr. prechodnú neprítomnosť člena senátu (práceneschopnosť, dovolenka) alebo vylúčenie člena senátu na základe námietky zaujatosti, sám zákonodarca výslovne tieto situácie rieši inštitútom tzv. zastúpenia zo sudcov toho istého súdu, čo je pre každý súd upravené rozvrhom práce. Rovnaký postup však pri rešpektovaní právnej úpravy pôsobnosti a právomoci Rady podľa zákona o verejnom obstarávaní alebo podľa Štatútu zvolený byť nemôže, keďže členstvo v Rade je nezastupiteľné. Ak je členstvo v akomkoľvek kolektívnom orgáne nezastupiteľné, tak v situácii nekompletného zloženia

44. Z vyššie prezentovaných dôvodov dospel kasačný súd k záveru, že kasačná sťažnosť nie je dôvodná a preto ju s poukazom na ustanovenie § 461 SSP zamietol. 45. O trovách kasačného konania rozhodol kasačný súd tak, že účastníkom kasačného konania právo na ich náhradu nepriznal. Sťažovateľ v kasačnom konaní úspech nemal a žalovanému náhrada trov kasačného konania prislúcha len v prípadoch, ak to možno spravodlivo požadovať a po splnení zákonom stanovených podmienok len výnimočne (§ 168 SSP v spojení s § 467 ods. 1 SSP), čo podľa obsahu súdneho spisu nenastalo.

V Bratislave dňa 30. apríla 2025