8Stk/2/2023

ROZSUDOK

V MENE SLOVENSKEJ REPUBLIKY

Najvyšší správny súd Slovenskej republiky v senáte zloženom z predsedníčky senátu Mgr. Kristíny Babiakovej (sudkyňa spravodajkyňa), zo sudkyne JUDr. Anity Filovej a sudcu JUDr. Rastislava Dlugoša, PhD. v právnej veci žalobkyne: TESCO STORES SR, a.s., so sídlom Cesta na Senec 2, 821 04 Bratislava, IČO: 31321828, proti žalovanému: Úrad verejného zdravotníctva Slovenskej republiky, so sídlom Trnavská cesta 52, 826 45 Bratislava, o preskúmanie zákonnosti rozhodnutia žalovaného č. OLP/5113/43065 zo dňa 27. septembra 2021, o kasačnej sťažnosti žalovaného proti rozsudku Krajského súdu v Žiline č. k. 31 S 194/ 2021-186 zo dňa 23. mája 2023, takto

rozhodol:

I. Najvyšší správny súd Slovenskej republiky kasačnú sťažnosť zamieta. II. Žalobkyni priznáva právo na úplnú náhradu dôvodne vynaložených trov kasačného konania.

Odôvodnenie

I. Priebeh administratívneho konania

fotodokumentáciu predmetného tovaru. 2. Prvostupňový orgán rozhodnutím č. RH/2021/00646-5 zo dňa 12. apríla 2021 (ďalej len „prvostupňové rozhodnutie“) uložil žalobkyni pokutu 1000,- € za spáchanie správneho deliktu podľa § 57 ods. 33 písm. a) zákona č. 355/2007 Z. z. o ochrane, podpore a rozvoji verejného zdravia a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o ochrane verejného zdravia“), ktorého sa žalobkyňa mala dopustiť tým, že vo svojej prevádzke „si nesplnil[a] povinnosť podľa § 52 ods. 1 písm. a) zákona č. 355/2007 Z.z., nakoľko porušil[a] ustanovenia § 1 ods. 1, ods. 2 písm. c) w) vyhlášky ÚVZ SR č. 3 zo dňa 07. januára 2021, ktorou sa nariaďujú opatrenia podľa § 48 ods. 4 písm. a) d) e) r) w) x) y) a z) zákona č. 355/2007 Z.z. pri ohrození verejného zdravia k obmedzeniam prevádzok a hromadných podujatí s účinnosťou od 11. januára 2021 tým, že dňa 20.01.2021 o 08:45h.

4. Vo svojom rozhodnutí žalovaný zrekapituloval právny stav platný a účinný v čase spáchania skutku. Konštatoval, že príslušnými vyhláškami žalovaného boli do odvolania uzatvorené maloobchodné prevádzky a prevádzky poskytujúce služby, pričom výnimkou podľa § 1 ods. 2 písm. c) vyhlášky č. 3/2021 V. v. Úradu verejného zdravotníctva Slovenskej republiky, ktorou sa nariaďujú opatrenia pri ohrození verejného zdravia k obmedzeniam prevádzok a hromadných podujatí (ďalej len „vyhláška č. 3/2021 V. v.“), boli predajne potravín v rozsahu uspokojenia nevyhnutných životných potrieb v zmysle uznesenia vlády Slovenskej republiky č. 1/2021 Z. z. k návrhu na zmenu prijatých opatrení podľa čl. 5 ods. 4 ústavného zákona č. 227/2002 Z. z. o bezpečnosti štátu v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu v znení neskorších predpisov (ďalej len „uznesenie vlády č. 1/ 2021 Z. z.). Uznesením vlády č. 1/2021 Z.z. bola na území Slovenskej republiky (okrem okresu Nitra) s účinnosťou od 11. januára 2021 obmedzená sloboda pohybu a pobytu zákazom

V tomto smere podľa názoru žalovaného nemožno aplikovať ani § 2 ods. 3 zákona č. 448/2008 Z. z. o sociálnych službách a o zmene a doplnení zákona č. 455/1991 Zb. o živnostenskom podnikaní (živnostenský zákon) v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o sociálnych službách“), keďže ide o úpravu vzťahujúcu sa len na zákon o sociálnych službách.

7. V zmysle § 1 ods. 1 vyhlášky č. 3/2021 V. v. boli uzatvorené maloobchodné prevádzky a prevádzky poskytujúce služby, avšak podľa § 1 ods. 1 písm. c) vyhlášky č. 3/2021 V. v. sa uzatvorenie nevzťahovalo na predajne potravín v rozsahu uspokojenia nevyhnutných životných potrieb v zmysle bodu B.1. ods. 2 uznesenia vlády - a to nákup a zaobstaranie potravín, liekov a zdravotníckych prostriedkov, hygienického tovaru, drogériového tovaru, krmív a ďalších potrieb pre zvieratá, zabezpečenie starostlivosti o deti, zabezpečenie starostlivosti o domáce zvieratá, čistiarne odevov, doplnenie pohonných hmôt, novín a tlačovín, očnej optiky, cesta do banky, poisťovne, servisu bicyklov, servisu motorových vozidiel, na poštu, vrátane výdajného miesta zásielkovní. Aj keď je podľa žalovaného tento výpočet demonštratívny, ďalšie kategórie možno doplniť do tohto výpočtu tak, aby boli logicky a teleologicky podobné tým, ktoré sú vo výpočte explicitne obsiahnuté. Kuchynský riad, baterky, žiarovky, bytový textil (plachty), papiernický tovar (školské potreby), elektrické spotrebiče (žehličky, mixér, sendvičovač) a

II. Priebeh konania pred správnym súdom a jeho rozhodnutie

8. Proti rozhodnutiu žalovaného podala žalobkyňa správnu žalobu na Krajský súd v Žiline (ďalej len „správny súd“) a žiadala, aby správny súd zrušil rozhodnutie žalovaného ako aj prvostupňové rozhodnutie a vec vrátil na ďalšie konanie. 9. V správnej žalobe žalobkyňa namietala, že bod B.1. ods. 2 uznesenia vlády č. 1/2021 Z. z. obsahuje demonštratívny výpočet nevyhnutných životných potrieb, čo pripustil aj žalovaný. Napriek tomu však nezrušil rozhodnutie prvostupňového orgánu, ktoré vychádzalo z toho, že tento výpočet je taxatívny. 10. Nesprávne právne posúdenie veci videla žalobkyňa v tom, že tovar, ktorý v spornom období predávala, podľa jej názoru spadal do kategórie tovaru zabezpečujúceho nevyhnutné životné potreby. Tento pojem je podľa názoru žalobkyne potrebné vykladať v kontexte individuálnych potrieb fyzických osôb. 11. Pokiaľ žalovaný vyčítal žalobkyni predaj kníh, dala do pozornosti, že jedna z výnimiek sa týka práve predaja tlačovín, pričom pojem tlačovina zahŕňa aj knihy (k obdobnému záveru dospel Regionálny úrad verejného zdravotníctva so sídlom v Humennom v inej veci žalobkyne). Predaj domácich/kuchynských potrieb a elektrospotrebičov je zase nevyhnutnou životnou potrebou pre zabezpečenie starostlivosti o deti a blízkych (ide o spotrebiče a nástroje na prípravu a servírovanie pokrmov, liekov rozpustných v horúcej vode a pod.). Rovnako predaj elektroniky zabezpečoval podmienky pre výkon povolania či štúdia z domu. Textil ponímala žalobkyňa ako nevyhnutnú životnú potrebu pre zabezpečenie starostlivosti o deti a blízkych a ako súčasť hygienického tovaru (posteľná bielizeň, vankúše, deky, topánky a pod.).

Z hľadiska výkladu pojmu „nevyhnutné životné potreby“ žalobkyňa poukázala na § 2 ods. 3 zákona o sociálnych službách či § 2 ods. 2 a § 17 ods. 1 zákona o pomoci v hmotnej núdzi. 13. Žalobkyňa tiež poukázala na nekonzistentný postup žalovaného, resp. správnych orgánov pri výkone štátneho zdravotného dozoru v Slovenskej republike. Hoci pre realizáciu vyhlášky a uznesenia vlády boli v každej maloobchodnej prevádzke žalobkyne uplatnené rovnaké opatrenia a bol predávaný rovnaký sortiment, príslušné orgány pristupovali k žalobkyni rozdielne. V predmetnej veci bola žalobkyňa sankcionovaná za predaj kníh, ale naopak v rozhodnutí Regionálneho úradu verejného zdravotníctva so sídlom v Humennom č. 21/0038 zo dňa 6. mája 2021 bol tovar knihy uznaný za tovar, ktorý možno v zmysle vyhlášky č. 3/2021 V. v. a uznesenia vlády č. 1/2021 Z. z. predávať.

16. Správny súd skonštatoval, že jednou z podstatných náležitostí rozhodnutia vo veciach správneho trestania je náležité formulovanie skutkovej vety vo výroku rozhodnutia tak, aby spáchaný skutok nebol zameniteľný. Teda jednoznačné vymedzenie, za aké konkrétne konanie je subjekt postihnutý (požiadavka na vecnú, časovú a miestnu špecifikáciu).

17. Správny súd tiež dospel k názoru, že knihy ako tovar môžu spĺňať výnimku podľa vyhlášky č. 3/2021 V. v. a uznesenia vlády č. 1/2021 Z. z. ako predaj „tlačovín“. Žalovaný a ani prvostupňový orgán nevysvetlili odlišný prístup rôznych úradov k rovnakému typu tovaru.

III. Kasačná sťažnosť a priebeh konania na kasačnom súde

20. Sťažovateľ argumentuje, že v ustanovení § 1 ods. 2 vyhlášky č. 3/2021 V. v. boli taxatívne vymenované prevádzky, ktoré mohli byť otvorené, pričom tovar, ktorý mohol byť predávaný, bolo možné logicky vyvodiť z rozsahu ich bežného sortimentu. Vyhláška č. 3/2021 V. v. preto neupravovala/nestanovovala výnimky pre konkrétny tovar. Platilo teda všeobecné pravidlo, že pokiaľ prevádzka nie je uvedená v ustanovení § 1 ods. 2 vyhlášky č. 3/2021 V. v., musela byť uzatvorená, alebo ak prevádzka zvykne ponúkať aj tovar, ktorý nemožno podradiť pod sortiment predávaný v prevádzkach uvedených v § 1 ods. 2 vyhlášky č. 3/2021 V. v., takýto tovar predávať nemôže. Rovnako to bolo aj v prípade oprávnenia predajní potravín predávať tovar v rozsahu uspokojenia životných potrieb v zmysle uznesenia vlády č. 1/2021 Z. z. Z uznesenia vlády č. 1/2021 Z. z. je podľa neho zrejmé, že tovar, ktorý mohli predajne potravín predávať bol určený druhovo a nebol určený konkrétny tovar, ktorý prevádzky môžu

Preto je podľa názoru sťažovateľa nesprávny právny názor správneho súdu, podľa ktorého bolo potrebné vo výroku prvostupňového rozhodnutia uviesť konkrétne tovary, ktorých predávanie porušovalo vyhlášku č. 3/2021 V. v. Konkretizovanie každého jednotlivého kusu tovaru, ktorý prevádzka protiprávne predávala, by navyše ani nebolo možné, preto bola počas dozoru vyhotovená fotodokumentácia. 21. Čo sa týka predávaných kníh, sťažovateľ poukazuje na skutočnosť, že vo vyhláške č. 3/ 2021 V. v. neboli v rámci výnimiek povolené prevádzky „kamenných“ kníhkupectiev a cesta do kníhkupectva nebola ani vo výnimkách podľa uznesenia vlády č. 1/2021 Z. z. Preto nemožno vyvodiť, že by bol povolený predaj kníh v rámci iných prevádzok. Čo sa týka novín a tlačovín, resp. predajní novín a tlačovín podľa vyhlášky č. 3/2021 V. v. a uznesenia vlády č. 1/2021 Z. z., tieto podľa sťažovateľa boli zaradené pod výnimku, keďže ide o periodickú ako aj dennú tlač, prostredníctvom ktorej by obyvateľstvo mohlo získať potrebné informácie týkajúce sa pandemickej situácie.

IV. Posúdenie kasačného súdu

25. Kľúčovými právnymi otázkami, ktoré mal kasačný súd v predmetnej veci zodpovedať, boli otázky (i) či bol výrok rozhodnutia žalovaného spolu s prvostupňovým rozhodnutím vymedzený a formulovaný riadne a (ii) či predaj kníh možno chápať ako predaj tovaru typického pre predajne novín a tlačovín, ktorých prevádzka bola v rozhodnom období umožnená. 26.

27. Podľa § 52 ods. 1 písm. a) zákona o ochrane verejného zdravia v znení účinnom do 14. júna 2021 fyzické osoby-podnikatelia a právnické osoby sú povinné a) plniť opatrenia na predchádzanie ochoreniam podľa § 12 ods. 2 písm. a) až c), e) a g) až n) a ods. 3 a 4 a opatrenia pri ohrozeniach verejného zdravia podľa § 48 ods. 4 nariadené príslušným orgánom verejného zdravotníctva. 28.

29. Podľa písm. B bodu B.1. podbodu 2 uznesenia vlády č. 1/2021 Z. z. Vláda obmedzuje s účinnosťou od 11. januára 2021. . . okrem územného obvodu okresu Nitra, slobodu pohybu a pobytu zákazom vychádzania od 11. januára 2021 v čase od 05.00 hod. do 01.00 hod. nasledujúceho dňa, obmedzenie končí uplynutím 24. januára 2021, pričom toto obmedzenie sa nevzťahuje na:

. .) do najbližšej maloobchodnej predajne alebo obdobného miesta od miesta bydliska a cestu späť. 30. Podľa písm. D bodu D.1. uznesenia vlády č. 1/2021 Z. z. Vláda odporúča hlavnému hygienikov D.1. prijať vyhlášku, ktorou zabezpečí realizáciu obmedzení podľa tohto uznesenia vlády uzatvorením príslušných prevádzok, na ktorých návštevu sa nevzťahuje výnimka z obmedzenia zákaz vychádzania a zákazom podujatí, na ktoré sa nevzťahuje výnimka z obmedzenia zákazu vychádzania.

na: c) predajne potravín v rozsahu uspokojenia nevyhnutných životných potrieb v zmysle uznesenia vlády Slovenskej republiky č. 1 zo 6. januára 2021, f) predajne novín a tlačovín. 33. V súvislosti s nastolenými právnymi otázkami dáva kasačný súd do pozornosti, že žalobkyňa bola v predmetnej veci sankcionovaná podľa § 57 ods. 33 písm. a) v spojení s § 52 ods. 1 písm. a) a § 48 ods. 4 písm. e) zákona o ochrane verejného zdravia v znení účinnom do 14. júna 2021 a v spojení s § 1 ods. 1 a 2 vyhlášky č. 3/2021 V. v., a to za nesplnenie nariadeného opatrenia (vykonávanie činnosti v rozpore s opatrením) pri ohrození verejného zdravia spočívajúcom v uzatvorení maloobchodných prevádzok a prevádzok poskytujúcich služby v rozhodujúcom období. Kasačný súd sa zhoduje so správnym súdom v tom, že nevyhnutnou súčasťou rozhodnutia vydaného v správnom trestaní je výrok, ktorý nezameniteľne vymedzuje skutok, ktorým sa mal dotknutý subjekt dopustiť sankcionovaného správneho deliktu, a to tak, aby z neho boli zrejmé všetky podstatné skutočnosti relevantné pre identifikovanie a posúdenie samotného deliktu.

35. Realizujúc odporúčanie podľa písm. D bodu D.1. uznesenia vlády č. 1/2021 Z. z. sťažovateľ prijal príslušné opatrenie podľa § 48 ods. 4 písm. e) zákona o ochrane verejného zdravia v znení účinnom do 14. júna 2021 spočívajúce v uzatvorení dotknutých prevádzok (§ 1 ods. 1 a 2 vyhlášky č. 3/2021 V. v.). Až takto vydaná vyhláška tak dostatočne konkretizovala konanie, ktorého sa určitá fyzická osoba alebo právnická osoba mala zdržať, resp. ktoré bola povinná konať, prípadne stav, ktorý mala alebo nesmela udržiavať. Prípustnosť a ústavnú súladnosť takéhoto postupu už posudzoval aj Ústavný súd Slovenskej republiky, ktorý nepovažoval tento spôsob ukladania obmedzení a povinností za problematický sám osebe (porov. v tomto zmysle napr. nález sp. zn. PL. ÚS 4/2021, ods. 70 a nasl.).

Tieto uznesenia tak samy osebe nemôžu byť zdrojom obmedzení, ktorých porušenie by viedlo k naplneniu skutkovej podstaty iného správneho deliktu podľa citovaného § 57 ods. 33 zákona o ochrane verejného zdravia (obdobne rozhodnutie Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 4 Stk 23/2022 zo dňa 27. marca 2024)

Výsledkom takého výkladu potom musí byť záver, aké znaky a kritériá sú určujúce pri uvážení, či skutkový stav patrí pod daný právny pojem (porov. cit. rozsudok sp. zn. 5 Stk 5/2022), teda či určitý tovar alebo služba môže byť nevyhnutná na zabezpečenie nevyhnutnej životnej potreby. Z citovaného ustanovenia nevyplýva, že by sa malo skúmať, či aj skutočne ide o individuálnu potrebu daného jednotlivca (obdobne rozhodnutie Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 4 Stk 23/2022 zo dňa 27. marca 2024). 37. Žalovaný v § 1 ods. 1 vyhlášky č. 3/2021 V. v. uzavrel maloobchodné prevádzky, pričom v § 1 ods. 2 vyhlášky č. 3/2021 V. v., v nadväznosti na písm. B bod B.1. podbod 2 uznesenia vlády č. 1/2021 Z. z., typovo (druhovo) podľa štandardne predávaného sortimentu tovaru vymedzil prevádzky, na ktoré sa uložené opatrenie (uzatvorenie) nevzťahuje.

Podobne by v takýchto predajniach nebolo možné vydať tovar zakúpený na diaľku, hoci jeho výdajňa takisto mala potrebnú výnimku. Ešte nesystematickejšie by takýto výklad vyznieval v súvislosti s ďalšou výnimkou podľa § 1 ods. 2 písm. w), podľa ktorej sa povinnosť uzatvorenia nevzťahoval na obchodné

V obchodnom dome podľa § 2 ods. 3 písm. a) tejto vyhlášky môžu byť otvorené iba maloobchodné prevádzky a prevádzky poskytujúce služby podľa § 1 ods. 2. Inak povedané, citované ustanovenie pripúšťalo, že predajňa potravín a prevádzka telekomunikačného operátora môže byť v obchodnom dome otvorená vedľa seba. V samotnej predajni potravín by sa však takéto služby nemohli poskytovať, ak by táto predajňa bola obmedzená len nevyhnutnými životnými potrebami v zmysle odd. B.1 druhého bodu uznesenia vlády č. 808, medzi ktoré služby telekomunikačného operátora nepatria (obdobne rozhodnutie Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 4 Stk 23/2022 zo dňa 27. marca 2024).

Takouto predajňou pritom bola aj žalobkyňa, ktorá ako maloobchodná prevádzka so zmiešaným tovarom nepochybne spĺňala tak povahu predajne potravín (§ 1 ods. 2 písm. c) vyhlášky č. 3/2021 V. v.), ako aj predajne drogérie (§ 1 ods. 2 písm. d) vyhlášky č. 3/2021 V. v.) či v časti sortimentu aj predajne podľa § 1 ods. 1 vyhlášky č. 3/2021 V. v. S ohľadom na účel predmetného opatrenia (obmedzenie prevádzky predajní ponúkajúcich sortiment, ktorého zabezpečenie nepredstavuje výnimku z nariadeného zákazu vychádzania podľa písm. B bodu B.1. podbodu 2 uznesenia vlády č. 1/2021 Z. z.) kasačný súd považuje za akceptovateľný a predvídateľný výklad, že prevádzka maloobchodných predajní so zmiešaným tovarom bola umožnená len v rozsahu predaja sortimentu, ktorý bol typický pre predajne tovaru vymedzeného vo výnimkách podľa § 1 ods. 2 vyhlášky č. 3/2021 V. v. Podľa kasačného súdu tak ustanovenie § 1 ods. 2 vyhlášky č. 77/2020 V. v. SR treba [s ohľadom na jeho systematiku, ale aj v spojení s cit. § 2 ods. 3 písm.

39. S ohľadom na vyššie uvedené a skutočnosť, že žalobkyňa bola predajňou so zmiešaným tovarom (čo vyplýva tak zo zistení sťažovateľa ako aj z obchodného registra) bolo preto pre náležité vymedzenie skutku (porušenia opatrení podľa § 48 ods. 4 písm. e) zákona o ochrane verejného zdravia v znení účinnom do 14. júna 2021 v spojení s § 1 ods. 1 a 2 vyhlášky č. 3/2021 V. v.) potrebné, aby sťažovateľ vo výrokovej vete vymedzil tovary, ktorých predajom mala žalobkyňa porušiť predmetné opatrenia.

41. Hoci sa kasačný súd stotožnil s názorom sťažovateľa, že výrok prvostupňového rozhodnutia bol vymedzený dostatočne, kasačný súd neopomína skutočnosť, že správny súd zrušil napadnuté rozhodnutie a prvostupňové rozhodnutie aj z toho dôvodu, že jeden z predávaných druhov tovaru - knihy, bol sortimentom spadajúcim pod sortiment predajní novín a tlačovín, ktorého predaj bol predajniam zmiešaného tovaru podľa § 1 ods. 2 písm. f) vyhlášky č. 3/2021 V. v. umožnený (bod 17 tohto rozsudku).

43. Kasačný súd neopomína argumentáciu sťažovateľa o rozdieloch medzi knihami a periodickou či neperiodickou tlačou s ohľadom na význam pre ochranu verejného zdravia (bod 21 tohto rozsudku). Na druhej strane však musí konštatovať, že v predmetnej veci nemá v zásade právny význam individualizované posudzovanie jednotlivých tovarov ako nevyhnutných životných potrieb podľa podľa písm. B bodu B.1. podbodu 2 uznesenia vlády č. 1/2021 Z. z. (bod 36 tohto rozsudku). Toto váženie totiž vykonal už samotný sťažovateľ a mal ho pretaviť do záväzného (normatívneho) textu § 1 ods. 2 vyhlášky č. 3/2021 V. v.

44. Podľa názoru kasačného súdu sťažovateľ ako normotvorca tým, že vo výnimke podľa § 1 ods. 2 písm. f) vyhlášky č. 3/2021 V. v. použil širší pojem „tlačovina“, namiesto užších pojmov ako napr. tlač (periodická alebo neperiodická), umožnil vznik situácie, keď sa fyzické a právnické osoby v súlade so zaužívaným a ustáleným významom tohto pojmu (bod 43 tohto rozsudku) mohli legitímne spoliehať na to, že predaj kníh ako bežného sortimentu predajní novín a tlačovín v danom období nie je zakázaný. V pochybnostiach o výklade právnej normy, ktorou sa ukladajú fyzickým a právnickým osobám záväzné a sankcionovateľné povinnosti, je pritom potrebné postupovať v prospech väčšieho rozsahu práv a právom chránených záujmov fyzických a právnických osôb.

45. Keďže knihy boli jedným zo štyroch druhov tovaru, za ktorých predaj bola žalobkyňa sankcionovaná a ktorých predajom sa mala dopustiť porušenia § 48 ods. 4 písm. e) zákona o ochrane verejného zdravia v znení účinnom do 14. júna 2021 v spojení s § 1 ods. 1 a 2 vyhlášky č. 3/2021 V. v. (bod 2 tohto rozsudku), pričom závažnosť a spôsob protiprávneho konania sú okolnosti, ktoré musí sťažovateľ zohľadňovať pri správnej úvahe ohľadne výšky uloženej pokuty (§ 57 ods. 41 a 42 zákona o ochrane verejného zdravia v znení účinnom do 14. júna 2021), ide o vadu rozhodnutia žalovaného ako aj prvostupňového rozhodnutia, ktorá sa týka tak ich výroku ako aj (môže sa týkať) výšky uloženej pokuty.

č. 3/2021 V. v. sú tak žalovaný/sťažovateľ ako aj prvostupňový orgán viazaní (§ 469 SSP).