8Svk/11/2023

ROZSUDOK

V MENE SLOVENSKEJ REPUBLIKY

Najvyšší správny súd Slovenskej republiky v senáte zloženom z predsedníčky senátu Mgr. Kristíny Babiakovej (sudkyňa spravodajkyňa), zo sudkyne JUDr. Anity Filovej a sudcu JUDr. Rastislava Dlugoša, PhD. v právnej veci žalobcu: Združenie domových samospráv, o.z., so sídlom Rovniankova 14, P. O. BOX 218, 850 00 Bratislava, IČO: 31820174, zastúpeného Advokátskou kanceláriou Tkáč & Partners, s.r.o., so sídlom Hrnčiarska 29, 040 01 Košice, IČO: 53929691, proti žalovanému: Okresný úrad Žilina, odbor cestnej dopravy a pozemných komunikácií, so sídlom Vysokoškolákov 8556/33B, 010 08 Žilina, o preskúmanie zákonnosti rozhodnutia žalovaného č. OU-ZA-OCDPK-2020/035832-003 zo dňa 26. augusta 2020, konajúc o kasačnej sťažnosti žalobcu proti rozsudku Krajského súdu v Žiline č. k. 30S/153/ 2020-96 zo dňa 20. februára 2023, takto

rozhodol:

I. Najvyšší správny súd Slovenskej republiky návrh na prerušenie konania zamieta. II. Najvyšší správny súd Slovenskej republiky kasačnú sťažnosť zamieta. III. Účastníkom konania právo na náhradu trov kasačného konania nepriznáva.

Odôvodnenie

I. Priebeh administratívneho konania

1 zákona č. 50/1976 Zb. o územnom plánovaní a stavebnom poriadku v znení neskorších predpisov (ďalej ako „Stavebný zákon“) v spojení s § 14 ods. 1 a 2 zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok) v znení neskorších predpisov (ďalej ako „Správny poriadok“) v stavebnom konaní vedenom špeciálnym stavebným úradom pod č. 68056/ 2020-33462/2020/ SÚ-ŠSÚ-doprava/Mo na stavbu „Prístavba skladovej haly, Žilina - Považský Chlmec - SO 02 Komunikácie a stacionárna doprava“ (ďalej ako „stavba“).

dotknuté. Táto časť definície sa vzťahuje na prípady, keď rozhodovanie o právnych pomeroch určitej osoby sa môže priamo dotknúť právnej pozície inej osoby. Vždy teda pôjde o situáciu, keď rozhodovanie správneho orgánu môže ovplyvniť právnu pozíciu tejto osoby, to znamená, že jej hmotnoprávne postavenie bude po vydaní rozhodnutia iné ako pred jeho vydaním. Povinnosťou každého účastníka je uviesť konkrétne dôvody, ktoré svedčia o tom, ktoré jeho práva alebo povinnosti môžu byť rozhodnutím vo veci priamo dotknuté. Žalovaný mal za to, že aplikácia ustanovení zákona č. 162/2015 Z. z. Správny súdny poriadok v znení neskorších predpisov (ďalej ako „SSP“) a zákona č. 17/1992 Zb. o životnom prostredí (ďalej ako „zákon o životnom prostredí“) tvrdená žalobcom, mu nezakladá postavenie účastníka v povoľovacom konaní, ktorým v tomto prípade je stavebné povolenie, a to z toho dôvodu, že z dikcie § 178 ods. 3 zákona SSP explicitne vyplýva, že právo podať žalobu vo veciach ochrany životného prostredia prináleží každému a nielen účastníkovi správneho konania.

5. K námietkam žalobcu nálezom Ústavného súdu Slovenskej republiky č. II.ÚS 117/02-22 uviedol, že v tejto veci súd riešil diametrálne odlišnú právnu situáciu. Žalovaný poukázal na judikáty NS SR č. Sžo NS/114/03 a 7 Sž/139/02, podľa ktorých postavenie účastníka konania možno priznať len subjektom - nositeľom práva k veci, ktorá je predmetom konania. Vystupovanie žalobcu vo všeobecnom verejnom práve nemôže byť podľa odvolacieho orgánu základom pre vznik postavenia účastníka konkrétneho správneho konania. 6. Žalovaný mal za to, že žalobcovi by prináležalo postavenie účastníka konania len v tom prípade, keby bola stavba predmetom zisťovacieho konania alebo konania o posudzovaní vplyvov, teda konaní nachádzajúcich sa v tretej časti podľa zákona č. 24/2006 Z. z. o posudzovaní vplyvov na životné prostredie v znení neskorších predpisov (ďalej ako „zákon EIA“). Vzhľadom na to, že na predmetnú stavbu sa nevzťahujú konania podľa zákona EIA, nemá žalobca v tejto veci nárok na postavenie účastníka konania v stavebnom konaní. Žalobcovi neprináleží ani právo na status zúčastnenej osoby v zmysle § 15a ods. 1 Správneho

II. Priebeh konania pred správnym súdom a jeho rozhodnutie

Podľa názoru žalobcu posudzovaná stavba podliehala posudzovaniu vplyvov na životné prostredie. V tejto súvislosti namietal aj nepreskúmateľnosť napadnutého rozhodnutia. 9. Podľa žalobcu pri zisťovaní okruhu účastníkov správneho konania nemožno reštriktívne vychádzať z vymedzenia okruhu osôb ustanovených v osobitnom zákone, ale je potrebné prihliadať aj na osoby, ktorých práva, právom chránené záujmy alebo povinnosti môžu byť rozhodnutím priamo dotknuté. Okruh účastníkov vymedzený v osobitnom zákone predstavuje subjekty, u ktorých zákonodarca predpokladá reálnu možnosť zásahu do práv a povinností, a považuje za potrebné menovite ich do správneho konania zahrnúť. Pri výklade § 14 ods. 2 Správneho poriadku podľa jeho názoru nemožno opomenúť časticu „aj“, ktorá z hľadiska gramatického výkladu indikuje ďalšie rozšírenie okruhu účastníkov popri subjektoch uvedených v § 14 ods. 1 Správneho poriadku. Žalobca ďalej poukázal na § 19 zákona o životnom prostredí, ktorý ustanovuje povinnosť upovedomiť kompetentné štátne inštitúcie o možnom poškodzovaní životného prostredia. Tieto je nutné podľa žalobcu interpretovať

závery. 10. Postup správnych orgánov v tejto veci je podľa žalobcu aj v priamom rozpore s čl. 3 ods. 2 Aarhuského dohovoru, podľa ktorého majú úradníci a správne orgány podporovať a usmerňovať verejnosť pri požadovaní prístupu k informáciám a uľahčovať jej účasť na rozhodovacom procese.

13. Správny súd ako nedôvodnú vyhodnotil aj žalobnú námietku, v zmysle ktorej sa žalovaný nemal náležitým spôsobom vysporiadať s pripomienkami žalobcu ako dotknutej verejnosti doručenými v priebehu zisťovacieho konania. Správny súd zdôraznil, že predmetom tohto správneho súdneho prieskumu nie je rozhodnutie, ktoré by bolo výsledkom akéhokoľvek zisťovacieho konania podľa zákona EIA, ale rozhodnutie žalovaného, ktorým potvrdil rozhodnutie správneho orgánu prvého stupňa o nepriznaní postavenia účastníka žalobcovi v stavebnom konaní. Odhliadnuc od uvedenej nezrovnalosti žalobnej námietky správny súd doplnil, že žalobca v žalobe ani nešpecifikoval, s akými konkrétnymi pripomienkami sa žalovaný „náležitým spôsobom nevysporiadal“.

15. Správny súd konštatoval, že správne orgány náležite odôvodnili aj absenciu podmienky pre danosť statusu účastníka povoľovacieho konania v zmysle § 59 ods. 1 písm. b) Stavebného zákona ako aj dôvody, prečo nebolo zistené účastníctvo žalobcu podľa § 14 ods. 1 a 2 Správneho poriadku, keď žalobca nenamietal, že bude zasiahnuté do jeho vlastníckych práv k pozemku a stavbám samotnou stavbou, ktorá bola predmetom konania o vydanie stavebného

16. Ako nedôvodnú správny súd vyhodnotil aj argumentáciu žalobcu ustanovením § 140c ods. 8 a 10 Stavebného zákona v spojení s § 19 zákona o životnom prostredí a § 14 ods. 1 a 2 Správneho poriadku, ktoré vytrhol z kontextu právnej úpravy v snahe dosiahnuť svoje účastníctvo v stavebnom konaní, v ktorom účastníkom byť nemá. Správny súd uviedol, že účastníkmi stavebného konania sú vždy priamo dotknuté osoby, a nie osoby, ktoré sú dotknuté v rovine všeobecnej úvahy. Žalobca v správnom konaní netvrdil konkrétne dotknuté práva (v čom priamo bolo zasiahnuté jeho právo na priaznivé životné prostredie), pričom jeho argumentácia je vo všeobecnej nekonkrétnej rovine. Správny súd uzavrel, že účastníctvo v stavebnom konaní je dané zákonnými ustanoveniami § 59 Stavebného zákona, pričom ustanovenie § 140c ods. 8 a 10 by prichádzalo do úvahy, len v prípade, ak by v danej veci prebehlo konanie podľa zákona EIA, čo sa však v tomto prípade nestalo.

17. Na záver správny súd dodal, že pokiaľ bol žalobca tej mienky, že povoľovaná stavba by mala podliehať posudzovaniu podľa zákona EIA, mohol využiť právny prostriedok upravený v § 19 zákona EIA a podať podnet, či navrhovaná činnosť podlieha posudzovaniu.

III. Kasačná sťažnosť a priebeh konania na kasačnom súde

19. Sťažovateľ v kasačnej sťažnosti namieta nesprávne právne posúdenie ustanovenia § 24 ods. 2 zákona EIA správnymi orgánmi ako aj správnym súdom. Podľa sťažovateľa mu vzniklo postavenie účastníka na základe konania o posudzovaní vplyvov na životné prostredie, výsledkom ktorého bolo rozhodnutie zo zisťovacieho konania. Na základe prejaveného záujmu na účasti na tomto konaní nastala situácia, kedy sťažovateľ je účastníkom konania vo všetkých následných povoľovacích konaniach. Účelom ustanovenia § 24 ods. 2 zákona EIA, kde v prípade, ak verejnosti nevyplýva postavenie účastníka z iného právneho predpisu, bolo nastaviť právny rámec, ktorý zakladá postavenie účastníka v konaní verejnosti.

V tejto súvislosti odkázal na rozhodnutie Najvyššieho súdu Slovenskej republiky vo veci sp. zn. 3Sžp/ 30/2009 a s tým súvisiace rozsudky Súdneho dvora Európskej únie C - 240/09 zo dňa 8. marca 2011 a C-416/2010 zo dňa 15. januára 2013. Podľa sťažovateľa mal súd aj v tejto veci vykladať postavenie sťažovateľa vo vzťahu k účastníctvu v konaní extenzívne.

Tieto skutočnosti podľa sťažovateľa správny súd vôbec neposudzoval, čím nesprávne právne posúdil vec. 22. Sťažovateľ na záver kasačnej sťažnosti navrhol kasačnému súdu prerušenie kasačného konania za účelom podania prejudiciálnej otázky Súdnemu dvoru Európskej únie (ďalej aj ako „SD EÚ“). Návrh odôvodnil absenciou eurokonformného výkladu a aplikácie práva v oblasti posudzovania vplyvov na životné prostredie podľa zákona EIA, Smernice Európskeho parlamentu a Rady 2011/92/EÚ o posudzovaní vplyvov určitých verejných a súkromných projektov na životné prostredie (ďalej ako „Smernica EIA“) a Dohovoru o prístupe k informáciám, účasti verejnosti na rozhodovacom procese a prístupe k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia (ďalej ako „Aarhuský dohovor“, oznámenie č. 43/2006 Z. z.), a to jednak správnymi orgánmi ako aj správnym súdom preskúmavajúcim zákonnosť napadnutého rozhodnutia. Kasačný súd má podľa sťažovateľa požiadať SD EÚ o záväzný výklad práva, najmä so zameraním na procesné inštitúty, podanie odôvodneného stanoviska, podanie odvolania, inštitút doplňujúcej informácie a inštitút konzultácie, a to v tom smere, že

IV. Posúdenie kasačného súdu

26. Za kľúčové považoval kasačný súd na úvod vyhodnotiť námietku sťažovateľa o nedostatočnom odôvodnení preskúmavaných rozhodnutí. Kasačný súd sa podrobne oboznámil s administratívnym spisom, prvostupňovým rozhodnutím a rozhodnutím žalovaného, pričom v tomto kontexte musí konštatovať, že rovnako ako správny súd, neidentifikoval nepreskúmateľnosť založenú nedostatočným odôvodnením týchto rozhodnutí. V súvislosti s touto námietkou je potrebné dať do pozornosti, že správna žaloba ako aj kasačná sťažnosť majú povahu mimoriadnych opravných prostriedkov. Preto aj jednotlivé dôvody zrušenia príslušných rozhodnutí je potrebné vnímať v kontexte mimoriadnosti, resp. výnimočnosti. Právo na odôvodnenie rozhodnutia správneho orgánu je právom procesným, čo je potrebné vnímať aj pri vyvodzovaní dôsledkov z jeho narušenia.

súdom. 28. Podľa § 59 ods. 1 Stavebného zákona účastníkmi stavebného konania sú: a) stavebník, b) osoby, ktoré majú vlastnícke alebo iné práva k pozemkom a stavbám na nich vrátane susediacich pozemkov a stavieb, ak ich vlastnícke alebo iné práva k týmto pozemkom a stavbám môžu byť stavebným povolením priamo dotknuté, c) ďalšie osoby, ktorým toto postavenie vyplýva z osobitného predpisu d) stavebný dozor alebo kvalifikovaná osoba, e) projektant v časti, ktorá sa týka projektu stavby.

Vzhľadom na to, že ustanovenie § 59 Stavebného zákona obsahuje komplexnú osobitnú úpravu účastníctva v konaní o povolení stavby, na postavenie účastníka v stavebnom konaní sa neaplikuje Správny poriadok (napr. rozhodnutia Najvyššieho správneho súdu sp. zn. 7Svk/7/2023, 5Svk/47/2022 alebo 3Svk/35/2022). Ak v tejto súvislosti správny súd pripustil aplikáciu ustanovenia § 14 Správneho poriadku aj na stavebné konanie, išlo z jeho strany o nesprávny právny záver, ktorý ale nemal vplyv na konečné rozhodnutie, keďže ustálil, že ani podľa tohto ustanovenia sťažovateľovi postavenie účastníka nepatrí. Vzhľadom na parciálnosť daného záveru preto kasačný súd nevidel dôvod na zrušenie napadnutého rozsudku správneho súdu.

Hoci v tejto veci sťažovateľ tvrdil, že pred posudzovaným stavebným konaním prebiehalo zisťovacie konanie podľa § 29 zákona EIA, toto svoje tvrdenie ničím nepodložil a uvedenú skutočnosť vylúčil tak prvostupňový orgán ako aj žalovaný. Vzhľadom na to, že ani v konaní pred správnym súdom sťažovateľ neuviedol, aké konkrétne konanie podľa zákona EIA malo stavebnému konaniu, v ktorom si uplatňoval postavenie účastníka konania, predchádzať, kasačný súd ustálil, že postavenie účastníka konania mu nevzniklo ani podľa § 59 ods. 1 písm. c) Stavebného zákona, čo je v súlade so závermi správneho súdu.

32. Sťažovateľ tiež namietal, že postavenie účastníka mu malo vyplývať z § 19 zákona o životnom prostredí. Ak kasačný súd berie do úvahy skutočnosť, že poznámka pod čiarou k ustanoveniu § 59 ods. 1 písm. c) Stavebného zákona je len interpretačnou pomôckou a teda osobitným zákonom by mohol byť aj iný zákon, než len zákon EIA, potom sťažovateľova alternatívna argumentácia spočívajúca v tom, že pod citované ustanovenie Stavebného zákona je možné subsumovať § 19 zákona o životnom prostredí, neobstojí, keďže toto ustanovenie nesúvisí s otázkou účastníctva, ale ukladá všeobecnú povinnosť pri ohrození životného prostredia, alebo pri poškodení životného prostredia bez meškania ohlásiť tieto skutočnosti príslušnému orgánu štátnej správy.

príslušného konania. Za daných okolností preto nemožno sťažovateľovo postavenie účastníka konania podľa § 59 ods. 1 písm. c) Stavebného zákona odvodzovať alternatívne ani od § 19 zákona o životnom prostredí. 33. Sťažovateľovi kasačný súd prisviedča v tom, že Súdny dvor Európskej únie priznal postavenie účastníka konania zainteresovanej verejnosti aj v konaniach, ktorým nepredchádzalo konanie podľa zákona EIA, a to v súvislosti s aplikáciou čl. 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru. Súdny dvor tak pripustil postavenie účastníka konania zainteresovanej verejnosti napr. v správnom konaní týkajúcom sa poskytnutia výnimky z režimu ochrany medveďa hnedého (rozsudok z 8. marca 2011, Lesoochranárske zoskupenie VLK, C-240/ 09,) alebo v konaní o povolení projektu, ktorý môže byť v rozpore s povinnosťou zabrániť zhoršeniu stavu vodných útvarov stanovenej v článku 4 smernice 2000/60/ES Európskeho parlamentu a Rady z 23. októbra 2000, ktorou sa stanovuje rámec pôsobnosti pre opatrenia spoločenstva v oblasti vodného hospodárstva (rozsudok z 20. decembra 2017, Protect Natur- , Arten- und Landschaftsschutz Umweltorganisation, C-664/15).

Hoci je sťažovateľ mimovládnou organizáciou, ktorá deklaruje záujem na ochrane životného prostredia, postavenie účastníka konania jej teda nevzniká v akomkoľvek povoľovacom konaní, ale iba v takom, ktoré môže mať významný vplyv na životné prostredie a takýmto vplyvom aj takáto mimovládna organizácia argumentuje. Uplatňujúc uvedené na posudzovaný prípad, sťažovateľ v správnom konaní vôbec neargumentoval vplyvom povoľovanej činnosti na životné prostredie (len uplatnil pripomienky bez ich aplikácie na konkrétny prípad) a neargumentoval tak ani v konaní pred súdom. Nie je pritom povinnosťou súdu bez konkrétnej argumentácie o zásadnom vplyve na životné prostredie, povoľovanú činnosť vyhodnotiť z tohto hľadiska ex offo. Kasačný súd rovnako uvádza, že povoľovaná činnosť nie je činnosťou, ktorá by podliehala zisťovaciemu konaniu alebo posudzovaniu vplyvov na životné prostredie (príloha č. 8 časť AaB zákona EIA) a preto je možné predpokladať, že jej vplyv na životné prostredie nie je relevantný. Kasačný súd preto námietku sťažovateľa, ktorou žiadal o priamu aplikáciu Aarhuského dohovoru, rovnako vyhodnotil ako nedôvodnú.

neidentifikoval. Kasačný súd si je pritom vedomý, že predmetom prejudiciálnej otázky podľa čl. 267 ZFEÚ nemôže byť otázka, či sa správne aplikovalo právo Európskej únie v konkrétnej veci. Kasačný súd poukazuje aj na rozsudok SD EÚ vo veci Consorzio Italian Management, Catania Multiservizi SpA zo 06.10.201, C-561/19, v zmysle ktorého: článok 267 ZFEÚ sa má vykladať v tom zmysle, že vnútroštátny súd, ktorého rozhodnutia nemožno napadnúť súdnym prostriedkom nápravy podľa vnútroštátneho práva, je povinný predložiť Súdnemu dvoru otázku týkajúcu sa výkladu práva Únie, ktorá bola pred ním nastolená, pokiaľ nekonštatuje, že táto otázka nie je relevantná, alebo že predmetné ustanovenie práva Únie už bolo predmetom výkladu zo strany Súdneho dvora, alebo že správny výklad práva Únie je taký jasný, že nie je priestor na žiadne dôvodné pochybnosti. Ako už bolo uvedené vyššie, kasačný súd odkazujúc na judikatúru Súdneho dvora Európskej únie, otázku nastolenú sťažovateľom vo všeobecnej rovine, považoval za už vyriešenú rozhodovacou činnosťou SD EÚ a preto nepovažoval za potrebné sa v rovnakej veci obrátiť na Súdny dvor Európskej únie s

V. Záver

35. Sumarizujúc vyššie uvedené skutočnosti kasačný súd uzatvára, že nezistil dôvodnosť kasačných námietok sťažovateľa. Rozsudok správneho súdu považuje za vychádzajúci zo správneho právneho posúdenia veci a kasačný súd nezistil ani procesné vady, ktoré by mali za následok porušenie práva sťažovateľa na spravodlivý proces. Preto kasačnú sťažnosť sťažovateľa podľa § 461 SSP ako nedôvodnú zamietol. 36. O trovách kasačného konania rozhodol kasačný súd podľa § 467 ods. 1 SSP v spojení s § 167 ods. 1 SSP a § 168 SSP, keď žalobca (sťažovateľ) bol v konaní pred kasačným súdom neúspešný a u žalovaného nezistil kasačný súd mimoriadne dôvody, pre ktoré by mu malo byť spravodlivo priznané právo na náhradu trov konania.

37. Toto rozhodnutie prijal senát Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky pomerom hlasov 3:0.

Poučenie:

Proti tomuto rozsudku nie je prípustný opravný prostriedok.

V Bratislave dňa 25. septembra 2024