8Svk/21/2023

1. Žalovaný vydal dňa 31. januára 2023 Všeobecné povolenie č. 1/2023 na poskytovanie elektronických komunikačných sietí alebo elektronických komunikačných služieb (ďalej ako „Všeobecné povolenie“) podľa § 4 ods. 1 písm. b) a ods. 5 písm. a) bod 1 a § 9 ods. 2 zákona č. 452/2021 Z. z. o elektronických komunikáciách (ďalej ako „zákon o elektronických komunikáciách“). 2. Proti Všeobecnému povoleniu žalovaného podal žalobca správnu žalobu na Krajský súd v Bratislave a žiadal, aby krajský súd zrušil ustanovenia čl. III, bod 3, ods. 2 písm. j) a k) a ods. 3, čl. IV, bod 3 Všeobecného povolenia. Napadnuté ustanovenia považoval v podstatnom za nezákonné z dôvodu, že žalovaný konal nad rámec právomoci danej mu v § 8 ods. 3 zákona o elektronických komunikáciách v spojení s čl. 2 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky. Žalobca ďalej tvrdil, že žalovaný neaplikoval § 9 ods. 2 zákona o elektronických komunikáciách, keď určil neprimeranú lehotu na implementáciu predmetných ustanovení. 3. Správny súd v Bratislave (ďalej len „správny súd“) uznesením č.k. BA-6S/93/2023-72 zo dňa 31. augusta 2023 správnu žalobu žalobcu podľa § 98 ods. 1 písm. g) zákona č. 162/2015 Z. z. Správny súdny poriadok v znení neskorších predpisov (ďalej ako „SSP“) odmietol. Na úvod poukázal na to, že žalobca v žalobe nepreukázal, že Všeobecné povolenie bolo vo Vestníku žalovaného zverejnené dňa 1. februára 2023. Rovnako žalobcovi vytkol, že správna žaloba bola podaná dňa 31. marca 2023, a to pred nadobudnutím účinnosti Všeobecného povolenia (dňa 1. apríla 2023). 4. Správny súd odmietnutie odôvodnil tým, že žalobca neuviedol v akom konkrétnom administratívnom konaní bolo Všeobecné povolenie vydané a ako konkrétne sú subjektívne práva žalobcu ako účastníka riadne identifikovaného administratívneho konania dotknuté. Podľa správneho súdu Všeobecné povolenie žalovaného nie je rozhodnutím ani opatrením orgánu verejnej správy vydaným v administratívnom konaní, ktoré by zakladalo, menilo, zrušovalo alebo deklarovalo práva, právom chránené záujmy alebo povinnosti žalobcu. Všeobecné povolenie vydané žalovaným nie je individuálnym správnym aktom a nie je adresované konkrétnemu subjektu ako účastníkovi administratívneho konania. Všeobecné povolenie sa týka neurčitého okruhu osôb, ktoré by potenciálne mali záujem o poskytovanie elektronických komunikačných sietí alebo elektronických komunikačných služieb.

5. Proti napadnutému uzneseniu správneho súdu podal žalobca - sťažovateľ kasačnú sťažnosť z dôvodu, že napadnuté uznesenie vychádza z nesprávneho právneho posúdenia veci podľa § 440 ods. 1 písm. g) SSP a že správny súd nezákonne odmietol správnu žalobu podľa § 440 ods. 1 písm. j) SSP. Žiada napadnuté uznesenie zrušiť a vec vrátiť správnemu súdu na ďalšie

Podľa sťažovateľa je preto Všeobecné povolenie opatrením vydaným orgánom verejnej správy v administratívnom konaní, teda vydaným v rámci výkonu pôsobnosti žalovaného a ako také podlieha súdnemu prieskumu podľa SSP. Poukázal na to, že z obsahu žaloby vyplýva, že ním špecifikované ustanovenia všeobecného povolenia považuje za kolidujúce s jeho ústavne garantovaným právom vlastniť majetok podľa čl. 20 ods. 1 ústavy, čo špecifikoval v článkoch (C) až (F)

8. Nezákonnosť odmietnutia podanej žaloby videl sťažovateľ v tom, že ak by správny súd posudzoval jeho žalobu podľa obsahu, bol by jednoznačne dospel k záveru, že Všeobecné povolenie je zásahom do práv a právom chránených záujmov sťažovateľa, a preto nemôže byť podľa čl. 46 ods. 2 ústavy vyňaté z prieskumu správnych súdov.

Určuje všeobecné podmienky pre výkon určitej činnosti a je ho povinný dodržiavať každý, kto poskytuje verejné siete alebo služby. Žalovaný žiadal kasačnú sťažnosť zamietnuť.

10. Najvyšší správny súd Slovenskej republiky ako súd kasačný (§ 438 ods. 2 SSP), po zistení, že kasačná sťažnosť sťažovateľa bola podaná včas (§ 443 ods. 1 SSP), oprávnenou osobou (§ 442 ods. 1 SSP) a je prípustná (§ 439 ods. 1 SSP), preskúmal napadnuté uznesenie správneho súdu spolu s konaním, ktoré predchádzalo jeho vydaniu a dospel k názoru, že kasačná sťažnosť je dôvodná. 11. Úlohou kasačného súdu bolo v predmetnej veci na základe kasačnej sťažnosti posúdiť otázku prípustnosti správnej žaloby. 12. Námietku týkajúcu sa záveru správneho súdu o neprípustnosti správnej žaloby proti Všeobecnému povoleniu vydanému podľa zákona o elektronických komunikáciách musel kasačný súd vyhodnotiť ako dôvodnú. O prípustnosti správnej žaloby proti tomuto tzv. hybridnému (zmiešanému) aktu sa pritom ani nevedie polemika. Prípustnosť správnej žaloby proti Všeobecnému povoleniu vydanému podľa zákona o elektronických komunikáciách jasne judikoval Ústavný súd Slovenskej republiky v náleze sp. zn. I. ÚS 354/2008 zo dňa 22. januára 2009, ktorý bol v Zbierke nálezov a uznesení Ústavného súdu Slovenskej republiky publikovaný pod č. 11/2009 s touto právnou vetou: Aj keď v slovenskom právnom systéme nemožno hovoriť o typoch zmiešaných správnych aktov majúcich znaky opatrení obecnej povahy vo formálnom zmysle slova, pretože právna úprava takýto typ správnych aktov nezakotvuje, nesporne zmiešané správne akty z hľadiska obsahového existujú, čoho dôkazom je práve napr. aj všeobecné povolenie podľa zákona č. 610/2003 Z. z. o elektronických komunikáciách v znení neskorších predpisov. Charakter všeobecného povolenia (správny akt zmiešanej povahy majúci i prvky individuálneho správneho aktu) podľa názoru Ústavného súdu Slovenskej republiky vyžaduje vyššiu úroveň právnej ochrany proti jeho účinkom v porovnaní s úrovňou, aká sa v individuálno-právnej perspektíve základných práv a slobôd poskytuje fyzickým a právnickým osobám proti účinkom normatívnych správnych aktov. V okolnostiach danej veci je v právomoci všeobecných súdov vecne posúdiť žalobu sťažovateľa, a to v súlade s ústavne konformným výkladom jednotlivých ustanovení piatej časti Občianskeho súdneho poriadku („rozhodnutie“, „postup“, resp. „zásah“ orgánu verejnej správy), a to v záujme dôsledného uplatňovania čl. 46 ods. 2 druhej vety Ústavy Slovenskej republiky, ktoré nemôže byť závislé od formálnych kritérií obsiahnutých v právnom predpise sily zákona.

14. Ak ústavný súd v citovanom rozhodnutí odkazuje na zákon č. 610/2003 Z. z. o elektronických komunikáciách účinný do 31. októbra 2011, ktorý bol zrušený zákonom č. 351/ 2011 Z.z. o elektronických komunikáciách účinným do 31. januára 2022 a tento bol následne zrušený v súčasnosti účinným zákonom č. 452/2021 Z. z. o elektronických komunikáciách, a tieto zmeny nemali žiaden zásadný vplyv na charakter a proces prijímania Všeobecného povolenia, sú závery ústavného súdu plne aplikovateľné aj na Všeobecné povolenie vydávané podľa zákona č. 452/2021 Z. z. o elektronických komunikáciách.

15. Záver správneho súdu o tom, že Všeobecné povolenie nespadá do prieskumu správneho súdu bol preto nesprávny. 16. Kasačný súd v súlade s vyššie uvedeným zhŕňa, že Všeobecné povolenie vydávané Úradom pre reguláciu elektronických komunikácií a poštových služieb na základe § 4 ods. 5 písm. f) bod 1 a § 8 zákona o elektronických komunikáciách (akt vydaný na základe zákona) je potrebné považovať za tzv. hybridný (zmiešaný) správny akt.

Z hľadiska možnosti prieskumu tento správny akt zodpovedá kategórii „opatrenie“ podľa § 3 ods. 1 písm. c) SSP. 17. Hoci žalovaný pri vydávaní Všeobecného povolenia nepostupuje podľa všeobecného predpisu o správnom konaní, konanie, v ktorom vydáva Všeobecné povolenie, je potrebné zahrnúť pod pojem „administratívne konanie“ (pochybnosť o tomto nemal ani ústavný súd či najvyšší súd vo vyššie citovaných rozhodnutiach). Pod pojem „administratívne konanie“ podľa § 3 ods. 1 písm. a) SSP možno totiž subsumovať nielen postup pri vydávaní individuálnych správnych aktov, ale aj normatívnych správnych aktov. To je v dotknutom kontexte potrebné vyložiť ako postup pri vydávaní individuálnych správnych aktov, ako aj individuálnych správnych aktov s normatívnym prvkom (teda hybridných), keďže výlučne normatívne správne akty sa v konaní podľa SSP nepreskúmavajú (rozhodnutie Ústavného súdu SR sp. zn. I. ÚS 131/2023-31, bod 16). Keďže ustanovenie § 9 zákona o elektronických komunikáciách upravuje špeciálny postup žalovaného - orgánu štátnej správy v odvetví elektronických komunikácií (§ 4 zákona o elektronických komunikáciách) - pri vydávaní Všeobecného

Obsahom formulovanej požiadavky je dôkladné zohľadnenie čl. 46 ods. 2 ústavy garantujúceho právo každého, kto tvrdí, že bol na svojich právach ukrátený rozhodnutím orgánu verejnej správy, obrátiť sa na súd, aby preskúmal zákonnosť takéhoto rozhodnutia (opatrenia).

19. Ak tiež správny súd v napadnutom uznesení, bez bližších záverov, polemizuje nad včasnosťou podania správnej žaloby, tieto jeho úvahy kasačný súd považuje za nedôvodné. Medzi základné povinnosti správneho súdu patrí totiž skúmať, či sú splnené podmienky konania (§ 97 SSP), pričom jednou z týchto procesných podmienok je, že správna žaloba bola podaná v zákonom stanovenej lehote. Zmeškanie lehoty na podanie správnej žaloby je neodstrániteľnou vadou konania, ktorá má za následok odmietnutie správnej žaloby podľa § 98 ods. 1 písm. d) SSP bez jej meritórneho prejednania. Ak mal správny súd pochybnosti o dodržaní lehoty na podanie správnej žaloby, bolo jeho povinnosťou splnenie tejto podmienky skúmať, pričom len uvedenie úvah bez akýchkoľvek záverov považoval kasačný súd za

Kasačný súd mal za preukázané, že sťažovateľ podal správnu žalobu dňa 31. marca 2023, pričom tvrdil, že žalované Všeobecné povolenie bolo vydané dňa 1. februára 2023 vo Vestníku žalovaného. Ak mal správny súd pochybnosti o začatí plynutia lehoty na podanie správnej žaloby (sťažovateľ dátum oznámenia nepodložil dôkazom), mohol jednak z verejne dostupných zdrojov túto skutočnosť overiť, keďže Vestník žalovaného je verejne dostupný na internete (z Vestníka vyplýva oznámenie dňa 1. februára 2023) alebo mal požiadať sťažovateľa o preukázanie dodržania lehoty na podanie správnej žaloby. Úvahy správneho súdu o nedodržaní lehoty na podanie správnej žaloby bez ich ďalšieho vyhodnotenia považoval kasačný súd za narúšajúce právnu istotu účastníkov konania.