8Svk/3/2024

1. Inšpektori Regionálnej veterinárnej a potravinovej správy Martin (ďalej aj ako „RVPS Martin“) vykonali dňa 12.11.2020 v prevádzke žalobcu na adrese Potravinárska výroba, SPH, a. s., Červenej armády 1191, Turčianske Teplice - Výroba piškót, metódou inšpekcie úradnú kontrolu potravín podľa § 21 ods. 1 písm. c), písm. d) zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 152/1995 Z. z. o potravinách v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o potravinách“ alebo „zákon č. 152/1995 Z. z.“). Kontrola bola vykonaná na základe dôkazov zistených počas výkonu plánovaného auditu v prevádzke, svedčiacich o bezprostrednom ohrození zdravia ľudí.

spočívajúce - v zabezpečení stiahnutia už expedovaných výrobkov označených názvom, hmotnosťou jednotkového balenia, dátumom minimálnej trvanlivosti, šaržou a množstvom (opatrenia uvedené pod bodom 1., 3.) - v zákaze expedície výrobku, označeného názvom, hmotnosťou jednotkového balenia, dátumom minimálnej trvanlivosti, šaržou, ktorý bol v označenom množstve identifikovaný a umiestnený v sklade hotových výrobkov (opatrenie uvedené pod bodom 2.), - v predložení dokladu o naložení s výrobkami, ktoré boli stiahnuté z trhu (opatrenie uvedené pod bodom 4., termín realizácie do 16.11.2020).

4. So Záznamom zo dňa 12.11.2020, podpísaným štyrmi inšpektormi RVPS Martin, bol za kontrolovaný subjekt dňa 12.11.2020 oboznámený B.. R. A., obchodný zástupca/manažér žalobcu, ktorý ho podpísal a k podpisu pripojil odtlačok pečiatky žalobcu.

5. Dňa 22.12.2020 vykonali inšpektori RVPS Martin v tej istej prevádzke žalobcu podľa § 21 ods. 1 písm. d) zákona o potravinách dodatočnú úradnú kontrolu potravín, ktorej účelom bolo overenie splnenia opatrení uložených na mieste pri úradnej kontrole vykonanej v kontrolovanom subjekte dňa 12.11.2020. Z dodatočnej kontroly bol vyhotovený Záznam o dodatočnej úradnej kontrole potravín č. MT/2020/JS,MS,MĎ,LM/20/DÚKP/JM/25 zo dňa 22.12.2020 (ďalej len „Záznam zo dňa 22.12.2020“), v ktorom bolo konštatované nesplnenie dvoch opatrení uložených žalobcovi na mieste dňa 12.11.2020.

7. Dňa 23.12.2020 bolo RVPS Martin doručené podanie žalobcu (ide o vyjadrenie zo dňa 22.12.2020, odmietnuté inšpektorom - pozn. kasačného súdu) a adresované „K záznamu o dodatočnej úradnej kontrole potravín č. MT/2020/JM,MS,MĎ,LM/20/DÚKP/JM/“.

8. Riaditeľ Regionálnej veterinárnej a potravinovej správy Martin vydal dňa 28.12.2020 rozhodnutie č. j.: 707/2020-100-1961/2020 (ďalej aj ako „preskúmavané rozhodnutie“), ktorým námietkam nevyhovel. Hoci v záhlaví preskúmavaného rozhodnutia boli námietky žalobcu označené ako smerujúce proti Záznamu zo dňa 22.12.2020, v odôvodnení poukázal riaditeľ RVPS Martin na to, že podávanie námietok proti zisteniam z dodatočnej úradnej kontroly realizovanej dňa 22.12.2020, ktorej účelom bolo vyhodnotenie splnenia opatrení uložených na mieste pri úradnej kontrole potravín v prevádzke žalobcu dňa 12.11.2020, zákon nepripúšťa. Prípustné by boli iba námietky smerujúce proti opatreniam uloženým na mieste pri úradnej kontrole potravín dňa 12.11.2020 v právnom režime ustanovenia § 20 ods. 11 zákona o

9. Hoci námietky žalobcu vyhodnotil riaditeľ RVPS Martin ako podané oneskorene, z ďalšieho obsahu odôvodnenia preskúmavaného rozhodnutia (str. 2 až 8) vyplýva, že sa zaoberal aj ich vecným obsahom a mal záujem sa s nimi vyporiadať.

10. Proti preskúmavanému rozhodnutiu podal žalobca na Krajský súd v Žiline (ďalej aj ako „správny súd“) najskôr žalobu proti inému zásahu orgánu verejnej správy, neskôr na základe výzvy správneho súdu upravenú na všeobecnú správnu žalobu, petitom požadujúcu zrušenie preskúmavaného rozhodnutia a vrátenie veci žalovanému na ďalšie konanie. 11. Žalovaný podľa žalobcu vydal preskúmavané rozhodnutie v rozpore s ustanovením § 3 ods. 1, ods. 2 zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní v znení neskorších predpisov (ďalej len „správny poriadok“), a to najmä tým, že obmedzil príležitosť, aby žalobca mohol svoje práva a záujmy účinne obhajovať, predovšetkým sa vyjadriť k podkladu rozhodnutia a uplatniť svoje návrhy k priebehu dodatočnej úradnej kontroly potravín zo dňa 22.12.2020. Žalovaný mal porušiť práva žalobcu tiež tým, že sa odmietol zaoberať vyjadrením účastníka konania ku priebehu dodatočnej úradnej kontroly potravín zo dňa 22.12.2020.

žalovaný. 13. Krajský súd v Žiline rozsudkom č. k. 30S/41/2021-194 zo dňa 26.04.2023 (ďalej aj ako „napadnutý rozsudok“) správnu žalobu zamietol, účastníkom konania náhradu trov konania nepriznal. Ako prvé posudzoval otázku spôsobilosti žalobou napadnutého rozhodnutia byť predmetom súdneho prieskumu, a to najmä v nadväznosti na právny názor prezentovaný v uznesení Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 8Sžo/32/2016 zo dňa 28.06.2018, podľa ktorého „rozhodnutie o námietkach proti uloženému opatreniu inšpektora orgánu úradnej kontroly potravín na mieste v prípade, ak sa prevádzkovateľovi neukladajú práva a povinnosti, ktoré by menili jeho hmotnoprávnu pozíciu, je iba podkladovým materiálom pre prípadné rozhodnutie o uložení sankcie za spáchanie správneho deliktu na úseku úradnej kontroly

Od posúdenia charakteru podania žalobcu totiž podľa správneho súdu závisel ďalší postup a režim rozhodovania o predmetnom podaní, ktorý nie je identický. Pri posúdení podania žalobcu ako námietky proti opatreniam uloženým žalobcovi dňa 12.11.2020 v rámci úradnej kontroly potravín bolo súladné so zákonom vydať o tom rozhodnutie. Pokiaľ by podanie žalobcu malo byť posudzované ako námietky proti Zápisu zo dňa 22.12.2020, kedy bolo konštatované nesplnenie dvoch zo štyroch opatrení uložených dňa 12.11.2020, tak riaditeľ RVPS Martin by o takomto podaní (námietke) nevydával žiadne rozhodnutie, nakoľko pre jeho vydanie by neexistoval právny základ. Správny súd sa tu priklonil k názoru žalovaného, podľa ktorého zákon o potravinách dáva možnosť prevádzkovateľovi potravinárskeho podniku podať námietky len proti opatreniam uloženým počas úradnej kontroly potravín, ktorá sa v tomto prípade realizovala dňa 12.11.2020. Neumožňuje však podať námietky proti vyhodnoteniu splnenia uložených opatrení. Dodatočnou úradnou kontrolou sa neukladajú žiadne opatrenia, proti ktorým by mohla byť vznesená námietka.

15. Vychádzajúc z vyššie uvedeného podľa názoru správneho súdu riaditeľ RVPS Martin nepochybil, keď podanie žalobcu zo dňa 22.12.2020 posúdil ako námietku proti uloženým opatreniam zo dňa 12.11.2020, o ktorej následne rozhodol samostatným rozhodnutím.

rozhodnutia správnych orgánov o pokute, čo však podľa správneho súdu je predmetom iného konania pred správnym súdom.

17. Proti napadnutému rozsudku správneho súdu podal žalobca (ďalej aj ako „sťažovateľ“) kasačnú sťažnosť, požadujúc jej petitom zmenu napadnutého rozsudku tak, že kasačný súd preskúmavané rozhodnutie zruší a vec vráti žalovanému na ďalšie konanie.

18. Podľa sťažovateľa žalovaný ako orgán verejnej správy postupoval síce podľa § 20 ods. 11 zákona o potravinách, avšak súčasne v rozpore s ustanovením § 3 ods. 1, ods. 2 správneho poriadku. Porušenie spočívalo v tom, že sa odmietol vecne zaoberať námietkami podanými dňa 23.12.2020 sťažovateľom proti dodatočnej úradnej kontrole potravín vykonávanej podľa § 20 ods. 5 zákona o potravinách, čo je v rozpore s ustanoveniami § 21 ods. 2, § 22 ods. 3, § 47 ods. 3, § 76 ods. 3 správneho poriadku.

19. Sťažovateľ poukázal na potvrdenie vydané RVPS Martin na účely vyberania poplatku pri dodatočnej kontrole podľa čl. 79 ods. 2 písm. c) Nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EU) č. 2017/625 zo dňa 15.03.2017 o úradných kontrolách a iných úradných činnostiach vykonávaných na zabezpečenie uplatňovania potravinového a krmivového práva a pravidiel pre zdravie zvierat a dobré životné podmienky zvierat, pre zdravie rastlín a pre prípravky na ochranu rastlín, o zmene nariadení Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 999/2001, (ES) č. 396/2005, (ES) č. 1069/2009, (ES) č. 1107/2009, (EÚ) č. 1151/2012, (EÚ) č. 652/ 2014, (EÚ) 2016/429 a (EÚ) 2016/2031, nariadení Rady (ES) č. 1/2005 a (ES) č. 1099/ 2009 a smerníc Rady 98/58/ES, 1999/74/ES, 2007/43/ES, 2008/119/ES a 2008/120/ES a o zrušení nariadení Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 854/2004 a (ES) č. 882/2004, smerníc Rady 89/608/EHS, 89/662/EHS, 90/425/EHS, 91/496/EHS, 96/23/ES, 96/93/ES a 97/ 78/ES a rozhodnutia Rady 92/438/EHS (nariadenie o úradných kontrolách).

20. Sťažovateľ uzavrel, že preskúmavané rozhodnutie o námietkach zasahuje do sféry jeho práv a povinností, keďže sa v súlade so zákonom domáhal práva na objektívne zistenie materiálnej pravdy, čo mu však nebolo zo strany žalovaného umožnené.

21. Ku kasačnej sťažnosti sa písomne vyjadril žalovaný. Kasačnú sťažnosť ako nedôvodnú navrhol zamietnuť. Sťažovateľ podľa neho ponúka nesprávnu interpretáciu právnych predpisov, ktoré cituje v kasačnej sťažnosti. Vzhľadom na to, že zákon o potravinách nepripúšťa podanie námietok ku následnej (dodatočnej) kontrole potravín zameranej už len na vyhodnotenie splnenia opatrení uložených pri úradnej kontrole potravín, nemohlo dôjsť k postupu v rozpore s ustanovením § 3 ods. 1, ods. 2 správneho poriadku, pretože podstatnou okolnosťou bolo a je to, že námietky boli podané oneskorene a tieto sa vzťahovali na úradnú kontrolu vykonanú dňa 12.11.2020. Správny súd preto vec vyhodnotil v intenciách ustanovenia § 20 ods. 11 zákona o potravinách, v zmysle ktorého je námietky možné podať do piatich

Správny súd podľa žalovaného postupoval správne, ak sa nezaoberal skutočnosťami, ktoré sú predmetom samostatnej správnej žaloby. Tvrdenie sťažovateľa, že rozhodnutie o námietkach zasiahlo do jeho práv a povinností, nezodpovedá skutočnosti.

22. Podľa § 20 ods. 5 zákona o potravinách pri nedodržiavaní osobitných predpisov sa vykonajú úradné kontroly potravín nad rámec riadnej kontrolnej činnosti. Orgán úradnej kontroly potravín vyúčtuje prevádzkovateľovi zodpovednému za nedodržiavanie predpisov výdavky vyplývajúce z týchto dodatočných úradných kontrol potravín; tieto výdavky môže vyúčtovať aj prevádzkovateľovi, ktorý potraviny v čase výkonu dodatočných úradných kontrol potravín vlastní alebo má v držbe. 23. Podľa § 20 ods. 9 zákona o potravinách zamestnanci orgánov úradnej kontroly potravín vykonávajúci úradné kontroly potravín sú oprávnení na základe skutočností zistených úradnou kontrolou potravín ukladať na mieste opatrenia podľa odseku 12, § 19 ods. 2 a opatrenia podľa osobitných predpisov. 24. Podľa § 20 ods. 10 zákona o potravinách opatrenie podľa odseku 9 oznámi zamestnanec orgánu úradnej kontroly potravín ústne príslušnému zodpovednému zamestnancovi prevádzkovateľa a bezodkladne o ňom vyhotoví záznam o úradnej kontrole potravín. 25. Podľa § 20 ods. 11 zákona o potravinách ak prevádzkovateľ nesúhlasí s uloženým opatrením, môže proti nemu podať ústne námietky, ktoré orgán úradnej kontroly potravín uvedie v zázname podľa odseku 10 alebo ich môže podať písomne do piatich pracovných dní. Podané námietky nemajú vo vzťahu k uloženým opatreniam odkladný účinok. O podaných námietkach rozhodne vedúci zamestnanec príslušného orgánu úradnej kontroly potravín do piatich pracovných dní odo dňa ich podania. Písomné vyhotovenie rozhodnutia o námietkach sa doručuje prevádzkovateľovi a je konečné. 26. Podľa § 20 ods. 12 zákona o potravinách orgán úradnej kontroly potravín je na základe výsledkov úradnej kontroly potravín pri zistení ohrozenia zdravia alebo života spotrebiteľa oprávnený nariadiť prevádzkovateľovi a) okamžité stiahnutie potraviny z trhu, b) zničenie potraviny na jeho náklady, c) znehodnotenie potraviny použitím chemických prostriedkov alebo mechanických prostriedkov, ktoré znemožňujú opätovné umiestenie takejto potraviny na trh, d) oznámiť upozornenia na riziká nebezpečných potravín, e) pozastavenie prevádzky alebo zatvorenie prevádzkarne, celkom alebo sčasti, ak nie je možné odstrániť zistené nedostatky bezodkladne, najmä pri 1. uvádzaní na trh potravín po dátume spotreby, 2. zistení prítomnosti hlodavcov, vtákov alebo hmyzu v akomkoľvek štádiu vývoja, alebo príznakov ich prítomnosti, 3. nedodržiavaní podmienok skladovania potravín, 4. zistení potravín neznámeho pôvodu, 5. prebaľovaní potravín po skončení dátumu spotreby, po dátume minimálnej trvanlivosti, na zmenenie krajiny pôvodu alebo v neschválenej prevádzkarni. 27. Podľa § 31 ods. 1 zákona o potravinách na úradnú kontrolu potravín podľa tohto zákona sa nevzťahujú ustanovenia osobitných predpisov, ak sa vykonáva podľa tohto zákona. 28. Podľa § 31 ods. 2 zákona o potravinách na konanie podľa tohto zákona sa vzťahuje správny poriadok okrem konania podľa § 20 ods. 4, 9, 12 a § 20a.

29. Najvyšší správny súd Slovenskej republiky (ďalej aj ako „Najvyšší správny súd“ alebo „kasačný súd“) po zistení, že kasačná sťažnosť bola podaná včas (§ 443 SSP), oprávnenou osobou (§ 442 ods. 1 SSP) a je prípustná (§ 439 ods. 1 SSP), preskúmal napadnutý rozsudok správneho súdu spolu s konaním, ktoré predchádzalo jeho vydaniu a dospel k názoru, že kasačná sťažnosť nie je dôvodná.

31. Kasačný súd dáva do pozornosti, že zákon o potravinách upravuje pomerne podrobne postup inšpektorov pri úradnej kontrole potravín. Z jeho aplikácie na vyššie ustálené sporné otázky vyplýva, že možnosť podania námietok predvída len vo vzťahu k opatreniam prijatým pri úradnej kontrole potravín v právnom režime podľa § 20 ods. 9 zákona o potravinách. Nepredpokladá teda namietanie záznamu o kontrole ako celku, ale iba opatrení uložených inšpektormi na mieste pri úradnej kontrole potravín. Nemôže ísť pritom o akékoľvek opatrenia, ale len o tie, ktoré sú uvedené v § 20 ods. 12, ďalej opatrenia podľa § 19 ods. 2 zákona o potravinách a opatrenia podľa osobitných predpisov. Takým podľa legislatívneho odkazu je čl. 138 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2017/625 o úradných kontrolách.

33. Zo záznamu zo dňa 12.11.2020 vyplýva, že prítomný obchodný zástupca sťažovateľa bol poučený o tom, že podľa § 20 ods. 11 zákona o potravinách môže prevádzkovateľ potravinárskeho podniku podať proti uloženým opatreniam na mieste ústne námietky, ktoré orgán úradnej kontroly potravín uvedie v úradnom zázname alebo ich môže podať písomne do piatich pracovných dní. Sťažovateľ žiadne námietky ústne nepodal a nepodal ich ani písomne v zákonom stanovenej lehote.

S možnosťou podania námietok proti záznamu z úradnej kontroly potravín, pri ktorej neboli uložené žiadne opatrenia, zákon o potravinách nepočíta, ich podanie proti Záznamu zo dňa 22.12.2020 bolo preto potrebné považovať za neprípustné. Postup riaditeľa RVPS Martin, ktorý námietky doručené dňa 23.12.2020 vyhodnotil, priradil a ďalej s nimi procesne naložil ako s námietkami proti opatreniam uloženým dňa 12.11.2020, správny súd aplikačne korektne posúdil ako logický a súladný so zákonom.

36. Pretože námietky boli podané zjavne po uplynutí zákonom stanovenej 5-dňovej lehoty počítanej odo dňa výkonu úradnej kontroly potravín dňa 12.11.2020, žalovaný ich korektne vyhodnotil ako podané oneskorene. V takom prípade nebolo potrebné zaujímať k nim aj vecné stanovisko.

rozsahu bola daná aj následná prieskumná povinnosť kasačného súdu, ktorého úlohou bolo posúdiť v podstate iba aplikačnú korektnosť právnych úvah správneho súdu vo vzťahu k včasnosti podania námietok proti opatreniam uloženým inšpektormi na mieste dňa 12.11.2020. Závery správneho súdu, ktoré nadväzujú na závery žalovaného o oneskorenom podaní námietok, považuje kasačný súd za vychádzajúce z logickej a rozumnej aplikácie na vec dopadajúcich právnych predpisov. Sťažnostná argumentácia žalobcu preto nebola spôsobilá zvrátiť vecne správne závery správneho súdu, primerane vyargumentované v odôvodnení napadnutého rozsudku.

Jeho predmetom síce bol iný typ správneho aktu (protokol z inšpekcie práce), avšak jeho postuláty sú uplatniteľné aj v tejto veci. Podľa veľkého senátu na to, aby určitý správny akt orgánu verejnej moci bolo možné považovať za opatrenie v zmysle § 3 ods. 1 písm. c) SSP spôsobilé súdneho prieskumu, „musí (byť spôsobilé) dotýkať sa práv, právom chránených záujmov a povinností priamo. Administratívny akt sa môže priamo dotknúť práva určitej osoby tým, že úplne alebo čiastočne mení (modifikuje) obsah či podmienky výkonu tohto práva. Analogicky možno charakterizovať aj akt, ktorý sa priamo dotýka povinnosti. Priamosť tohto dotyku znamená, že sa musí týkať práva alebo povinnosti práve danej osoby. Spravidla nepostačuje, ak je určitá osoba dotknutá len sprostredkovane, napríklad tak, že sa akt dotýka práva alebo povinnosti druhej osoby a zmena právneho postavenia tejto druhej osoby mení možnosti, za ktorých môže prvá osoba uplatňovať svoje práva.

38. Záznam zo dňa 22.12.2020, hoci obsahuje hodnotiace úsudky vo vzťahu k skôr uloženým opatreniam, avšak bez toho, aby sa tým menilo právne postavenie sťažovateľa, nie je spôsobilý zasiahnuť do práv, povinností alebo oprávnených záujmov a tým menej do subjektívneho práva kontrolovaného, nakoľko „neodoberá kontrolovanému žiadne právo, nezužuje jeho rozsah ani spôsob jeho výkonu. Podľa § 7 písm. e) SSP potom platí, že správne súdy nepreskúmavajú okrem iného rozhodnutia a opatrenia orgánov verejnej správy predbežnej, procesnej alebo poriadkovej povahy, ak nemohli mať za následok ujmu na subjektívnych právach účastníka konania. Úlohou správneho súdu pri skúmaní podmienok konania uvedených v § 98 ods. 1 písm. g) SSP je posúdiť, či je napadnutý akt orgánu verejnej správy vôbec spôsobilý ukrátiť určitú osobu na určitom subjektívnom práve. Ak je zrejmé, že takéto subjektívne právo nemôže existovať alebo že akt orgánu verejnej správy nie je spôsobilý do tohto práva zasiahnuť, nemožno ho považovať ani za opatrenie podľa § 3 ods. 1 písm. c) SSP a správna žaloba o jeho

39. Nad rámec vyššie uvedeného považuje kasačný súd za potrebné upriamiť pozornosť sťažovateľa na to, že aplikácia konkrétnych ustanovení správneho poriadku v postupe inšpektorov podľa § 20 ods. 9 a ods. 12 zákona o potravinách neprichádza do úvahy, keďže v zmysle § 31 ods. 2 zákona o potravinách je z pôsobnosti správneho poriadku výslovne tento postup inšpektorov vyňatý. A taktiež z aplikácie zásady lex specialis derogat legi generali vyplýva, že správny poriadok ako lex generalis sa neuplatní ani pokiaľ ide o osobitnú procedúru podania námietok proti opatreniam uloženým na mieste a následné konanie a rozhodnutie o nich, nakoľko táto je priamo upravená ustanovením § 20 ods. 11 zákona o potravinách (lex specialis).

Uvedený princíp sa mohol naplno uplatniť v správnom konaní nadväzujúcom na úradnú kontrolu potravín, formálne zavŕšenú Záznamom zo dňa 22.12.2020, majúcim z procesného hľadiska povahu dôkazného prostriedku. Aj z ustanovenia § 20 ods. 14 písm. c) zákona o potravinách vyplýva, že zásady správneho konania, ktorých aplikácie sa sťažovateľ dovolával v konaní o námietkach, je možné uplatniť až po jeho začatí, čo bolo v prejednávanej veci až potom, ako bola finalizovaná úradná kontrola potravín a preto bol korektný postup správneho súdu, v rámci ktorého sa odmietol zaoberať argumentáciou pokúšajúcou sa kauzálne prepojiť súdny prieskum preskúmavaného rozhodnutia o námietkach s rozhodnutím o pokute uloženým až v následnom správnom konaní.

43. Toto rozhodnutie prijal senát kasačného súdu pomerom hlasov 3:0. Poučenie: Proti tomuto rozsudku opravný prostriedok nie je prípustný.