8Svk/41/2025
ECLI:SK:NSSSR:2026:0725100193.1
- Súd
- Najvyšší správny súd Slovenskej republiky
- Súd 1. inštancie
- Správny súd v Bratislave
- Sp. zn. 1. inštancie
- 5S/16/2025
- IČS
- 0725100193
- Zdroj
- PDF ↗
UZNESENIE
Najvyšší správny súd Slovenskej republiky v právnej veci žalobcu: Združenie domových samospráv, o.z., so sídlom Rovniankova 14, P. O. BOX 218, 850 00 Bratislava, IČO: 31820174, zastúpeného Advokátskou kanceláriou Tkáč & Partners, s.r.o., so sídlom Hrnčiarska 29, 040 01 Košice, IČO: 53929691, proti žalovanému: Ministerstvo životného prostredia Slovenskej republiky, IČO: 42181810, so sídlom Námestie Ľudovíta Štúra 1, 811 02 Bratislava, o preskúmanie zákonnosti rozhodnutia žalovaného č. sp. 11245/2024-9., č. 65974/2024 zo dňa 10. decembra 2024, konajúc o kasačnej sťažnosti žalobcu proti uzneseniu Správneho súdu v Bratislave č. k. 5S/16/2025-101 zo dňa 27. júna 2025, takto
rozhodol:
I. Najvyšší správny súd Slovenskej republiky kasačnú sťažnosť zamieta. II. Účastníkom konania právo na náhradu trov kasačného konania nepriznáva.
Odôvodnenie
I. Priebeh administratívneho konania a konania pred správnym súdom
1. Ministerstvo životného prostredia Slovenskej republiky, sekcia posudzovania vplyvov na životné prostredie, odbor posudzovania vplyvov na životné prostredie (ďalej len „prvostupňový orgán“) vydalo dňa 8. decembra 2023 rozhodnutie č. 3623/2023-1.7/mo (92976/2023, int. 92977/2023) (ďalej len „prvostupňové rozhodnutie“), ktorým podľa § 37 zákona č. 24/2006 Z. z. o posudzovaní vplyvov na životné prostredie a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon EIA“) vydalo súhlasné záverečné stanovisko k navrhovanej činnosti „Zariadenie na energetické zhodnocovanie komunálneho odpadu - Drienov“ v Prešovskom kraji pre užívateľa (navrhovateľa) SLOR, s.r.o., IČO: 45578940, so sídlom Mlynské Nivy 56, 821 05 Bratislava.
2. Minister životného prostredia Slovenskej republiky rozhodnutím č. sp. 11245/2024-9., č. 65974/2024 zo dňa 10. decembra 2024 (ďalej len „napadnuté rozhodnutie“ alebo „rozhodnutie žalovaného“) zamietol rozklady účastníkov konania a potvrdil prvostupňové rozhodnutie.
3. Proti rozhodnutiu žalovaného podal žalobca správnu žalobu na Správny súd v Bratislave (ďalej len „správny súd“) a žiadal, aby správny súd zrušil tak rozhodnutie žalovaného ako aj prvostupňové rozhodnutie. 4.
Správny súd uznesením č. k. 5S/16/2025-101 zo dňa 27. júna 2025 (ďalej len „napadnuté uznesenie“) správnu žalobu s poukazom na § 7 písm. a) zákona č. 162/2015 Z. z. Správny súdny poriadok v znení neskorších predpisov (ďalej len „SSP“) podľa § 98 ods. 1 písm. g) SSP ako neprípustnú odmietol.
5. Uviedol, že ustanovenie § 7 písm. a) SSP vylučuje zo správneho súdneho prieskumu také rozhodnutia a opatrenia orgánov verejnej správy, ktoré sú právoplatné, pričom účastník konania pred ich právoplatnosťou nevyčerpal všetky riadne opravné prostriedky, ktoré mu právny predpis umožňuje využiť. Ide o typický prejav princípu subsidiarity správneho súdnictva, ktorý predpokladá ako primárny prostriedok nápravy nedostatkov vydaných rozhodnutí inštitúty administratívneho práva, teda vyčerpanie všetkých dostupných možností najmä vo forme podania riadnych opravných prostriedkov podľa zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok) v znení neskorších predpisov (ďalej len „Správny poriadok“). Podanie opravného prostriedku pritom nesmie mať len formálny charakter, ale musí zahŕňať meritórne preskúmanie prvostupňového rozhodnutia. Správny súdny prieskum rozhodnutí vydaných orgánmi verejnej správy tak nastupuje až sekundárne, ak všetky možnosti dosiahnuť iný výsledok administratívneho konania už zlyhali.
6. Poukázal na to, že v danej veci žalobca v prvostupňovom administratívnom konaní vystupoval ako zástupca zainteresovanej verejnosti na základe § 24 ods. 2 zákona EIA a podal pripomienky k navrhovanej posudzovanej činnosti. Prvostupňové rozhodnutie bolo vydané dňa 8. decembra 2023 a žalobcovi bolo elektronicky doručené dňa 15. decembra 2023.
Rozklad proti prvostupňovému rozhodnutiu podali iní účastníci konania, pričom žalobca v rozkladovom konaní nebol aktívny, nepodal rozklad, ani sa nevyjadril k žiadnemu podaniu napriek tomu, že mu boli zo strany žalovaného riadne doručované. Podľa správneho súdu preto neboli splnené zákonné podmienky na správny súdny prieskum správnou žalobou napadnutého rozhodnutia vo vzťahu k žalobcovi. 7. Žalobca nevyužil možnosť podať riadny opravný prostriedok proti prvostupňovému rozhodnutiu, hoci túto možnosť ako účastník administratívneho konania mal.
Správny súd v tejto súvislosti podotkol, že napadnutým rozhodnutím bolo potvrdené prvostupňové rozhodnutie, teda výsledok konania sa v rozkladovom konaní oproti prvostupňovému konaniu nezmenil. Ak bol žalobca s výsledkom konania nespokojný, mal možnosť domáhať sa nápravy podaním rozkladu, čo však neurobil. Túto skutočnosť navyše nenamietal ani v správnej žalobe, resp. nevysvetlil, z akého dôvodu riadny opravný prostriedok v danej veci nevyužil.
Správny súd zdôraznil princíp subsidiarity, ktorý je charakteristický pre správne súdne konanie, a ktorého podstata spočíva v tom, že poskytnutie ochrany zo strany správneho súdu nastupuje až sekundárne, ak boli všetky možnosti riadnej nápravy v administratívnom konaní vyčerpané. Správny súd nie je ďalšou inštanciou na preskúmavanie rozhodnutí vydaných v administratívnom konaní. Platí, že „správne súdnictvo je založené na zásade subsidiarity súdneho prieskumu, čo znamená, že súdna ochrana nastupuje až v okamžiku, keď sa účastník správneho konania nemôže domôcť svojich práv v rámci správneho konania (uplatnením prípustných riadnych opravných prostriedkov). Za vyčerpanie opravných prostriedkov treba považovať až rozhodnutie o nich v rámci druhostupňového konania, ktoré už spravidla možno napadnúť žalobou.
. .“ (Zb. Us. 67/2011). Bezdôvodné nevyužitie riadneho opravného prostriedku účastníkom v administratívnom konaní navyše môže navodzovať obchádzanie zásady subsidiarity správneho súdnictva (por. m. m. uznesenie Najvyššieho súdu Slovenskej republiky z 26. marca 2014, sp. zn. 1Sžr/23/2013).
II. Kasačná sťažnosť a priebeh konania na kasačnom súde
9. Proti napadnutému uzneseniu správneho súdu podal žalobca - sťažovateľ kasačnú sťažnosť z dôvodu, že napadnuté uznesenie vychádza z nesprávneho právneho posúdenia veci a bolo nezákonne odmietnuté podľa § 440 ods. 1 písm. g) a j) SSP. Žiadal napadnuté uznesenie zrušiť a vec vrátiť správnemu súdu na ďalšie konanie.
10. Sťažovateľ v kasačnej sťažnosti poukazuje na svoje postavenie ako zainteresovanej verejnosti podľa § 42 SSP a upozorňuje na osobitný charakter správnej žaloby podanej zainteresovanou verejnosťou. Upriamuje pozornosť na to, že zainteresovaná verejnosť koná vo verejnom záujme v prospech ochrany životného prostredia a neháji svoje vlastné individuálne
subjektívne práva. Sťažovateľ v danom prípade vystupuje výlučne ako reprezentant zainteresovanej verejnosti podľa § 178 ods. 3 SSP a žaloba smeruje výlučne k ochrane zákonnosti v oblasti životného prostredia. Podľa čl. 9 ods. 2 Aarhuského dohovoru ako aj podľa čl. 11 Smernice EIA platí nevyvrátiteľná domnienka, že sťažovateľ má meritórny záujem na rozhodnutí vo veci samej a na ochrane životného prostredia. S odkazom na rozhodnutie veľkého senátu Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 19SVs/7/2024 poukazuje na dôsledné terminologické rozlišovanie medzi žalobcom ako fyzickou alebo právnickou osobou a žalobcom ako zainteresovanou verejnosťou.
11. Citujúc odbornú spisbu uvádza, že z doktrinálneho vyjadrenia žalobcu v prípade zainteresovanej verejnosti vyplýva, že žalobcom je celá zainteresovaná verejnosť ako procesná strana sui generis a nie konkrétny subjekt zainteresovanej verejnosti. Podľa sťažovateľa je tak vzájomný vzťah jednotlivých subjektov zainteresovanej verejnosti v konaní pred správnym súdom nerozlučným procesným spoločenstvom podľa § 77 Civilného sporového poriadku (ďalej ako „CSP“) v spojení s § 25 SSP, ktorého ustanovenia je potrebné primerane použiť na ustálenie jednotlivých procesných oprávnení pre jednotlivých členov zainteresovanej
verejnosti. Uvedený záver podľa neho podporuje aj ustanovenie § 42 ods. 2 SSP, keď otázka zástupcu zainteresovanej verejnosti pred správnym súdom môže mať svoje formálno - procesné vymedzenie ale aj materiálno - obsahové vymedzenie, čo naznačuje časť normy za bodkočiarkou. Rovnako sa stavia do pozície procesného opatrovníka zainteresovanej verejnosti podľa § 68 CSP a preto očakáva, že správne súdy budú pri rozhodovaní o žalobe na ochranu životného prostredia prioritizovať záujmy životného prostredia odkazujúc na rozhodnutie Súdneho dvora EÚ, C - 416/10, podľa ktorého záujmy a práva verejnosti na ochrane životného prostredia majú v prípade kolízie prednosť pred vlastníckym právom a od neho odvodeným právom stavby.
12. Zhrnul, že zainteresovaná verejnosť je fiktívna „kolektívna" osoba, ktorú prirovnáva k légii, ktorú reprezentuje kolektív legionárov, ale aj jej zástupca, teda veliteľ. Kolektívna osoba zainteresovanej verejnosti je tvorená kolektívom právnických a fyzických osôb, sama však nie je ani fyzickou ani právnickou osobou. Členovia sú v rovnocennom postavení, spája ich rovnaký záujem, ktorým je ochrana a starostlivosť o životné prostredie, pričom podľa § 61 písm. c) SSP sú jednotliví členovia zainteresovanej verejnosti vo vzájomnom vzťahu nerozlučného procesného spoločenstva. Uviedol, že, keďže kolektívna osoba zainteresovanej verejnosti je len fiktívna, tak sa nevie sama právne zastupovať, potrebuje svojho zástupcu. Tým je v rôznych situáciách vždy iný jej člen, podstatné je identifikovať jedného člena zainteresovanej verejnosti, ktorý bude reprezentovať, teda zastupovať celú zainteresovanú verejnosť.
Správny súdny poriadok neurčuje mechanizmus určenia takejto osoby, len ju predpokladá. Z racionality analogických ustanovení CSP vyplýva, že tento člen ako zástupca vystupuje vo faktickom procesnom postavení procesného opatrovníka celej zainteresovanej verejnosti v konaní pred správnym súdom, a teda je to ten subjekt, ktorý disponuje aktívnou žalobnou legitimáciou. Je preto potrebné dôsledne terminologicky odlišovať žalobcu, ktorým je celá zainteresovaná verejnosť a jej procesného opatrovníka - teda subjekt, ktorý v jej mene podal žalobu, ktorou chráni životné prostredie.
13. V ďalšej časti kasačnej sťažnosti sťažovateľ cituje z rozhodnutí Súdneho dvora EÚ C - 240/09 a C - 243/15, ako aj z rozhodnutí Najvyššieho súdu Slovenskej republiky, Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky a Ústavného súdu Slovenskej republiky.
14. Podľa sťažovateľa ho správny súd v posudzovanej veci nesprávne interpretoval ako právnickú osobu podľa § 178 ods. 1 SSP a nie ako žalobcu zainteresovanej verejnosti podľa § 178 ods. 3 SSP. Uvedené podľa neho vyplýva z absencie výslovného terminologického vymedzenia žalobcu ako aj nepriamo z použitej normy § 2 ods. 2 a § 6 ods. 1 SSP, ktoré odkazujú na žaloby právnickej alebo fyzickej osoby na ochranu subjektívnych individuálnych
záujmov. Správny súd v tomto smere podľa neho nepoužil ani systematický, ani teleologický, ani racionálny a ani eurokonformný výklad práva. 15. Uviedol, že v tu posudzovanej veci pri žalobcovi chápanom ako kolektívna osoba, ktorá zahŕňa okrem sťažovateľa aj ostatné subjekty zúčastnené v administratívnom konaní v postavení zainteresovanej verejnosti, je potrebné vyhodnotiť splnenie hypotézy právnej normy § 7 písm. a) SSP úplne odlišne od úvah správneho súdu. Podľa jeho názoru, ak je v súdnom procese žalobcom kolektívna osoba zahŕňajúca okrem sťažovateľa aj iné subjekty, potom žalobu podala táto kolektívna osoba reprezentovaná sťažovateľom, pričom v administratívnom konaní podala odvolania tá istá kolektívna osoba reprezentovaná inými subjektmi tejto kolektívnej osoby. Je podľa neho normálne a prípustné, že jedna fiktívna osoba (akými sú okrem zainteresovanej verejnosti aj právnické osoby) môže byť v rôznych situáciách reprezentovaná (materiálne aj právne) rôznymi zástupcami. Podľa sťažovateľa teda neobstojí argument, že bola obídená zásada subsidiarity správneho súdnictva voči odvolaciemu konaniu, lebo odvolacie konanie riadne prebehlo. Je pritom irelevantné, kto odvolanie inicioval, lebo
odvolanie v predmetnej veci muselo v súlade s § 59 ods. 1 Správneho poriadku spôsobiť prieskum napadnutého rozhodnutia v celom rozsahu. Zásada subsidiarity nebola porušená ani z hľadiska rozsahu skúmania žalovaného rozhodnutia, lebo v rovnakom rozsahu by bolo skúmané, aj keby žalobu formálne podal sťažovateľ. 16. Žalovaný vo vyjadrení ku kasačnej sťažnosti uviedol, že výhrady sťažovateľa proti napadnutému uzneseniu sú značne zmätočné a nedostatočne konkrétne. Žalovaný sa v plnom rozsahu stotožňuje s odôvodnením napadnutého uznesenia a doplnil, že sťažovateľ svojím konaním sledoval iný cieľ než akým je ochrana životného prostredia, čím sa dopustil zjavného šikanózneho výkonu práva. Sťažovateľ v žalobe neuviedol žiadne skutočnosti, ktoré by nasvedčovali jeho snahe o ochranu životného prostredia a z ich obsahu podľa názoru žalovaného vyplýva iba snaha sťažovateľa znemožniť riadny, efektívny a hospodárny priebeh správneho konania.
Uvedené potvrdzuje aj skutočnosť, že sťažovateľ sa mal možnosť v rámci konania zapájať a uplatňovať svoje námietky v prvostupňovom konaní, ako aj v druhostupňovom konaní, pričom však toto svoje právo nevyužil. Žalovaný v tomto smere postupoval zákonne, prvostupňové rozhodnutie sťažovateľovi doručil, rovnako tak teda mal možnosť zúčastniť sa na odvolacom konaní, teda podať rozklad a vzniesť svoje námietky. Sťažovateľ v tomto smere ostal nečinný, a preto je otázne, či má naozaj záujem na samotnom konaní a na ochrane životného prostredia.
Podaním správnej žaloby sťažovateľ iba zbytočne zahlcuje správny súd, ako aj žalovaného, keď v prvom rade tieto svoje námietky mohol vzniesť v druhostupňovom konaní, keď mal možnosť zvrátiť podľa neho nepriaznivý výsledok prvostupňového rozhodnutia žalovaného a v druhom rade v samotnej správnej žalobe v zásade žiadne konkrétne námietky v žalobných bodoch nevzniesol. Sťažovateľ sa svojimi námietkami a pripomienkami iba snaží navodiť dojem, že sa porušujú práva verejnosti, akým je napríklad právo na priaznivé životné prostredie, že nie sú splnené technické normy a pod., bez poznania, resp. preukázania špecifických vlastností navrhovanej činnosti. Navrhol kasačnú sťažnosť zamietnuť.
III. Posúdenie kasačného súdu
17. Najvyšší správny súd Slovenskej republiky ako súd kasačný (§ 438 ods. 2 SSP), po zistení, že kasačná sťažnosť bola podaná včas (§ 443 ods. 1 SSP), oprávnenou osobou (§ 442 ods. 1 SSP) a je prípustná (§ 439 ods. 1 SSP), preskúmal napadnuté uznesenie správneho súdu spolu s konaním, ktoré predchádzalo jeho vydaniu a dospel k názoru, že kasačná sťažnosť nie je
dôvodná. 18. Kľúčovou úlohou kasačného súdu v predmetnej veci bolo posúdiť otázku, či správny súd správne aplikoval ustanovenie § 7 písm. a) SSP na sťažovateľa v postavení člena zainteresovanej verejnosti za konkrétnych okolností tu posudzovanej veci. V tejto súvislosti
sťažovateľ tiež nastolil otázku, či zainteresovaná verejnosť je procesnou stranou sui generis, pričom členovia zainteresovanej verejnosti vystupujú ako jej procesní opatrovníci a vo vzájomnom vzťahu nerozlučného procesného spoločenstva. 19. Podľa § 7 písm. a) SSP správne súdy nepreskúmavajú právoplatné rozhodnutia orgánov verejnej správy a opatrenia orgánov verejnej správy, ak účastník konania pred?ich?právoplatnosťou nevyčerpal všetky riadne opravné prostriedky, ktorých použitie umožňuje osobitný predpis; povinnosť vyčerpať všetky riadne opravné prostriedky sa?nevzťahuje na prokurátora a zainteresovanú verejnosť, ak táto nebola na podanie riadneho?opravného prostriedku oprávnená.
20. Kasačný súd v súvislosti s týmto ustanovením už ustálene uvádza, že správne súdnictvo je založené na zásade subsidiarity súdneho?prieskumu, čo znamená, že súdna ochrana nastupuje až v okamihu, keď sa účastník nemôže domôcť svojich práv v rámci správneho konania uplatnením prípustných riadnych opravných prostriedkov (napr. rozhodnutia Najvyššieho správneho súdu SR sp. zn. 2Svk/7/2022 či sp. zn. 10Asan/8/2021). Táto subsidiarita sa prejavuje aj v tom, že správne súdy podľa § 7 písm. a) SSP nepreskúmavajú právoplatné rozhodnutia orgánov verejnej správy, ak účastník konania pred ich právoplatnosťou nevyčerpal všetky riadne opravné prostriedky, ktorých použitie umožňuje osobitný predpis a na takéto použitie bol oprávnený. Z ustanovenia § 7 písm. a) SSP teda vyplýva, že základným predpokladom toho, aby žalobca mohol správnou žalobou napadnúť určité rozhodnutie orgánu verejnej správy, je, aby žalobca, ako účastník konania pred orgánom verejnej správy, využil včas riadne opravné prostriedky, ktoré má podľa zákona k dispozícii (rovnako napr.
rozhodnutia Najvyššieho správneho súdu SR sp. zn. 7Sžsk/121/2020 či sp. zn. 7Sžsk/89/ 2020). Uvedené ustanovenie je teda potrebné vykladať tak, že povinnosť vyčerpať opravné prostriedky sa týka priamo žalobcu podávajúceho správnu žalobu, ak mal podľa osobitných zákonov oprávnenie riadny opravný prostriedok podať. Výnimkou, kedy samotný žalobca opravný prostriedok podať nemusel, môže byť zásadne len prípad, ak by žalobca nemal dôvod podávať odvolanie (či iný riadny opravný prostriedok) proti prvostupňovému rozhodnutiu, pretože toto rozhodnutie bolo preňho priaznivé, a nepriaznivé rozhodnutie bolo vydané až v dôsledku odvolania podaného iným účastníkom konania.
21. Rovnako toto ustanovenie vykladá aj právna veda, keď ako špecifický prípad, kedy nemožno od žalobcu požadovať vyčerpanie riadneho opravného prostriedku, uvádza tiež stav, keď prvostupňovým orgánom verejnej správy bolo žalobcovi vyhovené a až na základe riadneho opravného prostriedku podaného iným účastníkom administratívneho konania bolo druhostupňovým orgánom rozhodnuté inak (BARICOVÁ, Jana, FEČÍK, Marián, ŠTEVČEK, Marek, FILOVÁ, Anita a kol. Správny súdny poriadok. 1. vydanie.
Bratislava: C. H. Beck,
2018, s. 123.). Nie je teda bez ďalšieho možné prijať takú právnu argumentáciu, podľa ktorej by bolo možné za prípustné považovať podľa § 7 písm. a) SSP podanie správnej žaloby takým účastníkom administratívneho konania, ktorý síce mal oprávnenie podať opravný prostriedok, ten nepodal, ale podali ho iní účastníci konania a následne v odvolacom konaní nebolo rozhodnuté v jeho neprospech. Právne východiská správneho súdu, na základe ktorých odmietol správnu žalobu sťažovateľa, tak boli právne správne.
22. V prerokúvanej veci sťažovateľ podal prvostupňovému orgánu dňa 16. marca 2019 podanie pod názvom „Vyjadrenie v procese EIA k zámeru Zariadenie na energetické zhodnocovanie komunálneho odpadu - Drienov“. Uvedený postup sťažovateľa tak bolo potrebné v súlade s § 24 ods. 2 a 3 zákona EIA v znení účinnom do 31. marca 2023 vyhodnotiť ako odôvodnené písomné stanovisko k zámeru, na základe ktorej sťažovateľovi, ako členovi dotknutej (zainteresovanej) verejnosti, vzniklo postavenie účastníka v konaní o posudzovaní vplyvov na životné prostredie a následne postavenie účastníka v povoľovacích konaniach k navrhovanej činnosti. Prvostupňový orgán ako aj žalovaný so sťažovateľom preukázateľne konali ako s účastníkom konania, keď mu bolo prvostupňové rozhodnutie ako aj rozhodnutie žalovaného priamo doručené, čo v konečnom dôsledku sťažovateľ ani nerozporuje.
Vzhľadom na to, že sťažovateľ mal postavenie účastníka konania v konaní o posudzovaní vplyvov na životné prostredie a na toto konanie sa v zmysle § 64 zákona EIA v znení účinnom do 11. októbra 2021 a contrario vzťahuje Správny poriadok, ako účastníkovi konania mu v zmysle § 53 Správneho poriadku patrilo právo na podanie odvolania (rozkladu), ako riadneho opravného prostriedku. Prvostupňové rozhodnutie bolo pritom potrebné považovať za nepriaznivé pre sťažovateľa, keďže následne v správnej žalobe napáda závery prvostupňového rozhodnutia ako aj rozhodnutia žalovaného, ktorý prvostupňové rozhodnutie v plnom rozsahu potvrdil.
Keďže obsah prvostupňového aj žalovaného rozhodnutia je v zásade totožný, je preto tiež vylúčené, aby išlo o vyššie uvedenú výnimku z povinnosti vyčerpať riadne opravné prostriedky. 23. Kasačný súd sa preto stotožnil so záverom správneho súdu, že keďže (i) sťažovateľ ako účastník konania o posudzovaní vplyvov na životné prostredie mal právo podať rozklad proti záväznému stanovisku (prvostupňovému rozhodnutiu), (ii) rozklad nepodal a (iii) prvostupňové rozhodnutie bolo pre neho nepriaznivé, jeho správnu žalobu bolo potrebné podľa § 7 písm. a) SSP vyhodnotiť ako neprípustnú. Inak povedané, sťažovateľ sa domáhal preskúmania takého rozhodnutia, pred ktorého právoplatnosťou nevyčerpal riadne opravné prostriedky, ktoré mu zákon priznával.
24. Sťažovateľ v kasačnej sťažnosti však poukazuje na svoje postavenie ako zainteresovanej verejnosti, od ktorého odvíja oprávnenie podať správnu žalobu aj v prípade, ak riadny opravný prostriedok nevyčerpal. Argumentuje tým, že na zainteresovanú verejnosť je potrebné nahliadať ako na subjekt sui generis, pričom jednotliví členovia zainteresovanej verejnosti vystupujú v postavení jej procesného opatrovníka a vzťah jednotlivých subjektov zainteresovanej verejnosti je v konaní pred správnym súdom nerozlučným procesným spoločenstvom podľa § 77 CSP.
25. V prvom rade, čo sa týka argumentácie sťažovateľa, že na zainteresovanú verejnosť je potrebné nahliadať ako na fiktívnu kolektívnu osobu, s týmito jeho závermi sa nie je možné stotožniť. Hoci kasačný súd nespochybňuje, že zainteresovaná verejnosť je procesným subjektom sui generis vystupujúcim na ochranu verejného záujmu v oblasti životného prostredia a je v právnom poriadku terminologicky odlišovaná od prokurátora či fyzickej a právnickej osoby, rozhodovacia činnosť odlišný prístup k posudzovaniu žalobcov v správnom súdnom konaní doteraz pripustila len v konkrétnych aspektoch prístupu k súdu, a to pri aktívnej žalobnej legitimácii (ochrany akých práv sa žalobca domáha, § 178 SSP) a následne lehote na podanie správnej žaloby (§ 181 SSP, viď rozhodnutie veľkého senátu Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 19SVs/7/2024 z 30. apríla 2025).
26. Ak sťažovateľ v tejto súvislosti odkazuje na odbornú spisbu, ktorá uvádza, že aktívna žalobná legitimácia na podanie všeobecnej správnej žaloby bude vždy svedčať zainteresovanej verejnosti a nie jej členom (FEČÍK, Marián. § 178 [Žalobná legitimácia].
In: BARICOVÁ, Jana, FEČÍK, Marián, ŠTEVČEK, Marek, FILOVÁ, Anita a kol. Správny súdny poriadok. 1. vydanie. Bratislava: C. H. Beck, 2018, s. 881), aj kasačný súd priznáva, že uvedená časť citovaného komentára môže evokovať názor prezentovaný sťažovateľom. Kasačný súd je však presvedčený, že ide o odlišnú situáciu, keď fyzické osoby (ktorým svedčí aktívna legitimácia za normálnych okolností aj samostatne) vstúpia do administratívneho konania ako tzv. občianska iniciatíva (§ 6a ods. 2 písm. c), ods. 3 a 4 zákona EIA), ktorá síce sama osebe nemá právnu subjektivitu, ale SSP jej v pozícii zainteresovanej verejnosti priznáva aktívnu žalobnú legitimáciu. Inak povedané, ak sa fyzická osoba rozhodne vstúpiť do administratívneho konania podľa zákona EIA v zoskupení s inými fyzickými osobami ako občianska iniciatíva, žalobnú legitimáciu bude mať občianska iniciatíva ako celok, ale nie jej jednotliví členovia - fyzické osoby, ktoré ju tvoria a za túto iniciatívu (ako subjekt vystupujúci v pozícii zainteresovanej verejnosti) bude konať jej zástupca podľa § 42 ods. 2 SSP.
O takúto situáciu však v prípade sťažovateľa nejde. Na tomto mieste musí kasačný súd tiež podotknúť, že odborná spisba nie je prameňom práva, a hoci môže byť významným interpretačným pomocníkom, nie je pre kasačný súd záväzná.
27. Podľa kasačného súdu je v súvislosti s argumentáciou sťažovateľa podstatné, že samotný Aarhuský dohovor prístup k súdu negarantuje zainteresovanej verejnosti ako celku, ale jej jednotlivým členom (subjektom vystupujúcim v tejto pozícii), keď v čl. 9 ods. 2 jasne uvádza, že každý štát má zabezpečiť, aby „členovia“ zainteresovanej verejnosti mali zabezpečený prístup k súdu. Rovnako tak rozhodovacia činnosť Súdneho dvora EÚ postavenie účastníka konania či jeho právo na prístup k súdu spája s konkrétnymi subjektmi (napr. mimovládnou organizáciou) vystupujúcimi v pozícii zainteresovanej verejnosti (napr. rozhodnutie sp. zn. C-826/18, Stichting Varkens in Nood a ďalší). Subjekty, ktoré vystupujú v pozícii zainteresovanej verejnosti, preto síce spadajú pod jednu kategóriu - zainteresovaná verejnosť, ale majú samostatnú právnu osobnosť, a teda samostatné procesné práva ako napr. právo podať námietky, podať odvolanie, podať správnu žalobu či ju vziať späť.
Uvedené je zrejmé aj z toho, že každý člen zainteresovanej verejnosti môže chrániť iné aspekty životného prostredia, pričom tieto sa vôbec nemusia prelínať (napr. ochrana ovzdušia, vôd či biotopov). Ak by sa na zainteresovanú verejnosť hľadelo ako na celok (s pozitívnymi i negatívnymi procesnými dôsledkami) vznikla by neudržateľná právna situácia, kedy by napríklad procesná pasivita jedného člena mohla ovplyvniť práva ostatných členov alebo prílišná aktivita mohla zasiahnuť do práv tých, ktorí mali vyslovene záujem v konkrétnej situácii nekonať (napr. nechceli podať odvolanie, keď s rozhodnutím súhlasili). Sťažovateľom prezentovaný model by vytváral zastúpenie bez právneho základu, kedy by nebol žiadnym zákonným spôsobom upravený rozsah zastúpenia, riešenie pravidiel konfliktu záujmov či pravidiel zodpovednosti.
Nebolo by zrejmé, ak by správnu žalobu podali viacerí členovia zainteresovanej verejnosti, aký vplyv by na ostatné subjekty malo napríklad späťvzatie jednej správnej žaloby, kto by hradil prípadné trovy konania alebo ako by si takto zadefinovaná zainteresovaná verejnosť zvolila právneho zástupcu a pod. Navyše kasačný súd pripomína, že ustanovenie čl. 46 ods. 1 Ústavy prístup k súdu formuluje ako individuálnu garanciu, teda právo „každého“ a tiež procesná legitimácia sa posudzuje pri každom žalobcovi samostatne. Uvedené podľa kasačného súdu jasne potvrdzuje interpretáciu, že prístup k súdu, jeho podmienky a prípadné procesné dôsledky sa viažu k jednotlivým subjektom a nie k neidentifikovateľnému zoskupeniu - zainteresovanej verejnosti
ako takej. 28. Neobstojí ani argumentácia sťažovateľa, že jednotliví členovia zainteresovanej verejnosti vystupujú ako procesný opatrovník zainteresovanej verejnosti, keďže pozícia procesného opatrovníka sa vyslovene spája so situáciou, ak fyzická osoba nemá spôsobilosť samostatne konať pred súdom (§ 36 SSP). Keďže zainteresovanú verejnosť (ako ju chápe sťažovateľ - ako celok) za žiadnych okolností nemožno vnímať ako fyzickú osobu, inštitút procesného opatrovníka s ňou nemožno spájať. Tiež neobstojí jeho právny názor, že členovia zainteresovanej verejnosti vystupujú v nerozlučnom spoločenstve podľa § 77 CSP. Nerozlučné
spoločenstvo je totiž špeciálny procesný inštitút, v ktorom úkony jedného subjektu zaväzujú každý ďalší subjekt, pričom vzniká priamo z povahy veci vždy tam, kde sa rozhodnutie musí vzťahovať na všetky subjekty tvoriace toto procesné spoločenstvo (najmä v prípadoch takzvaných nedielnych hmotnoprávnych záväzkov ako je napr. konanie o dedičstve).
Keďže vzťahy jednotlivých členov zainteresovanej verejnosti nie sú postavené na žiadnom hmotnoprávnom vzťahu, ich postavenie je potrebné vnímať samostatne, pričom každý z nich môže procesne postupovať bez toho, aby ovplyvňoval toho druhého. 29. Čo sa týka argumentácie sťažovateľa, že jeho postavenie ako zainteresovanej verejnosti mu zabezpečuje prístup k súdu, kasačný súd mu dáva za pravdu, že Aarhuský dohovor v čl. 9 ods. 2 ako aj Smernica EIA v čl. 11 zhodne stanovujú, že vo veciach, o akú ide aj v tu posudzovanom prípade (spaľovňa podliehajúca povinnému posudzovaniu vplyvov), musí mať zainteresovaná verejnosť zabezpečený prístup k súdu. Uvedené oprávnenie zainteresovanej verejnosti však v zmysle týchto ustanovení nie je bezpodmienečné, keď zhodne nevylučujú možnosť predbežného preskúmania správnym orgánom a nie je nimi dotknutá požiadavka uplatnenia správnych opravných prostriedkov pred súdnymi opravnými prostriedkami, ak takáto požiadavka vyplýva z vnútroštátneho práva (čl. 11 ods. 4 Smernice EIA, čl. 9 ods. 2 Aarhuského dohovoru). Inak povedané, je v súlade s Aarhuským dohovorom ako aj Smernicou
EIA, ak vnútroštátne právo stanovuje prístup k súdu za podmienky, že žalobca predtým vyčerpal opravné prostriedky v administratívnom konaní, ak na ich podanie bol oprávnený. Preto je podľa kasačného súdu v súlade s danými ustanoveniami, ak slovenský právny poriadok v ustanovení § 7 písm. a) SSP v spojení s § 42 a § 178 SSP zabezpečuje zainteresovanej verejnosti prístup k súdu za podmienky, že vyčerpala riadne opravné prostriedky v administratívnom konaní, ak na ich podanie bola oprávnená.
30. Kasačný súd neopomína, že Aarhuský dohovor ako aj Smernica EIA rovnako vyžadujú, aby toto predbežné preskúmanie v administratívnom konaní bolo primerané, spravodlivé, včasné a nie nedostupne drahé (čl. 9 ods. 4 Aarhuského dohovoru, čl. 11 ods. 4 Smernice EIA). Súdny dvor EÚ už pritom odobril právnu úpravu podmieňujúcu podanie súdneho prostriedku konaním o opravnom prostriedku v administratívnom konaní, ak tento opravný prostriedok je podaný proti rozhodnutiu, ktoré nevedie k záväznému rozhodnutiu pre účastníkov, nespôsobuje podstatné oneskorenie podania súdnej žaloby, pozastavuje premlčanie dotknutých práv a nevedie ku vzniku výdavkov pre účastníkov, alebo vedie len ku vzniku drobných výdavkov, avšak za predpokladu, že uvedené konania nie sú dostupné výlučne elektronicky a predbežné opatrenia sú možné vo výnimočných prípadoch, keď to vyžaduje naliehavosť situácie (pozri v tomto zmysle rozsudky z 18. marca 2010, Alassini a i., C-317/08 až C-320/08, EU:C:2010:146, bod 67, ako aj zo 14. júna 2017, Menini a Rampanelli, C-75/16, EU:C:2017:457, bod 61). Vzhľadom na to, že v administratívnom konaní, o aké ide v tejto veci, ide o štandardné
odvolacie konanie podľa Správneho poriadku, ktoré je zákonom časovo ohraničené, nevedie k žiadnym finančným výdavkom, spája sa s ním odkladný účinok prvostupňového rozhodnutia a vykonáva ho iný orgán ako ten konajúci v prvom stupni, kasačný súd je toho názoru, že slovenská právna úprava spĺňa požiadavky aj na kvalitu administratívneho prieskumu predchádzajúceho konaniu pred súdom. Podmienka využitia odvolania (rozkladu) pred súdnym prieskumom je tak primeraná, spravodlivá, včasná a nie nedostupne drahá.
Povinnosť vyčerpať riadny opravný prostriedok tak vyhodnotil kasačný súd aj za súladnú s Aarhuským dohovorom ako aj Smernicou EIA. 31. Na záver kasačný súd preto zhŕňa, že sťažovateľ mal v súlade so Správnym poriadkom v spojení so zákonom EIA právo podať opravný prostriedok (rozklad) proti záverečnému stanovisku, keďže mal postavenie účastníka konania v pozícii zainteresovanej verejnosti, ale toto právo nevyužil. Vzhľadom na to, že sťažovateľ mal právo podať rozklad proti záväznému stanovisku, ktoré nevyužil, jeho správnu žalobu proti rozhodnutiu žalovaného o rozklade iného účastníka konania vyhodnotil správny súd správne ako neprípustnú podľa § 7 písm. a)
SSP. Na uvedenom závere nemení nič ani tá skutočnosť, že sťažovateľ vystupoval v pozícii zainteresovanej verejnosti. Aarhuský dohovor ako aj Smernica EIA totiž vyslovene počítajú s tým, že aj v prípade povinnosti členských štátov zabezpečiť zainteresovanej verejnosti prístup k súdu, môže byť tento podmienený uplatnením správnych opravných prostriedkov pred súdnymi. Zároveň prijal záver, že táto podmienka využitia odvolania (rozkladu) pred súdnym prieskumom je primeraná, spravodlivá, včasná a nie nedostupne drahá.
32. Pokiaľ ide o námietku sťažovateľa, že jeho podanie (správna žaloba) bolo nezákonne odmietnuté v zmysle § 440 ods. 1 písm. j) SSP, kasačný súd uvádza, že tento kasačný dôvod mieri na odmietnutie z rôznych dôvodov formálne a obsahovo nekorektného podania postupom podľa § 59 ods. 3 SSP, pričom ak bolo podanie (správna žaloba) odmietnuté z dôvodu neprípustnosti, takéto odmietnutie sa skúma primárne ako otázka správneho právneho posúdenia, čo platí aj pre tu posudzovanú vec (viď obdobne rozhodnutie kasačného súdu sp.?zn.?2Asan/25/2019 z 30. septembra 2021, bod 37, alebo rozhodnutie sp. zn. 5Svk/12/2023 z 22. júna 2023, bod 28).
IV. Záver
33. Sumarizujúc vyššie uvedené skutočnosti kasačný súd uzatvára, že nezistil dôvodnosť kasačných námietok sťažovateľa. Uznesenie správneho súdu považuje za vychádzajúce zo správneho právneho posúdenia veci, preto kasačnú sťažnosť sťažovateľa podľa § 461 SSP ako nedôvodnú zamietol. 34. O trovách kasačného konania rozhodol kasačný súd podľa § 467 ods. 1 SSP v spojení s § 167 ods. 1 SSP a § 168 SSP, keď žalobca (sťažovateľ) bol v konaní pred kasačným súdom neúspešný a u žalovaného nezistil kasačný súd mimoriadne dôvody, pre ktoré by mu malo byť spravodlivo priznané právo na náhradu trov konania. 35. Toto rozhodnutie prijal senát Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky pomerom hlasov 3:0.
Poučenie:
Proti tomuto uzneseniu nie je prípustný opravný prostriedok.
V Bratislave dňa 29. januára 2026