8Svk/4/2024

ROZSUDOK

V MENE SLOVENSKEJ REPUBLIKY

Najvyšší správny súd Slovenskej republiky v senáte zloženom z predsedníčky senátu JUDr. Anity Filovej (sudkyňa spravodajkyňa), sudkyne Mgr. Kristíny Babiakovej a sudcu JUDr. Rastislava Dlugoša, PhD., vo veci žalobcu: F. L., dátum narodenia: X. P. XXXX, trvale pobytom W. XX, XXX XX D., zastúpený advokátskou kanceláriou: CMS Cameron McKenna Nabarro Olswang, advokáti, v. o. s., organizačná zložka, so sídlom Staromestská 3, 811 03 Bratislava, IČO: 51034166, proti žalovanému: Ministerstvo cestovného ruchu a športu Slovenskej republiky, so sídlom Pribinova 32, 810 08 Bratislava (pôvodne: Ministerstvo financií Slovenskej republiky), o preskúmanie zákonnosti fiktívneho rozhodnutia žalovaného, o kasačnej sťažnosti žalovaného proti rozsudku Krajského súdu v Bratislave č. k. 2 S 135/ 2021-76 z 30. novembra 2022, takto

rozhodol:

I. Najvyšší správny súd Slovenskej republiky kasačnú sťažnosť zamieta. II. Žalobcovi priznáva právo na náhradu trov kasačného konania.

Odôvodnenie

I. Priebeh administratívneho konania

II. Priebeh konania pred správnym súdom a jeho rozhodnutie

5. Argumentoval a to s poukazom na ustanovenie § 18 ods. 4 InfZ, že povinná osoba napriek svojim tvrdeniam žiadosti nevyhovela, a to ani len sčasti. Preto mal za to, že ministerstvo malo na podnet povinnej osoby vydať rozhodnutie o nevyhovení; ak sa tak nestalo, ministerstvo vydalo fiktívne rozhodnutie v prvom stupni doručené žalobcovi dňom 25. marca 2021. Následne z opatrnosti podal žalobca odvolanie proti tomuto rozhodnutiu, o ktorom však v zákonnej lehote nebolo rozhodnuté, čím malo ministerstvo vydať fiktívne rozhodnutie v druhom stupni doručené žalobcovi dňom 18. apríla 2021. 6. Žalobca následne vecne argumentoval, že TIPOS hospodári s verejnými prostriedkami, odkazujúc na definíciu tohto pojmu v zákone č. 523/2004 Z. z. o rozpočtových pravidlách verejnej správy a o zmene a doplnení niektorých zákonov (ďalej len „zákon o rozpočtových pravidlách“), pričom podľa tohto zákona subjektmi verejnej správy sú právnické osoby zapísané v registri organizácií vedenom Štatistickým úradom Slovenskej republiky podľa osobitného predpisu, čo TIPOS spĺňa. V tejto súvislosti odkázal na závery rozsudku Najvyššieho súdu Slovenskej republiky vo veci sp. zn. 1 Sžik 1/2020, ako aj na judikatúru

8. Záverom žalobca dodal, že ním napadnuté fiktívne rozhodnutia ministerstva nie sú vôbec odôvodnené, a nie je žiaden dôvod, aby mu informácie neboli sprístupnené. 9. Ministerstvo vo svojich podaniach počas konania pred Krajským súdom v Bratislave (ďalej len ako „správny súd“) argumentovalo, že o podanej žiadosti žalobcu nevedelo ani mu TIPOS žiadne podanie nedoručil. Preto podľa jeho názoru nie je daná pasívna vecná legitimácia na strane žalovaného a ministerstvo nemalo o čom rozhodovať.

11. Správny súd sa najskôr zaoberal otázkou, či TIPOS je povinnou osobou v zmysle InfZ. V tejto súvislosti poukázal na to, že TIPOS je založený ministerstvom na dobu neurčitú a má 100% majetkovú účasť štátu dodajúc, že bol založený zakladateľskou zmluvou z 11. decembra

hospodária s verejnými prostriedkami, sú zapísané v registri organizácií vedenom Štatistickým úradom Slovenskej republiky (§ 3 ods. 1 zákona o rozpočtových pravidlách). TIPOS je evidovaný v registri organizácií Štatistického úradu Slovenskej republiky ako štátom vlastnená spoločnosť, z čoho vyplýva, že je subjektom hospodáriacim s verejnými prostriedkami.

Táto skutočnosť však podľa názoru správneho súdu nič nemení na tom, že svojím pôvodom ide o verejné prostriedky, s ktorými štát prostredníctvom vlastnej akciovej spoločnosti zriadenej podľa Obchodného zákonníka vykonáva podnikateľskú činnosť v súkromnom sektore (sp. zn. 1Sžik/1/2020).

16. Správny súd ďalej poukázal na to, že z obsahu listu TIPOS-u z 19. marca 2021 vyplýva, že mal za to, že požadované informácie nie je možné sprístupniť (čo i len čiastočne) dodajúc, že InfZ v § 18 ods. 4 upravuje následný postup, teda danie podnetu ministerstvu na vydanie rozhodnutia, čo sa v tejto veci nestalo. Preto podľa názoru správneho súdu došlo k vydaniu tzv. fiktívneho rozhodnutia, nakoľko TIPOS takéto rozhodnutie nevydal, a ani nedal podnet ministerstvu na jeho vydanie. Správny súd súčasne uzavrel, že list z 19. marca 2021 nie je možné považovať za rozhodnutie, nakoľko TIPOS mal vlastne za to, že požadované informácie sprístupnil a že list len predstavuje záznam v spise podľa § 18 ods. 1 InfZ.

Keďže túto otázku InfZ výslovne neurčuje, s poukazom na § 58 ods. 3 Správneho poriadku správny súd dospel k záveru, že odvolacím orgánom malo byť ministerstvo ako zástupca jediného akcionára TIPOS-u. K tomuto záveru vedie aj § 18 ods. 4 InfZ, keďže čo aj len o čiastočnom nesprístupnení informácií mal rozhodnúť zriaďovateľ právnickej osoby (ministerstvo) a v tom prípade o odvolaní rozhoduje vedúci ústredného orgánu štátnej správy.

III. Kasačná sťažnosť a priebeh konania na kasačnom súde

20. Sťažovateľ namietal, že mu neboli od žalobcu ani TIPOS-u, doručené žiadne podania. Zároveň uviedol, že TIPOS je súkromná spoločnosť, s vlastnou právnou subjektivitou, vlastným vedením, pričom ministerstvo nie je žiadnym spôsobom v nadriadenom postavení k uvedenej súkromnej spoločnosti. S prihliadnutím na uvedené skutočnosti nemal TIPOS dôvod doručiť odvolanie žalobcu ministerstvu, ktorého pasívna legitimácia v tomto konaní nie je daná.

Preto mu ani nemohlo byť odvolanie žalobcu postúpené. 22. Odvolanie žalobcu nemohlo byť postúpené ministerstvu ako odvolaciemu orgánu určenému podľa ustanovenia § 58 ods. 1 Správneho poriadku, lebo nie je nadriadeným orgánom TIPOS-u. Zároveň nemohlo byť odvolanie žalobcu postúpené ministerstvu ako odvolaciemu orgánu určenému podľa ustanovenia § 58 ods. 2 Správneho poriadku, keďže ministerstvo je iba jedným zo spoluzakladateľov TIPOS-u. Správny súd mal konanie zastaviť, keďže nebola daná pasívna legitimácia žalovaného v tomto konaní.

24. Pre vyššie uvedené dôvody sťažovateľ navrhol zrušiť napadnutý rozsudok správneho súdu a konanie zastaviť. 25. Žalobca ku kasačnej sťažnosti uviedol, že tvrdenie sťažovateľa o nedoručení podaní TIPOS-om je irelevantné, keďže povinná osoba (TIPOS) nepostupovala spôsobom podľa § 18 ods. 4 InfZ. Uvedené porušenie zákona zo strany TIPOS-u nemôže byť žalobcovi na ťarchu. Pre vznik fikcie rozhodnutia nie je potrebný žiaden aktívny krok zo strany odvolacieho orgánu alebo povinnej osoby. Žiadateľ nemá možnosti a ani právne prostriedky dozvedieť sa, či prebehlo doručovanie medzi povinnou osobou a odvolacím orgánom. 26. Žalobca následne zopakoval svoju argumentáciu k tomu, či TIPOS je povinnou osobou podľa § 2 ods. 3 InfZ. Dodal, že námietku absencie pasívnej vecnej legitimácie na strane sťažovateľa tento doposiaľ v konaní nevzniesol, a preto ide o neprípustnú novotu s ohľadom na § 441 SSP. Ak by tomu aj tak nebolo, sťažovateľ je podľa mienky žalobcu pasívne vecne legitimovaný. Nie je racionálne a ani reálne, aby o odvolaní rozhodovali subjekty, ktoré v roku 1992 zakladali povinnú osobu spolu so sťažovateľom. Od roku 2003 a najmä v

Nedáva akýkoľvek zmysel, aby sťažovateľ nebol pasívne legitimovaný alebo aby boli pasívne legitimované popri sťažovateľovi subjekty, ktoré už takmer 20 rokov pred podaním žiadosti nemali akýkoľvek vzťah k povinnej osobe. 27. Napokon žalobca uviedol, že nedodržanie lehoty podľa § 142 ods. 3 SSP nie je kasačným dôvodom v zmysle § 440 SSP a nie je spôsobilé spôsobiť zmätočnosť ani právnu nesprávnosť napadnutého rozsudku.

IV. Právne posúdenie veci kasačným súdom

29. Vec bola predložená Najvyššiemu správnemu súdu Slovenskej republiky (ďalej aj ako „Najvyšší správny súd“ alebo „kasačný súd“) 20. februára 2024 a bola náhodným spôsobom pridelená do ôsmeho senátu Najvyššieho správneho súdu, ktorý o nej rozhodol v zložení uvedenom v záhlaví tohto rozsudku. 30. Najvyšší správny súd Slovenskej republiky ako súd kasačný (§ 438 ods. 2 SSP), po zistení, že kasačná sťažnosť sťažovateľa bola podaná včas (§ 443 ods. 1 SSP), oprávnenou osobou (§ 442 ods. 1 SSP) a je prípustná (§ 439 ods. 1 SSP), preskúmal napadnutý rozsudok správneho súdu v medziach sťažnostných bodov uplatnených sťažovateľom (§ 453 ods. 2 SSP) spolu s konaním, ktoré predchádzalo jeho vydaniu, a bez nariadenia pojednávania (§ 455 SSP) po neverejnej porade senátu (§ 147 ods. 2 v spojení s § 137 ods. 1 SSP) dospel k záveru, že kasačná sťažnosť nie je dôvodná.

31. Úvodom kasačný súd musí reagovať na tvrdenie žalobcu, že otázka pasívnej vecnej legitimácie sťažovateľa je novotou v kasačnom konaní. Podľa názoru kasačného súdu tomu tak nie je, keď už vo vyjadrení k žalobe sťažovateľ (stroho) tvrdil, že nemá takúto legitimáciu. Rovnako prednesom na pojednávaní pred správnym súdom dňa 30. novembra 2022 sťažovateľ tvrdil, že nie je nadriadeným orgánom TIPOS-u a vlastne nemá s touto vecou nič spoločné. Uvedené tvrdenia je možné obsahovo čítať ako namietanie vlastnej pasívnej vecnej legitimácie. 32. Kasačný súd na úvod zdôrazňuje, že predmetom jeho posudzovania je výlučne otázka pasívnej vecnej legitimácie ministerstva (resp. už aktuálneho žalovaného) a s ním spojená žalobcom tvrdená závažná vada v procese podľa InfZ v podobe absencie postupu podľa § 18 ods. 4 InfZ, ktorá napokon viedla k vydaniu tzv. fiktívnych rozhodnutí.

33. Kasačný súd považoval za kľúčové pre prijatie záveru o pasívnej legitimácii sťažovateľa najprv ustáliť otázku, či TIPOS je povinnou osobou podľa § 2 ods. 3 InfZ a či sa teda na neho v tejto súvislosti vzťahuje § 3 ods. 2 InfZ. Až následne mohol posúdiť potrebu postupu podľa § 18 ods. 4 InfZ. 34. Definícia povinnej osoby je obsiahnutá v § 2 InfZ, pričom akonáhle určitý subjekt splní podmienky takejto definície, stáva sa povinnou osobou. Podľa ustanovenia § 2 ods. 3 InfZ v znení účinnom do 31.12.2022 je povinnou osobou aj právnická osoba založená povinnými osobami podľa § 2 ods. 1 a 2 InfZ, pričom medzi takéto povinné osoby patria pochopiteľne aj štátne orgány. 35. Jednou z nosných kasačných námietok sťažovateľa bolo tvrdenie, že TIPOS je súkromná spoločnosť, s vlastnou právnou subjektivitou, vlastným vedením, pričom sťažovateľ nie je v žiadnom nadriadenom postavení k uvedenej súkromnej spoločnosti, čo zároveň znamená, že TIPOS nemal vôbec povinnosť doručiť mu odvolanie žalobcu. Súčasne ale sťažovateľ predložil Notársku zápisnicu N 341/92, Nz 322/92 z 11. decembra 1992, ktorou preukazoval, že spoločnosť TIPOS založili Ministerstvo financií SR, Ministerstvo školstva a vedy SR, Ministerstvo kultúry SR a Slovenské združenie telesnej kultúry (SZTK). V tejto súvislosti namietal záver správneho súdu, že je vo vzťahu k TIPOS-u nadriadeným orgánom, ktorý mal rozhodnúť o odvolaní žalobcu. 36. Z predloženej notárskej zápisnice mal kasačný súd za preukázané, že zakladateľmi akciovej spoločnosti TIPOS a.s. boli skutočne vyššie uvedené štátne orgány a SZTK, čo súčasne odôvodňuje záver o statuse TIPOS-u ako povinnej osoby podľa § 2 ods. 3 InfZ, keďže bola založená troma štátnymi orgánmi. V tejto súvislosti kasačný súd poukazuje na samotný účel právnej úpravy obsiahnutej v § 2 ods. 3 InfZ. Jej zmyslom totiž je, aby právnické osoby, ktoré sú prepojené s inými povinnými osobami, ako v danom prípade, mali tiež postavenie povinnej osoby podľa InfZ. Uvedené súvisí s potrebou verejnej kontroly nakladania s prostriedkami, ktoré majú pôvod vo verejných rozpočtoch (a zhodnocujú sa činnosťou právnickej osoby), resp. s prostriedkami, z ktorých na konci dňa benefituje verejný rozpočet (ziskom). Uvedené sa nezmenilo, ani novelou InfZ vykonanou zákonom č. 428/2022 Z. z., v zmysle ktorej znenie § 2 ods. 3 s účinnosťou od 1. januára 2023 znie nasledovne: Povinnými osobami sú ďalej aj právnické osoby, ak v nich povinné osoby podľa odsekov 1 a 2 majú samostatne alebo spoločne aspoň väčšinovú priamu alebo nepriamu účasť, a ak súčasne a)sú kontrolované povinnou osobou podľa odsekov 1 a 2, alebo b)povinná osoba podľa odsekov 1 a 2 priamo alebo nepriamo navrhuje alebo ustanovuje viac ako polovicu členov ich riadiaceho orgánu alebo kontrolného orgánu.

38. V súvislosti s povinnou osobou podľa § 2 ods. 3 InfZ je však potrebné súčasne upozorniť na § 3 ods. 2 InfZ, ktorý obmedzuje informačnú povinnosť týchto povinných osôb, na čo vo svojom liste poukázal aj sám TIPOS. Je potrebné však zdôrazniť, že povinná osoba podľa § 2 ods. 3 InfZ neprestáva byť povinnou osobou len preto, že nie je povinná poskytovať informácie podľa § 3 ods. 2 InfZ, rovnako ako povinné osoby podľa § 2 ods. 1 a 2 InfZ neprestávajú byť povinnými osobami len preto, že eventuálne nebudú musieť sprístupniť informácie, pretože bude daný dôvod ich nesprístupnenia (§ 8 a nasl. InfZ). V podstate iba subjekty, ktoré vôbec nie sú povinnými osobami v zmysle § 2 InfZ, nemajú povinnosť postupovať podľa InfZ.

40. Uvedený záver podporuje aj odborná spisba: „Vzťah k § 3 ods. 2 InfoZ. S ohľadom na vzťah s § 3 ods. 2 InfoZ je najprv potrebné zdôrazniť, že ten nie je určujúci z hľadiska vymedzenia okruhu povinných osôb podľa InfoZ. Predmetné ustanovenie len determinuje rozsah informačnej povinnosti povinnej osoby podľa § 2 ods. 3, ale nemá vplyv na postavenie povinnej osoby. Ak povinná osoba podľa § 2 ods. 3 InfoZ nedisponuje informáciami podľa § 3 ods. 2 InfoZ, naďalej je povinnou osobou a má informačné povinnosti. Naopak, ak právnická osoba disponuje informáciami podľa § 3 ods. 2 InfoZ, ešte to neznamená, že je povinnou osobou podľa § 2 ods. 3 InfoZ.“. (IKRÉNYI, Peter. § 2 [Povinné osoby].

Aj dôvodová správa k tejto zmene podporuje záver, že nakladanie s verejnými prostriedkami determinuje rozsah informačnej povinnosti povinnej osoby a nie jej status ako povinnej osoby. Ide o pozmeňujúci návrh Výboru Národnej rady Slovenskej republiky pre ľudské práva, národnosti a postavenie žien, na odôvodnenie ktorého sa uvádza: „V § 2 ods. 3 je za týmto účelom potrebné vypustiť slová «ktoré hospodária s verejnými financiami alebo nakladajú s majetkom štátu alebo majetkom obcí», nakoľko rozsah informačnej povinnosti povinných osôb je dostačujúco stanovený v § 3 ods. 2. Ich ponechanie by bolo v rozpore so smernicou ES.“ [parlamentná tlač č. 1271a (spoločná správa výborov Národnej rady Slovenskej republiky o prerokovaní vládneho návrhu zákona, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 211/2000 Z. z. o slobodnom prístupe k informáciám a o zmene a doplnení niektorých zákonov (zákon o slobode informácií) v znení zákona č. 747/2004 Z. z. a o zmene a doplnení niektorých zákonov (tlač 1271) vo výboroch Národnej rady Slovenskej republiky v druhom čítaní); III. volebné obdobie Národnej rady Slovenskej republiky].

42. Obsahom administratívneho spisu mal kasačný súd za preukázané, že TIPOS uzavrel, že žalobcom požadované informácie nespadajú pod rozsah jeho informačnej povinnosti podľa § 3 ods. 2 InfZ, hoci súčasne tvrdil, že informácie nad rámec zákonnej povinnosti sprístupnil. Kasačný súd mal ale z listu z 19. marca 2021 za preukázané, že TIPOS neodpovedal jednotlivo na štyri body žiadosti žalobcu a informácie požadované žalobcom (a vymedzené relatívne konkrétne) neposkytol (príkladmo k bodu 1 žiadosti neuviedol, aký konkrétny rozpočet je vyhradený pre vzťah so spoločnosťou REPUBLEAGUE GROUP, s. r. o.). Naviac, kasačný súd poukazuje na zásadnú skutočnosť a to, že TIPOS súčasne argumentoval i konceptom ochrany obchodného tajomstva, ktorá prichádza do úvahy ako dôvod nesprístupnenia informácií (§ 10 InfZ), pričom s poukazom na ustanovenie § 18 ods. 4 InfZ, TIPOS na vydanie rozhodnutia čo i len o čiastočnom nesprístupnení informácií nemá právomoc.

V tu prejednávanej veci však TIPOS pochybil, ak podnet sťažovateľovi nedoručil. Za predpokladu splnenia tejto zákonnej povinnosti, by následne sťažovateľ vydal rozhodnutie podľa § 18 ods. 2 InfZ. 44. Absencia zákonného postupu zo strany TIPOS-u potom spôsobila vydanie tzv. fiktívnych nevyhovujúcich rozhodnutí zo strany ministerstva, konkrétne rozhodnutie v prvom stupni (§ 18 ods. 3 InfZ) a následne na základe „odvolania“ žalobcu rozhodnutie v druhom stupni (§ 19 ods. 3 InfZ). Tieto bolo potrebné z dôvodu, že neobsahovali žiadne odôvodnenie zrušiť (rozsudok sp. zn. 5 Svk 6/2022 z 30. mája 2023, bod 22 a tam citovaná judikatúra).

46. Je tiež potrebné dodať, že samotný žalobca nepostupoval v tejto veci procesne správne, keď podal svoje odvolanie TIPOS-u. S ohľadom na znenie § 18 ods. 4 InfZ, ak mal TIPOS dať podnet sťažovateľovi na vydanie nevyhovujúceho rozhodnutia, tak ak došlo k vydaniu fiktívneho rozhodnutia podľa § 18 ods. 3 InfZ (a tak to tvrdí aj žalobca v žalobe), tak ho nevyhnutne musel vydať sťažovateľ. Ak sa proti nemu chcel žalobca brániť, mal podať opravný prostriedok (rozklad) priamo sťažovateľovi, o ktorom by následne rozhodol vedúci sťažovateľa (§ 61 Správneho poriadku; § 19 ods. 2 InfZ). To znamená, že v tejto veci TIPOS nebol ani len prvostupňovým orgánom. Kasačný súd však opakovane poukazuje na to, že zmätok vo veci vyvolal práve TIPOS nerešpektovaním ustanovenia § 18 ods. 4 InfZ a žalobca v dobrej viere, že povinná osoba pozná zákon, podal odvolanie priamo TIPOS- u, ktoré ale z materiálneho hľadiska bolo potrebné považovať za odvolanie proti fiktívnemu rozhodnutiu sťažovateľa. Ak aj žalobca podal odvolanie TIPOS-u, ten ako povinná osoba bol povinný odvolanie zaslať sťažovateľovi na rozhodnutie, keďže si musel byť vedomý, že nie je

Nedodržanie povinnosti podľa § 142 ods. 3 SSP môže byť ale predmetom disciplinárneho konania.