9Sk/8/2020
ECLI:SK:NSSSR:2021:5019200055.1
- Súd
- Najvyšší správny súd Slovenskej republiky
- Súd 1. inštancie
- Krajský súd v Žiline
- Sp. zn. 1. inštancie
- 25Sa/21/2019
- IČS
- 5019200055
- Citované
- 1× inými rozhodnutiami
- Zdroj
- PDF ↗
ROZSUDOK
V MENE SLOVENSKEJ REPUBLIKY
Najvyšší správny súd Slovenskej republiky v senáte zloženom z predsedníčky JUDr. Zdenky Reisenauerovej a členov senátu JUDr. Jany Martinčekovej (sudca spravodajca) a Mgr. Michala Novotného, v právnej veci žalobkyne: V. C., Z.. XX.X.XXXX, B. I. Č.. XXXX/XX, F., proti žalovanej: Sociálna poisťovňa, ústredie so sídlom Ul. 29. augusta č. 8-10, Bratislava, o preskúmanie zákonnosti rozhodnutia žalovanej č.: XXX XXX XXXX X zo dňa 26.9.2018, o kasačnej sťažnosti žalobkyne proti rozsudku Krajského súdu v Žiline č. k. 25Sa/21/2019-42 zo dňa 5.12.2019, takto
rozhodol:
Najvyšší správny súd Slovenskej republiky rozsudok Krajského súdu v Žiline č.k. 25Sa/21/2019-42 zo dňa 5.12.2019 zrušuje a vec mu vracia na ďalšie konanie.
Odôvodnenie
1. Krajský súd v Žiline (ďalej ako krajský súd“, resp. „správny súd“) rozsudkom č. k. 25Sa/ 21/2019-42 zo dňa 5.12.2019 zamietol žalobu, ktorou sa žalobkyňa domáhala preskúmania zákonnosti a zrušenia rozhodnutia žalovanej č. XXX XXX XXXX X zo dňa 26.9.2018 (ďalej len „prvostupňové rozhodnutie“). Účastníkom konania náhradu trov konania nepriznal.
2. Prvostupňovým rozhodnutím žalovaná rozhodla, že podľa § 293ds zákona č. 461/2003Z.z. o sociálnom poistení v znení zákona č. 184/2017 Z.z. (ďalej len „zákon č. 461/2003 Z.z.“) žalobkyni od 1. januára 2018 naďalej patrí starobný dôchodok v sume určenej podľa predpisov účinných do 31.decembra 2003.
3. Krajský súd posúdil neformálne správnu žalobu žalobkyne zo dňa 6.2.2019, podanú proti prvostupňovému rozhodnutiu žalovanej a zistil, že žalobkyňa proti tomuto rozhodnutiu podala odvolanie, o ktorom rozhodol generálny riaditeľ Sociálnej poisťovne, ústredie rozhodnutím č. XXX XXX XXXX X. zo dňa 19.12.2018 (ďalej len „druhostupňové rozhodnutie“). Na základe uvedeného krajský súd konštatoval, že predmetom súdneho konania je preskúmanie druhostupňového rozhodnutia, vec meritórne prejednal a rozhodol tak, že rozsudkom č. k. 25Sa/21/2019-42 zo dňa 5.12.2019 (ďalej ako „napadnutý rozsudok“) žalobu zamietol podľa § 190 zákona č. 162/2015 Z. z. Správny súdny poriadok (ďalej len „SSP“) ako nedôvodnú. Krajský súd v odôvodnení rozhodnutia uviedol, že „preskúmal napadnuté rozhodnutie žalovanej (rozhodnutie generálneho riaditeľa žalovanej č. XXX XXX XXXX X zo dňa 19.12.2018) vrátane rozhodnutia prvostupňového správneho orgánu (Sociálnej poisťovne, ústredie Bratislava č. XXX XXX XXXX X o dňa 26.9.2018), ako aj postup správnych orgánov
podľa § 177 ods. 1 SSP“ a vo veci posúdenia nároku žalobkyne na výšku starobného dôchodku, resp. nároku na nové určenie sumy starobného dôchodku zistil, že postup žalovanej, ako aj generálneho riaditeľa bol súladný so zákonom, ako aj s judikatúrou súdov Slovenskej
republiky. 4. Proti uvedenému rozsudku krajského súdu včas podala kasačnú sťažnosť žalobkyňa (ďalej aj ako „sťažovateľka“) a žiadala, aby kasačný súd napadnutý rozsudok zrušil a vec vrátil krajskému súdu na ďalšie konanie, resp. aby zmenil napadnutý rozsudok tak, že zruší rozhodnutie žalovanej č. XXX XXX XXXX X o dňa 26.9.2018 a vec jej vráti na ďalšie
konanie. 5. Sťažovateľka odôvodnila kasačnú sťažnosť tým, že napadnutý rozsudok je nepreskúmateľný a nezrozumiteľný, správny súd rozhodol na základe nesprávneho právneho posúdenia veci a odklonil sa (vôbec nerešpektoval) od ustálenej judikatúry kasačného súdu. Sťažovateľka uviedla, že sa podanou správnou žalobou zo dňa 6.2.2019 domáha súdnej ochrany jej práva na starobný dôchodok v takej výške ako jej patrí, proti rozhodnutiu žalovanej zo dňa 26.9.2018. Poukázala na to, že krajský súd v konaní o preskúmanie zákonnosti rozhodnutia označil druhostupňové rozhodnutie zo dňa 19.12.2018, ktoré sa malo na verejnom pojednávaní preskúmať, preto sa ho sťažovateľka nezúčastnila. Sťažovateľka argumentovala, že hoci žalovaným je generálny riaditeľ Sociálnej poisťovne, nezakladá sa tým zákonný dôvod, aby bolo jeho druhostupňové rozhodnutie podkladom pre konanie pred súdom na základe jej žaloby zo dňa 6.2.2019, ktorým sa domáhala ochrany proti prvostupňovému rozhodnutiu
žalovanej. Sťažovateľka ďalej namietala, že sa krajský súd nevysporiadal s jej tvrdením o rozpore prvostupňového rozhodnutia so všeobecným zákazom retroaktivity a princípom právnej istoty, hoci svoj názor zdôvodnila v podanej žalobe zo dňa 6.2.2019 a premietla ho i do kasačnej sťažnosti. V tejto súvislosti sťažovateľka poukázala na nálezy Ústavného súdu Slovenskej republiky (PL. ÚS 49/03, PL ÚS. 36/95, PL ÚS 25/05) a rozhodnutia Najvyššieho súdu Slovenskej republiky (sp. zn. 2So/12/2005, sp. zn. 1Sdo/15/2005, sp. zn. 7So/2/2012). V ďalších bodoch sťažovateľka uviedla, že sa krajský súd nezaoberal namietaným nesúladom krátenia výšky vzniknutého nároku na starobný dôchodok s článkom 33 ods. 2 Dohovoru č. 128 a so zákazom diskriminácie. V tejto časti poukázala aj na nepreskúmateľnosť tvrdení (názorov) súdu, ktoré podľa sťažovateľky neboli zdôvodnené. 6. Žalovaná sa vo svojom vyjadrení zo dňa 12.2.2020 stotožnila s rozhodnutím krajského
súdu. Kasačnému súdu navrhla, aby kasačnú sťažnosť zamietol ako nedôvodnú a nepriznal žalobkyni náhradu trov konania. 7. Najvyšší správny súd Slovenskej republiky ako kasačný súd (§ 438 ods. 2 SSP), po zistení, že kasačná sťažnosť je prípustná a podala ju oprávnená osoba v zákonnej lehote, preskúmal napadnutý rozsudok krajského súdu v súlade s § 455 SSP bez pojednávania v zmysle sťažnostných bodov, pričom zistil, že rozsudok krajského súdu bol vydaný predčasne a preto je ho potrebné zrušiť z nasledovných dôvodov:
8. Zo súdneho spisu bolo zistené, že žalobou zo dňa 6.2.2019 domáhala sa žalobkyňa zrušenia prvostupňového rozhodnutia žalovanej č. XXX XXX XXXX X zo dňa 26.9.2018, ktorým Sociálna poisťovňa podľa § 293ds zákona č. 461/2003 Z.z. o sociálnom poistení v znení neskorších predpisov rozhodla, že jej od 1. januára 2018 naďalej patrí starobný dôchodok v sume určenej podľa predpisov určených do 31. decembra 2003. V žalobe okrem iného uviedla, že voči tomuto rozhodnutiu podala odvolanie a generálny riaditeľ Sociálnej poisťovne ako odvolací orgán svojím rozhodnutím zo dňa 19.12.2018 zamietol jej odvolanie a rozhodnutie sociálnej poisťovne zo dňa 26.9.2018 potvrdil.
9. Krajský súd v Žiline uznesením č.k. 25Sa/4/2019-7 zo dňa 14. februára 2019 zastavil konanie vo veci žaloby podanej žalobkyňou proti tomuto rozhodnutiu a zároveň rozhodol, že po právoplatnosti bude podanie žalobkyne postúpené žalovanej. Uznesenie odôvodnil tým, že žalobkyňa napadla prvostupňové rozhodnutie, pričom krajský súd s účinnosťou od 1.7.2016 nepreskúmava neprávoplatné rozhodnutia žalovanej. Správnu žalobu považoval za odvolanie, o ktorom rozhodne žalovaná. Voči tomuto uzneseniu podala žalobkyňa kasačnú sťažnosť, v ktorej namietala, že správna žaloba nie je odvolaním proti prvostupňovému rozhodnutiu, ale správnou žalobou, o ktorej je oprávnený rozhodnúť súd. Voči napadnutému rozhodnutiu žalobkyňa podala odvolanie, o ktorom generálny riaditeľ žalovanej aj rozhodol.
Preto nebol dôvod na zastavenie súdneho konania. 10. Najvyšší súd Slovenskej republiky uznesením sp. zn. 9Sk/13/2019 zo dňa 26. júna 2019 uznesenie Krajského súdu v Žiline č.k. 25Sa/4/2019-7 zo 14. februára 2019 zrušil a vec mu vrátil na ďalšie konanie. V odôvodnení uviedol, že z obsahu dávkového spisu žalovanej bolo zistené, že voči prvostupňovému rozhodnutiu zo dňa 26.9.2018 podala sťažovateľka odvolanie, o ktorom rozhodol generálny riaditeľ Sociálnej poisťovne, ústredie ako odvolací orgán rozhodnutím zo dňa 19.12.2018. Druhostupňové rozhodnutie bolo žalobkyni doručené
11.1.2019. V zákonom určenej lehote podala žalobkyňa na poštovú prepravu (11.2.2019) správnu žalobu, ktorou žiadala súd o preskúmanie rozhodnutia žalovanej. V prípade, ak mal krajský súd za to, že správna žaloba sťažovateľky neobsahovala všetky náležitosti správnej žaloby, bolo jeho povinnosťou postupovať podľa § 59 ods. 1 a 2 SSP a vyzvať sťažovateľku na odstránenie vád podania. Správny súd je zároveň zo zákona povinný prihliadať na postavenie účastníka správneho konania v sociálnych veciach a posudzovať takúto žalobu neformálne.
11. Správny súd následne bez odstránenia vád žaloby vyzval žalovanú na vyjadrenie sa ku žalobe žalobkyne s tým, že v prípise na vyjadrenie uviedol ako predmet súdneho prieskumu druhostupňové rozhodnutie generálneho riaditeľa Sociálnej poisťovne zo dňa 19.12.2018. Rovnako toto rozhodnutie uviedol aj vo výzve na vyjadrenie sa k vyjadreniu žalovanej adresovanej žalobkyni (replika). Z vyjadrenia žalobkyne zo dňa 4.12.2019, ktoré doručil správnemu súdu priamo na pojednávaní dňa 5.12.2019 P.. Q. prítomný na pojednávaní ako verejnosť, vyplýva, že opätovne navrhla správnemu súdu zrušiť rozhodnutie sociálnej poisťovne zo dňa 26.9.2018 t. j. prvostupňové rozhodnutie. Správny súd v napadnutom rozsudku za predmet prieskumu zobral odvolacie rozhodnutie žalovanej zo dňa 19.12.2018.
12. Podľa § 5 ods. 5 SSP konanie pred správnym súdom možno začať len na základe návrhu. 13. Podľa § 6 ods. 1 SSP správne súdy v správnom súdnictve preskúmavajú na základe žalôb zákonnosť rozhodnutí orgánov verejnej správy, opatrení orgánov verejnej správy a iných zásahov orgánov verejnej správy, poskytujú ochranu pred nečinnosťou orgánov verejnej správy a rozhodujú v ďalších veciach ustanovených týmto zákonom.
14. Podľa § 7 písm. a/ SSP správne súdy nepreskúmavajú právoplatné rozhodnutia orgánov verejnej správy a opatrenia orgánov verejnej správy, ak účastník konania pred ich právoplatnosťou nevyčerpal všetky riadne opravné prostriedky, ktorých použitie umožňuje osobitný predpis; povinnosť vyčerpať všetky riadne opravné prostriedky sa nevzťahuje na prokurátora a zainteresovanú verejnosť, ak táto nebola na podanie riadneho opravného prostriedku oprávnená.
15. Podľa § 59 ods. 1 SSP, ak ide o podanie vo veci samej, z ktorého nie je zrejmé, čoho sa týka a čo sa ním sleduje, alebo ide o podanie neúplné alebo nezrozumiteľné, správny súd uznesením vyzve toho, kto podanie urobil, aby podanie doplnil alebo opravil v lehote podľa § 58 ods. 2. 16.
Podľa § 177 ods. 1 SSP správnou žalobou sa žalobca môže domáhať ochrany svojich subjektívnych práv proti rozhodnutiu orgánu verejnej správy alebo opatreniu orgánu verejnej správy. 17. Podľa § 180 ods. 1 SSP žalovaným je orgán verejnej správy, ktorý rozhodol o riadnom opravnom prostriedku, ak je žalobcom fyzická osoba alebo právnická osoba.
Ak osobitný predpis nepripúšťa riadny opravný prostriedok, žalovaným je orgán verejnej správy, ktorý vydal rozhodnutie alebo opatrenie. 18. Podľa § 190 SSP ak správny súd po preskúmaní rozhodnutia alebo opatrenia žalovaného dospeje k záveru, že žaloba nie je dôvodná, rozsudkom ju zamietne.
19. Podľa § 191 ods. 3 písm. a/ SSP ak správny súd zrušuje napadnuté rozhodnutie alebo opatrenie žalovaného, v závislosti od okolností môže na návrh žalobcu súčasne zrušiť aj rozhodnutie orgánu verejnej správy alebo opatrenie orgánu verejnej správy nižšieho stupňa, ktoré mu predchádzalo.
20. Z obsahu súdneho spisu a pripojeného súdneho spisu sp. zn. 25Sa/4/2019 bolo zistené, že sťažovateľka v správnej žalobe žiadala o preskúmanie prvostupňového rozhodnutia žalovanej zo dňa 26.9.2018. Zo žaloby je tiež zrejmé, že voči tomuto rozhodnutiu podala odvolanie, o ktorom žalovaná rozhodla rozhodnutím zo dňa 19.12.2018. Z obsahu žaloby však vyplýva, že žalobkyňa ako predmet súdneho prieskumu učinila samostatne len prvostupňové rozhodnutie. Túto svoju vôľu zopakovala v kasačnej sťažnosti proti zastavujúcemu uzneseniu krajského súdu zo dňa 14.2.2019, v replike k vyjadreniu žalovanej zo dňa 4.12.2019, aj v kasačnej sťažnosti proti tu napadnutému rozsudku správneho súdu.
21. Na tomto mieste je potrebné zaoberať sa sťažnostnou námietkou, ktorej podstatou je právny názor, že predmetom správneho súdneho konania musí byť prvostupňové rozhodnutie žalovanej, a nie rozhodnutie vydané v odvolacom konaní. Zároveň sťažovateľka namietala, že odvolací orgán nemá zákonnú právomoc rozhodnúť o právach, v danom prípade o práve na zákonný dôchodok, na ktorý vznikol nárok. Tento právny názor sťažovateľky pokladá kasačný súd za nesprávny. Predpokladom postupu správneho súdu je, aby predmetom jeho prieskumu bolo rozhodnutie alebo opatrenie orgánu verejnej správy, ktoré po vyčerpaní riadnych opravných prostriedkov, ktoré sa preň pripúšťajú, nadobudlo právoplatnosť.
Táto podmienka vyplýva z § 7 písm. a/ SSP a contrario. Musí teda ísť o rozhodnutie konečné v riadnom inštančnom postupe; teda v prípade, ak je v administratívnom konaní prípustné odvolanie, ide o odvolacie rozhodnutie. Táto podmienka vyjadruje všeobecnú zásadu subsidiarity súdnej ochrany, ktorá má originálnu povahu.
22. Uvedený právny názor vyplýva aj z ustanovení § 177, § 180, § 190 a § 191 SSP. Rozhodnutie orgánu verejnej správy uvedené v § 177 SSP musí byť vydané žalovaným, ktorým je v zmysle § 180 ods. 1 SSP orgán, ktorý rozhodoval o riadnom opravnom prostriedku - v danom prípade ide o rozhodnutie vydané generálnym riaditeľom žalovanej. Skutočnosť, že sa preskúmava rozhodnutie, ktoré vydal tento orgán, explicitne vyplýva z dikcie § 190 SSP, ktorý stanovuje možnosť zamietnuť žaloby po preskúmaní rozhodnutia žalovaného, teda nie orgánu, ktorý rozhodoval v prvom stupni. Rovnako § 191 ods. 3 písm. a/ SSP uvádza, že zrušiť možno len rozhodnutie žalovaného. V tomto ustanovení je tiež stanovené, že ak dôjde k zrušeniu rozhodnutia žalovaného, možno zrušiť aj prvostupňové rozhodnutie. Z uvedeného vyplýva, že nikdy nie je možné zrušiť samostatne len prvostupňové rozhodnutie bez zrušenia rozhodnutia odvolacieho orgánu. Zákon teda ako spôsobilý a samostatný predmet súdneho prieskumu vylučuje prvostupňové rozhodnutie, ak bolo možné podať proti nemu riadny opravný
prostriedok (odvolanie) v správnom konaní. Žalobkyňa má v rámci opravy žaloby v ďalšom konaní pred správnym súdom možnosť navrhnúť zrušenie prvostupňového rozhodnutia v rámci konania o preskúmanie rozhodnutia generálneho riaditeľa žalovanej.
23. Kasačný súd v tomto smere poukazuje napr. na uznesenie NS SR sp.zn. 7Sžsk/59/2020, podľa ktorého správne súdy preskúmavajú až konečné rozhodnutia správnych orgánov - bez ohľadu na ich formu, pričom inými rozhodnutiami, resp. postupmi správnych orgánov sa zaoberajú až v rámci preskúmania napadnutého konečného rozhodnutia. Správny súd teda v zásade preskúmava akýkoľvek akt správneho orgánu, po ktorého vydaní už nemôže nasledovať ďalšie konanie a ktorého vydanie môže ukrátiť na právach žalobcu, resp. ktoré sa týka základných práv a slobôd žalobcu.
24. V danej veci však správny súd ako predmet súdneho prieskumu zobral odvolacie rozhodnutie žalovanej zo dňa 19.12.2018 bez toho, aby vyzval žalobkyňu na odstránenie tejto procesnej vady a v podstate bez jej prejavenej vôle ďalej konal ako s predmetom prieskumu s odvolacím rozhodnutím žalovanej. Hoci predmetom súdneho prieskumu môže byť len odvolacie rozhodnutie, ak je v osobitnom zákone stanovený inštančný postup na preskúmanie prvostupňového rozhodnutia, ako bolo vysvetlené vyššie, táto samotná skutočnosť neoprávňuje správny súd učiniť ho ex offo bez ďalšieho predmetom prieskumu, hoci má vedomosť o tom, že bolo vydané.
25. V tejto súvislosti kasačný súd poukazuje na to, že konanie pred správnym súdom je konaním návrhovým. Dispozičný princíp je zakotvený v § 5 ods. 5 SSP, podľa ktorého konanie pred správnym súdom možno začať len na základe návrhu. Správny súdny poriadok výslovne ukladá správnemu súdu posudzovať správnu žalobu fyzickej osoby v sociálnych veciach
neformálne. Predpokladom procesného postupu správneho súdu aj v tomto type žalôb je však ustálenie toho, aké rozhodnutie alebo opatrenie a ktorého orgánu verejnej správy je v žalobe namietané, teda je nevyhnutné, aby konanie alebo vec, v ktorej sa žalobca domáha nápravy, bolo dostatočne identifikované (§ 202 ods. 1 písm. c/ SSP). Túto náležitosť žaloby musí ustáliť jedine žalobca. Pokiaľ žalobca uvedie v správnej žalobe skutočnosti nejasné alebo ktoré môžu byť v rozpore s procesnými ustanoveniami ohľadne podmienok konania (napr. prieskum prvostupňového rozhodnutia, keď v rámci inštančného postupu v administratívnom konaní bolo vydané aj odvolacie rozhodnutie), je povinnosťou správneho súdu vyzvať ho na opravu tejto časti žaloby. Ak však žalobca túto vadu neopraví, napr. zotrvá na označení predmetu prieskumu, ktorý je z predmetu prieskumu vylúčený, správny súd na takto prejavenú vôľu žalobca musí prihliadnuť.
26. Správny súd sa týmito pravidlami dôsledne neriadil, keď napriek tomu, že sťažovateľka označila ako predmet súdneho prieskumu prvostupňové správne rozhodnutie, po zrušení jeho uznesenia o zastavení konania Najvyšším súdom SR sám ustálil za predmet súdneho prieskumu druhostupňové rozhodnutie žalovanej, hoci z uvedeného uznesenia takýto predmet súdneho prieskumu nevyplýval, pričom najvyšší súd konštatoval, že ak krajský súd mal za to, že správna žaloba sťažovateľky neobsahovala všetky náležitosti správnej žaloby, bolo jeho povinnosťou postupovať podľa § 59 ods. 1 a 2 SSP a vyzvať sťažovateľku na odstránenie vád podania. Žalobkyňa túto skutočnosť namietala v kasačnej sťažnosti, v ktorej vyslovila opätovne vôľu prejednať prvostupňové správne rozhodnutie. Kasačný súd musí konštatovať, že táto sťažnostná námietka je dôvodná. V správnom súdnom konaní bolo potrebné najskôr si ustáliť (vzhľadom na obsah žaloby, kde sťažovateľka uvádza, že bolo vydané nielen prvostupňové,
ale aj odvolacie rozhodnutie), ktoré rozhodnutie žiada preskúmať v rámci správneho súdnictva a až po tomto ustálení vykonať konkrétny procesný postup, t. j. žalobu odmietnuť alebo ju meritórne prejednať. Bolo teda povinnosťou správneho súdu pokúsiť sa odstrániť túto vadu žaloby, a to buď formou uznesenia alebo informatívneho výsluchu. Napadnutý rozsudok tak bol predčasne vydaný a preto ho bolo potrebné zrušiť podľa § 462 ods. 1 SSP. Ďalšími sťažnostnými námietkami sa, vzhľadom na zistený dôvod na zrušenie napadnutého rozsudku, nebolo potrebné zaoberať.
27. V ďalšom konaní správny súd bude postupovať naznačeným smerom. Ak žalobkyňa vadu označenia predmetu súdneho prieskumu neodstráni, teda ak bude nad všetky pochybnosti zrejmé, že zotrváva na preskúmaní prvostupňového rozhodnutia, bude potrebné jej žalobu odmietnuť. V prípade, ak žalobkyňa vadu odstráni, teda ak ako predmet súdneho prieskumu označí konečné, t. j. odvolacie rozhodnutie žalovanej, po splnení ďalších procesných podmienok správny súd žalobu meritórne prejedná.
28. O trovách kasačného konania rozhodne správny súd v konečnom rozhodnutí vo veci (§ 467 ods. 3 SSP). 29. Toto rozhodnutie prijal kasačný súd v senáte pomerom hlasov 2:1. Poučenie: Proti tomuto rozsudku nie je prípustný opravný prostriedok.
V Bratislave dňa 30. novembra 2021