C-117/03

I - 169

NÁVRHY GENERALNEJ ADVOKÁTKY - J. KOKOTT - VEC C-117/03

3. V lokalitách s európskym významom sa mácií každý členský štát navrhne zoznam nachádzajú určité typy prirodzených bioto­ lokalít uvádzajúci, ktoré typy prirodzených pov a určité druhy vymenované v prílohách I biotopov v prílohe I a ktoré druhy v prílohe a II smernice o biotopoch. Niektoré z týchto II, ktoré sú udomácnené na jeho území, sa typov prirodzených biotopov a niektoré v týchto lokalitách nachádzajú. ... z druhov sú považované za prioritné, keďže Spoločenstvo je mimoriadne zodpovedné za ich ochranu vzhľadom na ich prirodzené rozšírenie na celom európskom území Spo­ ločenstva.

I - 170

DRAGAGGI A I.

štátneho územia, môžu po dohode 6. Pre hodnotenie európskeho významu s Komisiou požadovať, aby sa kritériá uve­ lokalít, zaradených do vnútroštátnych zozna­ dené v prílohe III (etapa 2) pri výbere mov, príloha III (etapa 2) uvádza: všetkých lokalít európskeho významu uplat­ ňovali na ich území pružnejšie.

„1. Všetky lokality označené členskými štátmi v etape I ako lokality s prioritnými typmi prirodzených bio­ Zoznam lokalít vybraných ako lokality topov a/alebo prioritnými druhmi sa európskeho významu, identifikujúci tie loka­ budú považovať za lokality európskeho lity, ktoré predstavujú jeden alebo viac typov významu. prirodzeného miesta výskytu [viac typov prioritných prirodzených biotopov — neofi­ ciálny preklad] alebo prioritné druhy prijme Komisia v súlade s postupom stanoveným v článku 21.

2. Hodnotenie významu ďalších lokalít uvedených v zoznamoch členských štá­ tov pre spoločenstvo, t. j . podiel na zachovaní alebo obnovení typov priro­ dzených biotopov uvedených v prílohe I alebo druhov uvedených v prílohe II 3. Zoznam uvedený v odseku 2 sa vypracuje v priaznivom stave ochrany a/alebo na do šiestich rokov od oznámenia tejto smer­ nice. koherenciisústavy Natura 2000, bude zohľadňovať nasledujúce kritériá:

4. ... a) relatívny význam lokality na národ­ nej úrovni;

8. Taliansko prebralo smernicu dekrétom prezidenta republiky č. 357 z 8. septembra 1997. Podľa vnútroštátneho súdu príslušného 7. V rámci smernice o biotopoch stanovuje v predmetnej veci ide v podstate o verné článok 6 a jeho odseky 2 až 4, na ktoré sa 5 prebratie smernice , vykonané takmer odvoláva článok 4 ods. 5, režim ochrany doslovným spôsobom s jedinou osobitosťou, lokalít európskeho významu. Podľa článku 6 a síce, že procedúra hodnotenia dosahov ods. 2 členské štáty podniknú primerané kroky, aby sa na osobitne chránených územiach predišlo poškodeniu prirodzených biotopov a biotopov druhov, ako aj rušeniu 5 — Pozri ešte rozsudok z 20. marca 2003, Komisia/Taliansko, C-143/02, Zb. s. I-2877 o neúplnom prevzatí článkov 5, 6 a 7 druhov, pre ktoré boli územia označené za smernice o biotopoch.

I - 172

DRAGAGGI A I.

uvedená v článku 5 dekrétu č. 357 sa s európskym významom podľa článku 4 obmedzuje na projekty podrobené hodnote­ ods. 2 smernice o biotopoch. Na druhej niu ich dosahu na životné prostredie strane, Komisia doposiaľ prijala zoznamy iba v vnútroštátnom alebo regionálnom meradle, pre alpský biogeografický región 6 a pre ak presahujú prahové hodnoty vymedzujúce makaronézsku biogeograficku oblasť 7. uplatnenie tohto hodnotenia dosahu na Sporná lokalita sa nachádza životné prostredie. Článok 3 ods. 2 dekrétu v kontinentálnom biogeografickom regióne. č. 357 spája uplatnenie režimu ochrany s prijatím zoznamu lokalít Európskou komi­ siou.

11. Spoločnosť v postavení žalobcu v spore vo veci samej (ďalej len „Dragaggi") sa vo forme dočasného združenia zúčastnila vyhlá­ 9. Dekrétom prezidenta republiky č. 120 seného verejného obstarávania pre získanie z 12. marca 2003, následne po udalostiach, zákazky na bagrovacie práce v prístave Mon- na základe ktorých vznikol spor vo veci falcone. Táto zákazka bolo pridelená spoloč­ samej, Taliansko zaviedlo kategóriu navrho­ nosti Dragaggi. Za predpokladaný násyp vaných lokalít s európskym významom. Aj sedimentov pochádzajúcich z bagrovacích plány a projekty, ktoré sa týkajú týchto prác boli určené zemné násypy v lokalite lokalít, musia byť podrobené hodnoteniu „Foce del Timavo". ich dosahu.

IV — Právne posúdenie 14. Consiglio di Stato preto predložil Súd­ nemu dvoru túto prejudiciálnu otázku:

15. Touto otázkou sa Consiglio di Stato v podstate pýta, či a prípadne za akých podmienok musia členské štáty ochraňovať v zmysle smernice o biotopoch potenciálne „Má sa článok 4 ods. 5 smernice 92/43/EHS lokality s európskym významom ešte pred­ z 21. mája 1992 vykladať v tom zmysle, že tým, ako Komisia prijala zoznam lokalít opatrenia podľa článku 6 a predovšetkým s európskym významom. Aj keď článok 4 podľa článku 6 ods. 3 tejto smernice sú pre ods. 5 smernice o biotopoch stanovuje, že členské štáty povinné až po konečnom ochranné opatrenia uvedené v článku 6 schválení zoznamu lokalít na úrovni Spolo­ ods. 2 až 4 sa uplatňujú až po tom, čo čenstva podľa článku 21, alebo naopak v tom Komisia zapísala lokalitu do zoznamu lokalít zmysle, že okrem určenia momentu, odkedy s európskym významom, oblasť Friuli — ochranné opatrenia zvyčajne nadobúdajú Venezia — Giulia sa domnieva, že členské účinnosť, je potrebné rozlišovať medzi dekla- štáty sú povinné podriadiť daným ochran­ ratórnymi a konštitutívnymi zápismi (vrátane ným opatreniam navrhnuté lokality aj pred­ zápisov prioritných lokalít v prvej z týchto tým, ak ide o lokality s prioritným charakte­ kategórií) a že v záujme zabezpečenia účinku rom. Podľa švédskej vlády táto predbežná smernice smerujúcemu k ochrane biotopov ochrana musí byť rozšírená na všetky navr­ je potrebné sa domnievať, že v prípade, ak hnuté lokality. Komisia zachádza ešte ďalej, členský štát určil lokalitu európskeho tvrdiac, že predmetné ochranné opatrenia sa významu, v ktorej sa vyskytujú typy priro­ majú uplatňovať na všetky lokality, ktoré by dzených biotopov alebo prioritných druhov, na základe ich charakteristík mali byť zapí­ vzniká povinnosť vykonať zhodnotenie plá­ sané do zoznamu Spoločenstva.

16. Naopak, spoločnosť Dragaggi, vychádza­ nené a dostatočne presné 8. Smernica júc z doslovného znenia článku 4 ods. 5, o biotopoch mala byť prebratá do 10. júna vylučuje akúkoľvek povinnosť ochrany vyplý­ 1994. vajúcu zo smernice o biotopoch, pokým Komisia nezaradila lokalitu do zoznamu Spoločenstva. Francúzska vláda zdieľa názor spoločnosti Dragaggi, čo sa týka uplatnenia článku 6 ods. 2 až 4 smernice o biotopoch na lokality, ktoré ešte neboli zapísané do zoznamu Spoločenstva. Domnieva sa ale, že členské štáty sú povinné zakázať poškodzo­ vanie týchto lokalít, aby účel sledovaný smernicou nebol vážne ohrozený. 18. Ako zdôraznila spoločnosť Dragaggi a francúzska vláda, uplatnenie článku 6 ods. 2 až 4 smernice o biotopoch na lokality s európskym významom je však podriadené podmienke v zmysle článku 4 ods. 5 tej istej smernice, že Komisia dotknutú lokalitu zapísala do zoznamu Spoločenstva. Táto podmienka bráni priamemu účinku článku 6 ods. 2 až 4 smernice o biotopoch. Priamy účinok týchto ustanovení by neprípustným spôsobom predchádzal rozhodnutiu Komisie o výbere lokalít. Ako zdôrazňuje Dragaggi, A — O priamej uplatniteľnosti článku 6 berúc do úvahy ustanovenia článku 4 ods. 2 ods. 2 až 4 smernice o biotopoch v spojení s prílohou III (etapa 2) smernice o biotopoch, v zásade môže iba Komisia s konečnou platnosťou rozhodnúť, či má byť lokalita zapísaná do zoznamu Spoločenstva, vzhľadom na to, že ako jediná má prehľad o celom európskom území členských štátov, na ktoré sa uplatňuje Zmluva o ES. 9Pri vytváraní zoznamu Spoločenstva musí totiž Komisia podrobiť návrhy členských štátov celkovému vedeckému zhodnoteniu lokality, 17. Ak by ustanovenia článku 6 ods. 2 až 4 porovnajúc ju s ostatnými lokalitami. To smernice o biotopoch boli priamo uplatni- vyplýva z kritérií uvedených v prílohe III teľné na lokality s európskym významom (etapa 2) bodu 2, čo sa týka lokalít, v ktorých pred schválením zoznamu Spoločenstva, sa nenachádzajú prioritné typy prirodzených bolo by Taliansko povinné ochraňovať loka­ biotopov a/alebo prioritné druhy. litu „Foce del Timavo". V prípade, keď uplynula lehota na prebratie ustanovení smernice, a tieto neboli prebraté alebo boli 8 — Pozri medzi inými rozsudok z 11. júla 2002, Marks & Spencer, prebraté len čiastočne, v zásade sú tieto C-62/00, Zb. s. I-6325, bod 25, ako tam citovanú judikatúru. ustanovenia priamo uplatniteľné, pokiaľ 9 — Rozsudky zo 7. novembra 2000, First Corporate Shipping, C-371/98. Zb. s. I-9235, bod 23; z 11. septembra 2001, a v medziach, v ktorých sú nimi stanovené Komisia/Írsko, C-67/99, Zb. s. I-5757, bod 35,- Komisia/ Nemecko, C-71/99, Zb. s. I-5811, bod 28, a Komisia/ povinnosti, čo sa týka ich obsahu, nepodmie­ Francúzsko, C-220/99, Zb. s. I-5831, bod 32.

22. V predmetnej veci je preto vylúčená priama uplatniteľnosť článku 6 ods. 2 až 4 smernice o biotopoch.

B — O dočasnom zákaze zhoršovania stavu

20. V tejto súvislosti tvrdenie Komisie, že zoznam Spoločenstva nebol prijatý v celom rozsahu iba preto, že členské štáty neodo­ vzdali dostačujúce návrhy, nevyznieva v prospech, ale práve proti uplatneniu článku 23. Zanedbanie povinností členských štátov 6 ods. 2 až 4 smernice o biotopoch. a Komisie pri vykonávaní smernice nesmie V prípade pochybností sa totiž možno roz­ hodnúť, či existujú predpoklady pre uplat­ nenie väčšej pružnosti až v okamihu, keď sú 10 — Rozsudky z 2, augusta 1993, Komisia/Španielsko (Santofia), predložené všetky návrhy dotknutého člen­ C-335/90, Zb. s. I-4221, bod 22, a zo 7. decembra 2000 Komisia/Francúzsko (Basses Corbières), C-374/98, Zb. ského štátu. s. I-10799, bod 49.

I - 176

DRAGAGGI A I.

12 — Ako dokladajú rozsudky citované v poznámke pod čiarou 9, týkajúce sa žalôb o nesplnení povinnosti proti írsku, 25. Zákaz venire contra factum proprium Nemecku a Francúzsku. 13 — Podľa Natura Barometer Komisie, stav k 12. máju 2001 získava špeciálny význam v rámci procedúry htlp://europa.eu.int/comm/environmcnt/naturc/nalure_con- zostavovania zoznamu Spoločenstva, pretože scrvation/usefuljnfo/barometer/baromctcr.htm (adresa pre­ zeraná 4. júla 2004), iba Holandsko predložilo projekt poškodením alebo zhoršovaním stavu navr­ návrhov, ktorý bol opísaný ako „largely complète/largement complète" (prevažne kompletné), zalial čo hodnotenie hovaných lokalít by sa stal otáznym aj projektov iných členských štátov Únie pred jej rozšírením, stanovený rozhodovací proces, a zároveň by vrátane Talianska, je takéto: „substantial but still incomplete/ substantielle mais encore incomplète" (podstatné, ale stále následne bol porušená zásada lojálnej spolu­ nekompletné). práce. Komisia môže kvalifikovane vybrať 14 — Pozri pre kontinentálny biogeografický región, European Commission Dircctorate-Gcncral-Environment and Euro- najlepšie lokality, iba ak návrhy odovzdané pean Enviromental Agency/European Topic Center on Nature Protection and Biodiversity, Continental Uegion, Conclusions on representatively wilhin pSCI of habitat types and species, Doc. Cont./C/ rev.2 z decembra 2002 http:// europa.eu.int/comni/environment/nature/nature_conserva- lion/iialura_2000_nelwork/bioşeographic_regions/continen- 11 —Pozri v tomto zmysle aj rozsudok z 28. februára 1991, lal/pdf/conclusions_conlinental.pdf (adresa prezeraná 4. júla Komisia/Nemecko [Leybucht], C-57/89, Zb. s. I-883, bod 20. 2001).

27. Medzi ciele smernice o biotopoch patrí 28. Preto aj zákaz marenia cieľov smerníc aj cieľ vytvoriť sústavu zahŕňajúcu všetky bráni poškodzovať alebo zhoršovať stav lokality, ktorým Komisia prizná európsky navrhnutých lokalít, pokiaľ by tým bolo význam. Na tento účel musí Komisia vychá­ ohrozené následné vytvorenie sústavy Natura dzať z kompletného zoznamu lokalít, na 2000. Tak by to bolo v prípade, ak by ktorých majú na vnútroštátnej úrovni rele­ dotknuté lokality neboli viac spôsobilé na vantný ekologický záujem z hľadiska cieľa zapísanie do sústavy Natura 2000, alebo ak sledovaného smernicou, teda z hľadiska by sa zmenšil ich príspevok do tejto sústavy. ochrany prirodzených biotopov a voľne žijú­ V predmetnej veci nie je potrebné preveriť, či 16 cich živočíchov a rastlín . Pokiaľ by nebola zákaz marenia cieľov smerníc, na rozdiel od stanovená povinnosť ochrany, bolo by sa iných už uvedených dôvodov, na ktorých stojí povinnosť ochrany, ukladá povinnosť ochrany aj voči nenavrhnutým lokalitám, 15 — Rozsudky z 18. decembra 1997, Inter-Environnement Wal­ ktoré by však vzhľadom na ich charakteri­ lonie, C-129/96, Zb. s. I-7411, bod 45; z 8. mája 2003, stiky boli nepochybne zapísané do sústavy ATRAL, C-14/02, Zb. s. I-4431, bod 58, a z 5. februára 2004 Rieser Internationale Transporte, C-157/02, Zb. s. I-1477, Natura 2000. Ako je totiž známe, lokalita bod 66. „Foce del Timavo", jediná, ktorá je sporná 16 — Pozri rozsudky, First Corporate Shipping, bod 22, Komisia/ Írsko, bod 34; z 11. septembra 2001, Komisia/Nemecko, bod v danej veci, bola Talianskom navrhnutá ako 27, a Komisia/Francúzsko, bod 31, už citované v poznámke lokalita s európskym významom. pod čiarou 9.

2) O rozsahu dočasného zákazu zhoršovania stavu 31. Vecný rozsah povinnosti ochrany je odvodený od cieľa smernice o biotopoch, ktorým je zachovanie sústavy Natura 2000 v súlade s ostatnými záujmami 18. Pre zaručenie splnenia tohto cieľa je potrebná bezodkladná účinnosť hmotnoprávnych predpisov týkajúcich sa režimu ochrany. Členské štáty sú preto povinné predchádzať porušeniam a výraznému zhoršeniu stavu 30. Časový rozsah zákazu zhoršovania stavu, v súlade s článkom 6 ods. 2 smernice ktorý sa na členské štáty vzťahuje po pred­ o biotopoch. Okrem toho projekty spôsobilé ložení ich návrhu, nemôže byť neobmedzený, narušiť zachovalosť lokality môžu schváliť len keďže tento zákaz sa musí vzťahovať iba na za podmienok stanovených článkom 6 ods. 4 obdobie do vytvorenia zoznamu Spoločen­ smernice o biotopoch, to znamená stva. Z časového sledu stanoveného článkom z dôvodov vyššieho verejného záujmu a pri 4 ods. 1 a 3 smernice vyplýva, že ak raz neexistencii alternatívnych riešení 19. Ak sa aj členské štáty odovzdali svoje návrhy, Komisia vezmú do úvahy opatrenia eventuálne má v období troch rokov rozhodnúť o prijatí potrebné na účely ochrany koherencie zoznamu Spoločenstva. Je potrebné sa dom­ nievať, že táto lehota začína plynúť až po tom, čo členské štáty úplne splnili svoju 17 — Pozri odkazy v poznámke pod čiarou 16. povinnosť predložiť návrh v zmysle článku 4 18 — Pozri rozsudok z 11. júla 1996, Royal Sodely for the ods. 1 smernice o biotopoch, keďže Komisia Protection of Birds (Lappel Bank), C-44/95, Zb. s. I-3805, bod 37 a nasi. môže len na tomto základe kvalifikovane 19 — Pozri, čo sa týka článku 6 ods. 2 smernice moje návrhy rozhodnúť, ktoré lokality zapíše do zoznamu z 30. januára 2004 vo veci Landelijke Vereniging tot Behoud van do Waddenzee, C-127/02, rozsudok zo 7. septembra Spoločenstva. Členské štáty si splnia túto 2004, Zb. s. I-7403, s. I-7409, bod 116 a nasl.

33. Keď to zhrniem, treba konštatovať, že členské štáty sú podľa smernice o biotopoch v spojení najmä so zásadou lojalnosti Spolo­ čenstva povinné až do uplynutia obdobia 32. Čo sa predmetnej veci týka, z týchto troch rokov od odovzdania kompletného úvah by sa mala odvodiť nevyhnutnosť zoznamu lokalít, na ktorých majú na vnú­ chrániť Talianskom navrhnutú lokalitu „Foce troštátnej úrovni relevantný ekologický del Timavo" pred poškodením, ak ešte záujem z hľadiska cieľa sledovaného smerni­ neuplynula lehota troch rokov od pred­ cou o biotopoch, teda cieľa chrániť priro­ loženia dostatočných návrhov zo strany dzené biotopy a voľne žijúce živočíchy tohto členského štátu Komisii.21 Zo zákazu a rastliny — zabrániť zhoršeniu stavu nimi zhoršovania stavu však nevyplýva automa­ navrhnutých lokalít. ticky, že výkon pridelenej zákazky nie je v súlade s touto povinnosťou ochrany. V tomto ohľade by mal vnútroštátny súd preveriť námietky vznesené spoločnosťou Dragaggi, podľa ktorých nie je možné vykonať presné vymedzenie lokality „Foce del Timavo" vo vzťahu k oblastiam určeným pre násyp, a ani potvrdiť výskyt typov prirodzených biotopov alebo prioritných C — O účinku vo vzťahu k tretím osobám druhov, ktoré by mohli byť poškodené v týchto oblastiach. V tomto kontexte je potrebné uviesť, že je nevyhnutné zabrániť aj

34. Z doteraz rozvíjaných úvah vyplýva, že 20 — Praktické úvahy však hovoria pre to, aby ochranný režim pre talianske orgány sú dočasne povinné chrániť lokality európskeho významu hol celkovo uplatňovaný už na lokalitu „Foce del Timavo" pred zhoršením lokality len navrhnuté. Niektoré členské štáty, ku ktorým sa medzičasom pripojilo aj Taliansko, dokonca vydali v tomto zmysle ustanovenia. 21 — Podľa Natura Barometer (už citovaný v poznámke pod čiarou 13) Komisia považuje návrhy Talianska za podstatné, ale nekompletné. 22 — Pozri článok 1 písm. e) smernice.

stavu. Je potrebné položiť si otázku, či 36. V predmetnej veci by uplatneniu zákazu súkromné osoby, v danom prípade spoloč­ zhoršovania stavu mohol brániť jedine nosť Dragaggi, môže túto povinnosť namie­ právny nárok spoločnosti Dragaggi, chránený tať. právom Spoločenstva, na pridelenie spornej zákazky. Na základe právnej úpravy týkajúcej sa verejného obstarávania je možné sa domnievať, že obstarávateľ je oprávnený splniť svoje povinnosti ochrany prostredníc­ tvom zrušenia konania o verejnom obstará­ vaní. Právna úprava Spoločenstva v oblasti verejného obstarávania, ktorej uplatniteľnosť v danom prípade nemožno preveriť pre nedostatok ďalších údajov, neukladá vyhla- sovateľovi verejnej súťaže povinnosť doviesť konanie o verejnom obstarávaní do konca 2 7 . Právo Spoločenstva zatiaľ ani nestanovuje, že by zastavenie konania o verejnom obstará­ vaní bolo obmedzené na výnimočné prípady alebo muselo byť nevyhnutne založené na 35. Podľa ustálenej judikatúry smernica závažných dôvodoch 28. sama osebe nemôže ustanovovať povinnosti jednotlivcom, a preto sa jednotlivec nemôže odvolávať na smernicu ako takú 2 3 . Táto judikatúra sa týkala na jednej strane uplatni- teľnosti smerníc na oblasť občiansko-práv- nych vzťahov medzi občanmi 24 , a na strane druhej povinností občanov voči štátu, najmä v oblasti trestného práva 25 . Z rozsudku Busseni 26, ktorý sa týkal poradia pohľadávky Spoločenstva v konkurznom konaní s viacerými veriteľmi, sa dá okrem toho vyvodiť, že smernice s priamym účinkom nemôžu spochybniť právne situácie chránené právom Spoločenstva. Tieto zásady musia 37. Ak by vyšlo najavo, že spoločnosť nájsť uplatnenie aj v predmetnom prípade, Dragaggi už nadobudla právny nárok chrá­ pre zákaz zhoršovania stavu, tu vyvodeného nený právom Spoločenstva, boli by talianske v spojení s ustanovením smernice, ktoré nie orgány prinajmenšom povinné zabrániť je nepodmienené. vzniku poškodenia akýmkoľvek iným mož­ ným spôsobom. Mohli by zvážiť využitie prípadného práva na zrušenie kontraktu, 23 — Rozsudky z 26. februára 1986, Marshall, 152/84, Zb. s. 723, alebo hľadanie riešení formou dohody, bod Ί8; z 11. júna 1987, Pretore di Salo/X, 14/86, Zb. s. 2545, napríklad s cieľom vyhnúť sa škode bod 19, a zo 14. júla 1994, Faccini Dori, C-91/92, Zb. s. 1-3325, bod 20 a nasl. v prípade výkonu zákazky. 24 — Rozsudky Faccini Dori a Marshall, už citované v poznámke pod čiarou 23. 25 — Rozsudky z 8. októbra 1987, Kolplnghuls Nijmegen, 80/86, Zb. s. 3969, bod 6 a nasi., a Pretore di Salò/X, už citovaný v poznámke pod čiarou 23. 27 - Rozsudok z 18. júna 2002, Hl, C-92/00, Zb. s. I-5553, bod 41. 26 — Rozsudok z 22. februára 1990, C-221/88, Zb. s. I-495, bod 23 28 — Rozsudok zo 16. septembra 1999, Fracasso a Leitschutz, a nas). C-27/98, Zb. s. I-5697, bod 23.