C-186/04

HOUSIEAUX

NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY JULIANE KOKOTT z 20. januára 2005 *

I — Úvod ktorý Conseil d'Etat (aj Raad van State resp. Štátna rada) (Belgicko) podala na Súdny dvor.

1. Uvedený prípad sa zaoberá právom občana na prístup k informáciám o životnom prostredí, presnejšie povedané konaním o získaní takéhoto prístupu pred II — Právny rámec vnútroštátnymi inštitúciami.

A — Právo Spoločenstva

2. V belgickom regióne Brusel-hlavné mesto 4. Právny rámec tohto prípadu predstavuje (Région de Bruxelles-Capitale, resp. Brussels smernica Rady 90/313/EHS zo 7. júna 1990 Hoofdstedelijk Gewest) boli v rozhodujúcom o slobode prístupu k informáciám okamihu žiadosti o prístup k informáciám o životnom prostredí (ďalej len „smernica o životnom prostredí považované za impli­ 90/313") 2. citne zamietnuté, akonáhle uplynula lehota na ich vybavenie.

7. Podľa článku 4 tejto smernice „osoba, ktorá sa domnieva, že jej žiadosť o poskytnutie informácie bola neodôvodnene zamietnutá alebo ignorovaná, alebo bola neprimerane zodpovedaná verejným orgá­ nom [orgánom verejnej moci — neoficiálny 10. Konkrétnejšie vyplýva táto právna situá­ preklad], môže žiadať o súdne alebo správne cia z nasledujúcich ustanovení regionálneho preskúmanie rozhodnutia v súlade nariadenia: s príslušným vnútroštátnym právnym poriadkom."

„Článok 8

B — Vnútroštátne právo

Iné údaje, ako sú dokumenty uvedené v článku 7, je úrad, ktorému bola žiadosť 8. Príslušné vnútroštátne ustanovenia sú adresovaná, povinný žiadateľovi písomne obsiahnuté v nariadení regiónu Brusel- sprístupniť v lehote jedného mesiaca, pričom hlavné mesto, a síce v nariadení tým nie je dotknutá možnosť úradu sprí-

I - 3302

HOUSIEAUX

1. Iba zástupcovia Rady sú oprávnení odmietnuť prístup k údaju, ktorý má k dispozícii úrad... Túto právomoc vykoná­ Zástupcovia Rady poskytnú žiadateľovi poža­ vajú v zbore a v rozsahu stanovenom dovaný dokument alebo mu oznámia zamiet­ v článku 9. nutie prístupu v lehote dvoch mesiacov od podania žiadosti. Po uplynutí tejto lehoty sa mlčanie považuje za r o z h o d n u t i e o zamietnutí prístupu. Rozhodnutie zástup­ cov Rady sa tiež oznámi úradu, na ktorý bola žiadosť o prístup podaná." 3 2. ... každý úrad, ktorý odmietne poskytnúť údaj tvoriaci predmet žiadosti o prístup, je povinný informovať o tejto skutočnosti 3 — Medzičasom bol zrušený článok 14 veta 2 regionálneho žiadateľa a zároveň postúpiť žiadosť zástup­ nariadenia („Po uplynuli tejto lehoty sa ich mlčanie považuje com Rady. Postúpenie žiadosti zástupcom za zamietavé rozhodnutie" rozhodnutím regiónu Brusel- hlavné mesto z 2. marca 2000 (Moniteur Belge, i. 69 Rady sa uskutočňuje doručením žiadosti z 5. aprila 2000, s. 10595). Z časového hľadiska zostáva toto ustanovenie vo svojom pôvodnom znení poużitelné na o prístup spolu s originálom alebo kópiou skutkový stav konania vo veci samej.

I - 3303

NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY — J. KOKOTT - VEC C-186/04

III — Skutkový stav a konanie vo veci 5. apríla 1994 zamietla s odvolaním sa na samej nedostatok procesných ustanovení, ktoré by upravovali kompetenciu.

11. Na území belgickej obce Ixelles (tiež Eisene) v regióne Brusel-hlavné mesto sa roku 1991 začala v areáli bývalej vojenskej nemocnice zmena územného plánu („reur- 14. Voči tomu podal žalobca 22. apríla 1994 banizácia"), pričom bola plánovaná najmä sťažnosť u žalovaných v konaní vo veci samej, obytná zástavba a väčšia zelená plocha. delegátov Rady regiónu Brusel-hlavné mesto (ďalej len „žalovaní") a potvrdil svoju žiadosť o nahliadnutie do zmluvy, ktorá je pred­ metom sporu.

cení, že ich rozhodnutie z 1. februára 1995 je a predložila Súdnemu dvoru nasledujúce iba konfirmatívnym rozhodnutím, voči kto­ prejudiciálne otázky: rému nie je možné podať žalobu. S výnimkou poskytnutého nahliadnutia do dvoch príloh spornej zmluvy potvrdzuje totiž rozhodnutie z 1. februára 1995 iba skoršie, implicitné rozhodnutie žalovaných. Následkom mlčania žalovaných počas vymedzenej dvojmesačnej lehoty platí, že žiadosť žalobcu je podľa „1. Je dvojmesačná lehota uvedená v článku článku 14 regionálneho nariadenia uplynu­ 3.4 smernice 90/313... lehotou poriad­ tím lehoty implicitne zamietnutá. Toto kovou, a teda má iba orientačný cha­ zamietavé rozhodnutie je právne účinné, rakter pre orgán, ktorému je žiadosť keďže žalobca voči nej včas nepostupoval adresovaná, alebo ide o lehotu záväznú, súdnou cestou. Z článku 14 ods. 1 koor­ ktorú je tento orgán povinný dodržia­ dinovaných zákonov o belgickej Conseil vať? d'État vyplýva žalobná lehota 60 dní.

2. V prípade, ak je dvojmesačná lehota záväznou lehotou a ak po uplynutí tejto lehoty orgán, ktorému bola žiadosť 18. V konaní vo veci samej sú SDRB, SA o informácie adresovaná, neprijal žiadne Bâtipont Immobilier a SA Immomills Louis rozhodnutie, čo sa považuje za „roz­ de Waele Development vedľajšími účast­ hodnutie" uvedené v článku 4 in fine níkmi na strane žalovaných. vyššie citovanej smernice, ktoré môže byť súdne alebo správne preskúmané „v súlade s príslušným vnútroštátnym právnym poriadkom"?

IV — Návrh na začatie prejudiciálncho 3. Je v rozpore s článkami 3.4 a 4 vyššie konania citovanej smernice, ak „príslušný vnú­ troštátny právny poriadok" interpretuje mlčanie orgánu, na ktorý bola podaná žiadosť o informácie počas dvoch mesia­ cov uvedených v článku 3.4 smernice, ako implicitné rozhodnutie o zamietnutí žiadosti, teda ako rozhodnutie, ktoré síce nie je odôvodnené, môže byť však 19. Rozsudkom z 1. apríla 2004 prerušila súdne alebo správne preskúmané podľa belgická Conseil d'État svoje konanie článku 4?

23. Už doslovné znenie hovorí proti prijatiu poriadkového predpisu a v prospech záväznej procesnej lehoty. Upravuje totiž, že dotknutý orgán dá navrhovateľovi „čo najskôr, najne­ skôr však do dvoch mesiacov" odpoveď. Preto predstavuje lehota dvoch mesiacov V — Právne zhodnotenie maximálnu hranicu doby na vybavenie („naj­ neskôr"), zatiaľ čo okrem toho platí zásada zrýchleného konania, podľa ktorej — v súlade so zásadou dobrej správy 5— treba odpovedať „čo najskôr", teda podľa možnosti skôr než do dvoch mesiacov. Priestor pre flexibilitu tým existuje v rámci dvojmesačnej lehoty — a aj to iba na účely urýchlenia —, 21. Štyri otázky belgickej Conseil d'État sa ale nie nad túto lehotu. týkajú procesných aspektov práva na prístup k informáciám o životnom prostredí. Pova­ žujem za zmysluplné, aby sa preskúmali 5 — K tomu porovnaj aj bod 41 mojich návrhov z 30. marca 2004, v trochu zmenenom poradí, to znamená Komisia/Helénska republika, C-417/02 (rozsudok tretia otázka pred druhou. z 9. septembra 2004, Zb. s. I-7973).

I - 3306

HOUSIEAUX

I - 3307

NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY - J. KOKOTT - VEC C-186/04

má pre verejné orgány členských štátov zdôraznil, že v prípade implicitného zamiet­ záväzný charakter. nutia žiadosti o prístup k informáciám v rámci dvoch mesiacov po podaní pôvodnej žiadosti treba oznámiť dôvody pre toto zamietnutie, keďže na toto oznámenie sa hľadí v tomto prípade ako na „odpoveď' 10 v zmysle článku 3 ods. 4 smernice.

B — O tretej otázke: Implicitné zamietnutie žiadostí uplynutím lehoty

31. Tento zdanlivý rozpor zanikne, keď sa vezme do úvahy právo na účinnú ochranu 7 — Podobnými úvahami sa schvaľuje v oboch rozsudkoch z 20. januára 2005, Merck, Sharp & Dome, C-245/03, Zb. s. 1-637, body 20 až 24, a Glaxosmithkline, C-296/03, Zb. s. I-669, body 26 až 30, záväzný charakter lehoty podľa článku 6 bodu 1 smernice Rady 89/105/EHS z 21. decembra 1988 o transparentnosti opatrení upravujúcich stanovovanie cien 10 — Rozsudok Komisia/Francúzsko, už citovaný v poznámke pod humánnych liekov a ich zaraďovanie do vnútroštátnych čiarou 8, bod 118. systémov zdravotného poistenia (Ú. v. ES L 40, s. 8; Mim. 11 — Rozsudky z 15. mája 1986, Johnston, 222/84, Zb. s. 1651, vyd. 05/001, s. 345, ďalej len „smernica 89/105"); pozri k tomu body 18 a 19; z 25. júla 2002, Unión de Pequeños aj návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Tizzano Agricultores, C-50/00 P, Zb. s. 1-6677, bod 39, 30. septembra 2004 k veciam Merck, Sharp & Dome a zo 16. novembra 2004, Panayotova a i., C-327/02, Zb. a Glaxosmithkline, už citované, bod 35 a nasi. s. I-11055, bod 27; porovnaj aj článok 47 ods. 1 Charty 8 — Rozsudok z 26. júna 2003, Komisia/Francúzsko, C-233/00, Zb. základných práv EU (Ú. v. ES C 364, s. 1, k právnemu s. 1-6625. postaveniu tejto Charty pozri moje návrhy zo 14. októbra 2004, Berlusconi a i„ C-387/02, (rozsudok z 3. mája 2005, Zb. 9 — Rozsudok Komisia/Francúzsko, už citovaný v poznámke pod s. 1-3565, s. 1-3568), poznámka pod čiarou 83. čiarou, Q bod 111

I - 3308

HOUSIEAUX

a právo na dobrú správu 12. Ako je známe, nebolo zlučiteľné, keby orgán mohol nechať majú členské štáty, pokiaľ sa pohybujú dvojmesačnú lehotu článku 3 ods. 4 smernice v oblasti pôsobnosti práva Spoločenstva, 90/313 jednoducho uplynúť a aby to zname­ dodržiavať 1 3na úrovni Spoločenstva uzná­ nalo, že ide podľa zákona o zamietnutie vané všeobecné zásady práva Spoločenstva 14 , žiadosti o prístup k informáciám o životnom a najmä základné práva Spoločenstva 1 5 . prostredí. V dôsledku toho Súdny dvor rozhodol, že občanovi treba ex offo oznámiť

odôvodnenie

zamietnutia jeho žiadosti — síce nie nevyhnutne spolu s rozhodnutím vo veci samej, ale v každom prípade v rámci lehoty dvoch mesiacov. 1 8

I - 3309

NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY - J. KOKOTT - VEC C-186/04

pade môže okrem toho slúžiť aj všeobec­ Komisia v rámci upravenej lehoty nezačne nému urýchleniu správneho konania. konanie vo veci preskúmania štátnej pomoci, ktorá je u nej nahlásená.

36. Stále ide pri takýchto domnienkach o pomocné konštrukcie, ktoré majú posilniť práva navrhovateľa. V žiadnom prípade takéto domnienky neslúžia na odbremenenie orgánov Spoločenstva alebo dokonca ich oslobodenie od zákonnej povinnosti poskyt­ 35. Domnienky tohto druhu nie sú na núť navrhovateľovi v každom jednotlivom úrovni Spoločenstva v žiadnom prípade prípade výslovnú a odôvodnenú odpoveď. neznáme. Osobitne hodné pozornosti je v tejto súvislosti, že podľa „nariadenia o transparentnosti" Spoločenstva žiadosť o prístup k dokumentom Európskeho parla­ mentu, Rady alebo Komisie sa považuje za zamietnutú, pokiaľ dotknutý orgán sám neodpovie na druhú žiadosť navrhovateľa 37. Pokiaľ sa totiž orgánu dovolí, aby namie­ v rámci predpísanej lehoty.19 Rovnako sa sto výslovnej odpovede na predloženú žia­ považuje v európskych zákonoch dosť nechal uplynúť lehotu, ktorá je určená a predpisoch o štátnych úradníkoch mlčanie na jeho vybavenie, tak by sa neuplatnila orgánu, ktorý je príjemcom žiadosti alebo povinnosť odôvodnenia, ktorá vyplýva sťažnosti úradníka, za implicitné zamietnu­ z práva Spoločenstva.23 Na rozdiel od tie. 2 0 Aj právo hospodárskej súťaže pozná názoru žalovaných totiž nemôže mlčanie domnienky pozitívneho rozhodnutia: podľa orgánu ako také poskytnúť vysvetlenie mož­ neho sa považuje na Komisii prihlásená ných dôvodov pre poskytnutie alebo zamiet­ koncentrácia za povolenú, keď Komisia 24 nutie požadovaného konania. Tak je podľa v rámci určitej procesnej lehoty neprijme článku 3 ods. 2 a 3 smernice 90/313 žiadne rozhodnutie, ktoré je upravené zamietnutie žiadosti o prístup v nariadení ES o fúziách, to isté platí, keď k informáciám o životnom prostredí z najrozličnejších dôvodov možné. Rovnaké

platí pre možné zamietnutie prístupu k informáciám o životnom prostredí bez k dokumentom podľa článku 4 nariadenia odôvodnenia samotným mlčaním orgánu č. 1049/2001. Rozhodnutie o zlučiteľnosti počas lehoty dvoch mesiacov. spojenia alebo štátnej pomoci so spoločným trhom vyžaduje spravidla posúdenie kom­ plexných hospodárskych súvislostí. Ktoré dôvody boli v jednotlivých prípadoch roz­ hodujúce pri uplynutí mlčania orgánu, či si vôbec orgán v lehote utvoril mienku, o tom Naproti tomu článok 3 ods. 4 v spojení by si mohli osoby, ktorých sa rozhodnutie s článkom 4 tej istej smernice nebráni týkalo (navrhovateľ resp. tretí 2 5 ) vytvoriť vnútroštátnej právnej úprave, podľa ktorej v každom prípade domnienky. Odkázanosť na účely poskytnutia účinnej právnej ochrany na domnienky by však nebola primeraná sa mlčanie orgánu počas lehoty dvoch právu občana na dobrú správu a jeho mesiacov považuje podľa právneho poriadku základnému právu na účinnú právnu jednotlivých štátov za napadnutelné roz­ ochranu. hodnutie.

C — O druhej otázke: Opravné prostriedky v prípade mlčania orgánu

38. Zhrnutie:

39. Svojou druhou otázkou by vnútroštátny súd chcel vedieť, ktoré je napadnuteľné „rozhodnutie" v zmysle článku 4 smernice 90/313, keď orgán počas dvojmesačnej lehoty podľa článku 3 ods. 4 tej istej smernice v reakcii na žiadosť mlčal.

Článok 3 ods. 4 smernice 90/313 bráni vnútroštátnej právnej úprave, podľa ktorej môže byť zamietnutá žiadosť o prístup 40. V prvom rade sa zdá táto otázka, vzhľadom na to, čo bolo povedané k otázke 3, už zodpovedaná. Pri bližšom pozorovaní však, najmä pri zohľadnení známeho skutko­ 25 — Ak zákon finguje zamietnutie, tak sú to prirodzene vého stavu konania vo veci samej, by sa touto žalobcovia, ktorí sa pýtajú na dôvody a pravdepodobne požadujú právnu ochranu. Naproti tomu, ak sa fingine otázkou malo vysvetliť, ako treba zaobchá­ pozitívnerozhodnutie,teda povolenie, tak to budú skôr tretí, ktorí sa ocitnú v situácii, ic sa budú pýtať na dôvody, aby dzať s tými prípadmi, v ktorých nasleduje po prípadne molili obhajovať svoje záujmy. implicitnom zamietnutí neskôr, to znamená

43. Podľa zásady procesnej autonómie člen­ 31 ských štátov je preto — ako už bolo v odpovedi na tretiu otázku uvedené — prípustné, upraviť vo vnútroštátnej právnej úprave na účely poskytnutia účinnej právnej ochrany, že mlčanie orgánu počas lehoty dvoch mesiacov sa považuje podľa právneho 42. V článku 4 smernice 90/313 sa hovorí o „rozhodnutí", ktoré môže navrhovateľ „napadnúť", slúži iba pri exemplárnej ilus­ trácii právnej ochrany pre prípad nedodrža­ 29 — Takáto možnosť žaloby existuje napríklad v nemeckom práve, porovnaj § 42 ods. 1, tretia možnosť, správny súdny poriadok nia výslovného, ale (aspoň čiastočne) zamie­ z 21. januára 1960, (BGBl. I, s. 70, nové znenie v oznámení z 19. marca 1991, BGBl. I, s. 686, naposledy zmenené zákonom z 24. augusta 2004, BGBl. I, s. 2198). 30 — Túto cestu zvolil vydavateľ nariadení regiónu Brusel-hlavné mesto v znení článku 14 vety 2 regionálneho nariadenia, 26 — K základnému právu na účinnú právnu ochranu pozri dôkazy ktoré je použiteľné na konanie vo veci samej. To isté platí pre francúzsku právnu situáciu, ktorú namieta Komisia vo veci v poznámke pod čiarou 11. Komisia/Francúzsko, už citovanej v poznámke pod čiarou 6, 27 — Článok 4 smernice 90/313 hovorí o tom, že žiadosť najmä body 13 až 15. o poskytnutie informácie bola zamietnutá alebo bola neprimerane zodpovedaná orgánom verejne) moci. 31 — O autonómii v konaní pozri rozsudok zo 7. januára 2004, 28 — Článok 4 smernice 90/313 hovorí o tom, že žiadosť Wells, C-201/02, Zb. s. I-723, bod 67. o poskytnutie informácie „bola neodôvodnene zamietnutá". 32 — Pozri body 34 až 38 týchto návrhov.

45. Vnútroštátne procesné predpisy, podľa ktorých sú opravné prostriedky proti nečin­ nosti orgánu verejnej moci možné iba v rámci určitej lehoty, môžu byť s ohľadom na zásadu efektivity problematické. Tento problém sa zostruje vtedy, keď podľa vnú­ troštátneho procesného práva okrem toho 47. Situácia úradníka Spoločenstva, ktorý sa nie je prípustná ani žaloba proti neskor­ stavia proti svojmu ustanovujúcemu orgánu, šiemu, výslovne zamietavému rozhodnutiu, sa však nedá porovnať so situáciou občana, pretože predtým už z mlčania orgánu ktorý podáva pred orgánom verejnej moci verejnej moci vyplynulo implicitné zamiet­ žiadosť o prístup k informáciám o životnom nutie a lehota pre napadnutie tohto impli­ prostredí. Úradníci sú totiž spravidla infor­ citného zamietnutia už uplynula. m o v a n í už pri svojom prijatí o najdôležitejších aspektoch služobných predpisov a sú okrem toho oboznámení s fungovaním každodennej správy. To isté sa nedá predpokladať u občana, a najmä u občana, ktorý nie je oboznámený s právom. 46. Súdny dvor v inej súvislosti rozhodol (o náhrade neprávom zaplatených poplat­ 34 — Pozri k tomu rozsudky Edis, bod 35, a Recheio — Cash & Carry, bod 18, už citované v poznámke pod čiarou 33. 35 — Tým sa mysli, keď sa v článku 91 ods. 3 druhej zarážke 33 — Pozri rozsudky z 15. septembra 1998, Edis, C-231/96, Zb. Služobného poriadku úradníkov Európskych spoločenstiev s. I-4951, bod 34; z 10. apríla 2003, Steffensen, C-276/01, Zb. uvádza, že lehota na podanie žaloby začína plynúť „odo dňa, s. 1-3735, bod 60, a zo 17. júna 2004, Recheio — Cash v ktorom uplynula leliota na podanie odpovede". & Carry, C-30/02, Zb. s. I-6051, bod 17; analogický pre 36 — Článok 90 ods. 2 v spojení s článkom 91 ods. 3 druhou správne konanie je rozsudok Wells, už citovaný v poznámke zarážkou Služobného poriadku úradníkov európskych Spo­ pod čiarou 31, bod 67. ločenstiev.

D — O štvrtej otázke: Mlčanie verejného orgánu pri poriadkových lehotách

49. Právo občana na slobodný prístup k informáciám o životnom prostredí by tak 51. Vzhľadom na odpoveď, ktorú navrhujem bolo výrazne sťažené. Toto však nie je na prvú otázku — článok 3 ods. 4 smernice v súlade s literou a duchom smernice 90/313 obsahuje záväznú lehotu, a nie oby­ 90/313, ktorá smeruje práve k tomu, aby čajnú poriadkovú lehotu — netreba na štvrtú bol takýto prístup umožnený a uľahčený. otázku odpovedať.

I - 3314

HOUSIEAUX

VI — Návrh

52. Na základe uvedených úvah preto navrhujem, aby Súdny dvor na prejudiciálne otázky, ktoré mu predložila belgická Conseil d'État, odpovedal takto: