C-295/05

ASEMFO

NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA

L. A. G E E L H O E D p r e d n e s e n é 28. s e p t e m b r a 2006 1

I — Úvod 43, 46 a 86 ods. 1 ES. Okrem toho môže príslušný správny orgán zveriť tejto právnic­ kej osobe výkon iných činností, než sú činnosti uvedené v predmete činnosti, ktoré 1. Táto vec sa týka zlučiteľnosti vnútroštát­ jej zveruje zákon. nej právnej úpravy týkajúcej sa verejnopráv­ neho podniku zriadeného podľa pravidiel súkromného práva, ktorý je na základe tejto právnej úpravy „vlastným nástrojom" alebo organizačným útvarom príslušného správ­ neho orgánu, ale ktorý okrem toho môže vykonávať aj činnosť v prospech iných správnych orgánov, než je ten, ktorému je podriadený ako jeho organizačný útvar, ako aj v p r o s p e c h s ú k r o m n ý c h p o d n i k o v a organizácií, s právom Spoločenstva a najmä so s m e r n i c a m i Spoločenstva o verejnom obstarávaní 2a s článkami 12,

I - 3001

NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA — L. A. GEELHOED — VEC C-295/05

Tribunal Supremo dospel k záveru, že v tejto jej zriadenie ako verejnoprávneho podniku. súvislosti musí podať na Súdny dvor návrh Z právneho hľadiska sa na túto právnickú na začatie prejudiciálneho konania. osobu čiastočne vzťahuje všeobecný režim uplatnitelný na súkromnoprávne spoločnosti a čiastočne všeobecné právne predpisy uplatnitelné na verejnoprávne podniky. Jej predmet činnosti bol pôvodne vymedzený v článku 2 s p o m í n a n é h o kráľovského dekrétu, ale následne bol rozšírený kráľov­ skými dekrétmi č. 424/1984 z 8. februára 1984 a č. 1422/1985 zo 17. júla 1985. Jej hlavné činnosti v súčasnosti zahŕňajú vyko­ návanie všetkých druhov činností, prác alebo II — Právny rámec diel, poskytovanie služieb, štúdie, plány a projekty v oblasti poľnohospodárstva, lesného hospodárstva, rozvoja vidieka, ochrany a zlepšovania životného prostredia, chovu rýb a rybolovu, ako aj ochrany prírody.

A — Vnútroštátna právna úprava

I - 3002

ASEMFO

verejnoprávnym podnikom, ktorý poskytuje 8. Kráľovský dekrét vymedzuje vzťahy medzi významné služby v oblasti rozvoja vidieka TRAGSA a ústrednou a decentralizovanou a ochrany životného prostredia. Je „vlastným verejnou správou ako vzťahy, ktoré majú nástrojom a organizačným útvarom správ­ t e c h n i c k ú a nie zmluvnú povahu neho orgánu", ktorý musí buď priamo alebo a v dôsledku toho majú z každého hľadiska pomocou svojich organizačných zložiek vnútorný charakter, charakterizovaný závis­ vykonávať práce, ktorými ho poverila všeo­ losťou a podriadenosťou (TRAGSA) (člá­ becná štátna správa, autonómne spoločen­ nok 3 ods. 6 uvedeného dekrétu). stvá alebo verejnoprávne subjekty, ktoré sú im podriadené.

9. Ekonomický režim, ktorému TRAGSA podlieha, upravuje náhrady za jej činnosti, ktoré sa vypočítajú podľa tarifného systému opísaného v článku 4 kráľovského dekrétu 6. Právne postavenie TRAGSA bolo napo­ č. 371/1999. Tarify sú stanovené medzi- sledy u p r a v e n é kráľovským d e k r é t o m rezortným výborom, ktorý sa opiera aj č. 371/1999 z 5. marca 1999, ktorý ho o informácie o vynaložených nákladoch, definuje ako „podnik pre poľnohospodársku ktoré poskytuje TRAGSA. transformáciu, akciová spoločnosť" (TRAGSA).

12. V osemdesiatych rokoch minulého sto­ ročia bol správny rámec, v ktorom pôsobí TRAGSA podstatne zmenený v dôsledku 15. Na posúdenie otázok položených Súd­ nadobudnutia účinnosti španielskej ústavy nemu dvoru je okrem toho potrebné pripo­ z roku 1978, ktorá na autonómne spoločen­ menúť ešte niektoré časti španielskej právnej stvá alebo na regióny (ďalej len „regióny") úpravy o postupoch verejného obstarávania. postúpila právomoci v oblasti poľnohospo­ Prispievajú totiž k vymedzeniu právneho dárstva a ochrany životného prostredia, ktoré r á m c a , v k t o r o m TRAGSA p ô s o b i l a mali ústredné orgány. Prevod správnej prá­ a doteraz pôsobí, na základe svojho právneho vomoci nevyhnutne znamenal aj zánik pros­ postavenia verejnoprávneho podniku. triedkov a nástrojov potrebných na vykoná­ vanie týchto právomocí v plnom rozsahu. Preto bola TRAGSA ešte pred nado­ budnutím platnosti Zmluvy ES pre Španiel­ sko poskytnutá k dispozícii autonómnym regiónom, aby sa zabezpečil výkon ich právomocí. Článok 60 zákona o verejnom obstarávaní, schválený kráľovským dekrétom č. 923/1965 z 8. apríla 1965 znie:

13. Tento prevod verejných právomocí vo „Správny orgán môže vykonávať práce vzťahu k TRAGSA z ústredných orgánov na priamo, iba ak nastane jedna autonómne regióny sa uskutočnil pomocou z nasledujúcich okolností: zmlúv podľa verejného práva, ktoré každý región uzavrel s TRAGSA a v ktorých bol stanovený režim pre využívanie TRAGSA ako „vlastného" organizačného útvaru dotk­ nutého autonómneho regiónu. Väčšina auto­ nómnych regiónov uzavrela tieto zmluvy s TRAGSA, hoci len štyria z nich nadobudli 1. Ak správny orgán disponuje továrnami, akcie tohto podniku. skladmi, dielňami alebo technickými či

I - 3005

NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA — L. A. GEELHOED — VEC C-295/05

alebo p r o s t r e d n í c t v o m s p o l u p r á c e so s obmedzením finančného prahu, ktorý platí súkromnými podnikateľskými subjektmi, v prípade, keď TRAGSA využije spoluprácu v poslednom prípade za predpokladu, že so súkromnými podnikateľskými subjektmi hodnota prác je nižšia, ako sú hranice pri vykonávaní prác, ktorými bola poverená. stanovené v článku 177 ods. 2, ak nastane V tejto súvislosti ide o možnosť, nie jedna z nasledujúcich okolností: o povinnosť dotknutého správneho orgánu.

a) ak správny orgán disponuje továrnami, 17. Napokon by som ešte rád pripomenul, že skladmi, dielňami alebo technickými či sama TRAGSA je verejným obstarávateľom, priemyselnými zariadeniami vhodnými ako to vyplýva z článku 88 ods. 7 zákona na vykonanie zamýšľaných prác, na č. 66/97, zmeneného a doplneného zákonom ktoré má byť tento systém vykonávania č. 53/2002. prác použitý".

20. Činnosti TRAGSA sa časom značne diverzifikovali. Okrem tradičnejších prác, akými je projektovanie a výstavba infra­ struktury a iných prác potrebných na modernizáciu poľnohospodárskej výroby a chovu, nadobudli stále väčší význam technológie určené na podporu účinnejšieho využívania vôd a činnosti na ochranu život­ ného a prírodného prostredia, ako aj histo­ 23. Komisia ešte uvádza, že na základe rického a kultúrneho dedičstva na vidieku. údajov, ktoré má k dispozícii, nemôže zistiť, TRAGSA sa takisto ešte zaoberá činnosťami, aký podiel celkového obratu tvoria činnosti ktorých cieľom je podporovať lesné hospo­ TRAGSA v postavení „vlastného nástroja dárstvo, ochranu zdrojov rybolovu a chovu a organizačného útvaru" správneho orgánu. rýb.

21. TRAGSA je financovaná z náhrad, ktoré 24. Na uľahčenie podrobnej analýzy otázok, dostáva za svoje činnosti. V roku 2004 jej ktoré položil Tribunal Supremo, sa mi zdá obrat dosahoval 674 miliónov eur, jej zisk po vhodné z toho, čo bolo uvedené, vyňať odpočítaní dane z príjmu právnických osôb nasledujúce body, ktoré je potrebné vziať bol 22,24 miliónov eur. do úvahy:

22. Viac ako polovica obratu TRAGSA a jej organizačných zložiek 5pochádza z činnosti Vo svojom postavení výkonného nástroja pre úlohy pochádzajúce najmä od regiónov je 5 — Komisia ešte pripomína, že TRAGSA má niektoré organizačné TRAGSA takmer úplne v rukách španiel­ zložky aj v zahraničí. Na pojednávaní však TRAGSA oznámila, skeho štátu, ktorý vlastní viac ako 99 % jej že tieto podniky boli buď zlikvidované, alebo ich činnosť bola celkom alebo sčasti pozastavená. základného imania.

Španielska právna úprava o verejnom obsta­ rávaní nevylučuje, aby TRAGSA prijímala od ústredného správneho orgánu a od regiónov úlohy, k t o r é nie sú p r i a m o spojené 25. Dna 23. februára 1996 podalo ASEMFO s výkonom verejných právomocí, úloh proti TRAGSA sťažnosť na vnútroštátny a zodpovednosti, ale ktoré jej boli zverené orgán pre hospodársku súťaž, v ktorej namie­ výlučne vzhľadom na to, že je k dispozícii ako talo, že TRAGSA zneužíva svoje dominantné organizačný útvar, pričom by v konečnom postavenie na španielskom trhu prác, služieb dôsledku mohli byť vykonávané aj súkrom- a lesníckych p r o j e k t o v o k r e m i n é h o noprávnymi subjektmi za normálnych trho­ z dôvodu, že verejnoprávne subjekty, ktoré vých podmienok. 6 jej zadávajú úlohy, nerešpektovali postupy verejného obstarávania stanovené zákonom č. 13/1995 o verejnom obstarávaní vykoná­ vanom správnymi orgánmi, ktorý je citovaný v bode 15 vyššie.

Systém právnych a správnych predpisov a noriem, v rámci ktorých pôsobí TRAGSA, Podľa ASEMFO postavenie TRAGSA jej ponecháva výslovne alebo implicitne priestor umožňuje vykonávať na základe priameho na iné činnosti, ako sú činnosti, ktoré príkazu ústredného správneho orgánu alebo decentralizovaných správnych orgánov veľké množstvo prác bez predchádzajúceho verej­ 6 — TRAGSA a španielska vláda uviedli, že účasť TRAGSA na ného obstarávania. Tým sa narušuje hospo­ verejnom obstarávaní vyhlásenom ústredným správnym orgá­ nom alebo regiónmi je zákonom vylúčená. TRAGSA sa môže dárska súťaž na príslušných trhoch služieb zúčastniť len na verejnom obstarávaní vyhlásenom inými a prác v oblasti poľnohospodárstva a lesného verejnoprávnymi subjektmi ako ústredným správnym orgá­ nom a regiónmi. hospodárstva v Španielsku.

28. ASEMFO sa následne proti tomuto roz­ sudku odvolalo na Sala de lo Contencioso- Administrativo della Audiencia Nacional, ktorý rozsudkom z 26. septembra 2001 potvrdil rozhodnutie, ktoré vydal Tribunal. „1. Môže členský štát Európskej únie s ohľadom na článok 86 ods. 1 ES ex lege priznať verejnoprávnemu podniku právny režim, ktorý mu umožňuje uskutočňovať verejné práce bez toho, 29. ASEMFO napokon podalo proti tomuto aby podliehal všeobecnému režimu rozsudku dovolanie na Tribunal Supremo, vyhlásenia verejného obstarávania, ak

I - 3009

NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA — L. A. GEELHOED — VEC C-295/05

situácia nie je naliehavá a ani neexistuje Konanie pred Súdnym dvorom osobitný verejný záujem tak pod eko­ nomickou prahovou hodnotou, ktorú v tomto ohľade stanovujú európske smernice, ako ani nad ňou?

32. ASEMFO, TRAGSA, španielska vláda, litovská vláda a Komisia predložili písomné pripomienky. Na pojednávaní 15. júna 2006 TRAGSA, španielska vláda a Komisia pod­ robne predniesli svoje stanoviská.

2. Je takýto právny režim zlučiteľný so s m e r n i c a m i 93/36... a 93/37... a smernicami Európskeho parlamentu a Rady 97/52/ES z 13. októbra 1997 (Ú. v. ES L 328, s. 1; Mim. vyd. 06/003, IV — Posúdenie s. 3) a Komisie 2001/78[/ES], ktorou sa menia a dopĺňajú predchádzajúce smer­ nice a ktorá bola nedávno zmenená a doplnená smernicou Európskeho par­ lamentu a Rady 2004/18/ES z 31. marca 2004? A — Úvodné pripomienky

Španielsky ústredný orgán a regióny vyko­ 37. Ako na pojednávaní správne pripome­ návajú úlohu zadávateľa úloh pre TRAG SA nula Komisia, táto judikatura sa vyvinula pre v úzko hierarchickom zmysle, a preto prípady, keď správne orgány, ktoré sú TRAG SA nemôže odmietnuť úlohy, ktoré verejnými obstarávateľmi, uzavreli určité jej zverujú príslušné orgány, a je v celom rozsahu viazaná pokynmi a špecifikáciami, ktoré jej poskytujú tieto orgány a za svoju 7 — Ide najmä o rozsudky Súdneho dvora z 18. novembra 1999, činnosť prijíma n á h r a d u vypočítanú Teckal, C-107/98, Zb. s. I-8121; z 11. januára 2005, Stadt Halle a stanovenú na základe právneho predpisu. a RPL Lochau, C-26/03, Zb. s. I-1; z 10. novembra 2005, Komisia/Rakúsko, C-29/04, Zb. s. I-9705, a z 11. mája 2006, Teda napriek tomu, že TRAGSA má čias­ Carbotermo a Consorzio Alisei, C-340/04, Zb. s. I-4137. točne súkromnoprávnu a čiastočne verejno­ 8 — Na tento účel sú významné okrem iných rozsudky Súdneho dvora z 21. júla 2005, Coname, C-231/03, Zb. s. I-7287; právnu právnu subjektivitu, charakterizuje sa z 13. októbra 2005, Parking Brixen, C-458/03, Zb. s. 1-8585, a zo 6. apríla 2006, ANAV, C-410/04, Zb. s. I-3303. ako vnútorný organizačný útvar ústredného 9 — V bode 48 rozsudku Stad Halle a RPL Lochau, už citovanom správneho orgánu a regiónov. Zmluvný v poznámke pod čiarou 7, Súdny dvor výslovne potvrdil, že prvok medzi obstarávajúcim správnym orgá­ právne predpisy Spoločenstva v oblasti verejného obstarávania sa nemôžu uplatňovať na úlohy verejného záujmu, ktoré nom a spoločnosťou, s ktorou bola uzavretá verejný orgán plní svojimi vlastnými správnymi, technickými a inými prostriedkami. zmluva, ktorý je stále prítomný vo veciach,

10 — Pozri predchádzajúcu poznámku pod čiarou. 44. Ako som už uviedol vyššie v bode 38 11 — Pozri najmä body 4 až 9 a 13 týchto návrhov. týchto návrhov, TRAGSA sa môže charakte-

I - 3012

ASEMFO

rizovať ako „vlastný nástroj", a teda ako 47. Tieto činnosti sa z veľkej časti môžu vnútorný organizačný útvar španielskeho považovať za konkrétne operácie vykonávané ústredného správneho orgánu a prípadne v rámci výkonu verejnej moci v oblasti regiónov, ktorý jednak z dôvodu svojho rozvoja p o ľ n o h o s p o d á r s k e j š t r u k t ú r y právneho postavenia, ako aj z dôvodu vlast­ v širokom zmysle slova, ako aj v oblasti níckych vzťahov — viac ako 99 % akcií kvality životného prostredia na vidieku. TRAG SA priamo alebo nepriamo vlastní španielsky ústredný správny orgán — musí sa považovať za subjekt, v celom rozsahu kontrolovaný španielskym ústredným správ­ nym orgánom.

48. Povaha týchto činností a sociálne ciele, ktoré sa nimi sledujú, spôsobujú, že tieto činnosti môžu vykonávať jednak vnútorné útvary správneho orgánu a viac alebo menej samostatné právne subjekty, kontrolované 45. Významná väčšina jej činností — ako sa štátom, ako aj súkromnoprávne subjekty, na dá vyvodiť z opisu jej úloh uvedeného základe poverenia príslušného správneho v zákone — sa týka činností vzťahujúcich sa orgánu. na zlepšenie poľnohospodárskej a lesnej štruktúry v Španielsku, ako aj rybolovu a chovu rýb. K týmto činnostiam sa v priebehu ďalších rokov pridali aj činnosti, ktorých cieľom je ochrana životného pro­ stredia a zachovanie prírodného a kultúrneho dedičstva na vidieku.

obrátiť sa na vonkajšie subjekty, ktoré nepatria do jeho organizačnej štruktúry, Súdny dvor rozhodol, že právne predpisy Spoločenstva upravujúce verejné obstaráva­ nie nie sú uplatnitelné. V takýchto prípadoch neprichádza do úvahy odplatná zmluva uzatvorená s právnickou osobou, ktorá je odlišná od správneho orgánu, ktorý je verejným obstarávateľom. 53. Predtým, ako však dospejem k odpovedi na otázku, či španielske regióny, ktoré zverujú TRAGSA úlohy, skutočne vykoná­ vajú kontrolu nad touto spoločnosťou, budem musieť zistiť, aký je možný význam tejto odpovede z hľadiska článkov 12 ES, 43 ES, 49 ES a prípadne 86 ES. 51. Zdá sa, že takáto situácia vzniká aj vo vzťahu medzi španielskym ústredným správ­ nym orgánom a TRAGSA. Ak to isté platí aj pre vzťah medzi regiónmi a TRAGSA, čo sa zdá, že španielska vláda a TRAGSA považujú za samozrejmé, ide o jednu z otázok, ktoré si vyžadujú prinajmenšom dôkladnejšiu ana­ lýzu. Je totiž možné domnievať sa, že TRAGSA je „vlastným" technickým alebo správnym n á s t r o j o m regiónov, pokiaľ 54. Ako vyplýva z úvah už uvedených v bo­ nemôžu vykonávať voči tomuto „nástroju" de 47, konkrétne činnosti, ktoré TRAGSA žiadnu kontrolnú právomoc upravenú vo vykonáva na základe poverenia španielskeho vnútroštátnej právnej úprave a takúto prá­ ústredného správneho orgánu, vo veľkej vomoc nemôžu uplatniť ani na základe väčšine n e z a h ŕ ň a j ú o p e r á c i e spojené 13 podielu, ktorý vlastnia v tomto „nástroji"? s výkonom verejnej moci španielskeho štátu. Okolnosť, že tieto operácie sledujú ciele verejnej správy a z o d p o v e d n o s t i , ich v zásade neodlišuje od činností, ktoré vykonávajú súkromnoprávne subjekty na základe poverenia orgánov, akými sú vyko­ návanie prác v oblasti infrastruktury. 52. Bez ohľadu na to, aká bude odpoveď na túto otázku, je potrebné posúdiť ju z hľadiska 14 — Hoci v uvedených prípadoch išlo o udelenie povolenia zo strany verejných orgánov, ktoré nie je upravené sekundárnym právom Spoločenstva, zásada, ktorá je uvedená v týchto rozsudkoch, na základe ktorej ak právny vzťah nie je 13 — Tomuto bodu sa Komisia dlho venovala na pojednávaní aj upravený sekundárnym právom Spoločenstva, môže sa z hľadiska nedávnej judikatury Súdneho dvora v rozsudkoch preskúmať ešte z hľadiska primárneho práva Spoločenstva, Parking Brixen, už citovanom v poznámke pod čiarou 8, sa podľa môjho názoru uplatní aj v tomto skúmanom a Carbotermo, už citovanom v poznámke pod čiarou 7. prípade.

15 — Táto výnimka sa na základe ustálenej judikatury Súdneho dvora vykladá restriktivne v tom zmysle, že sa obmedzuje na činnosti a záujmy, ktoré sa týkajú výkonu verejnej moci. Pozri v tomto zmysle rozsudok z 21. júna 1974, Reyners, 2/74, Zb. s. 631, následne ešte potvrdený okrem iného rozsudkom z 31. mája 2001, Komisia/Taliansko, C-283/99, Zb. s. I-4363, bod 20. 16 — V tejto súvislosti pozri rozsudky Coname, už citovaný v poznámke pod čiarou 8, Parking Brixen, už citovaný v poznámke pod čiarou 8, a ANAV, už citovaný v poznámke pod čiarou 8. 59. V prípade oboch týchto konštrukcií sa na 17 — Z vyššie uvedeného rámca príslušnej španielskej právnej zmluvy na dodanie tovarov, služieb a prác úpravy, najmä z bodu 13, by sa dalo vyvodiť, že používanie TRAGSA ako „vlastného" organizačného útvaru je zo strany nevzťahuje režim hospodárskej súťaže so regiónov dobrovoľné. Z tejto hypotézy by vyplývalo, že všetkými z toho vyplývajúcimi skutočnými postavenie TRAGSA ako „vlastného nástroja" regiónov sa stane ešte problematickejším, keďže slobodná volba použitia a potenciálnymi účinkami na voľný pohyb výkonného útvaru iného subjektu verejného práva bez postupu verejného obstarávania je ako taká v rozpore tovarov a služieb a na slobodu usadiť sa na s právnymi predpismi Spoločenstva v oblasti verejného spoločnom trhu. Musia sa preto posudzovať obstarávania. V právomoci vnútroštátneho súdu je zistiť, či existuje takáto sloboda volby. čo možno najviac z hľadiska týchto kritérií.

I - 3015

NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA — L. A. GEELHOED — VEC C-295/05

60. Bude tak treba najmä overiť, či subjekt, 63. Dá sa oprávnene pochybovať, že tieto ktorý je obstarávateľom, skutočne vykonáva čísla u m o ž ň u j ú dospieť bez ďalšieho kontrolu nad spoločnosťou alebo nad útva­ k záveru, že TRAGSA vykonáva väčšinu rom, ktorému zveruje obstaranie prác alebo svojich činností v prospech subjektu, kto­ služieb, či už prostredníctvom odplatnej rému je podriadená, ako tvrdí španielska zmluvy alebo bez nej. vláda a sama TRAGSA.

I - 3016

ASEMFO

67. Ak nejaký subjekt vykonáva väčšinu 70. Táto otázka je ešte významnejšia, keďže svojich činností ako „vlastný" organizačný sa nezdá, že právne postavenie TRAGSA útvar jedného alebo viacerých orgánov verej­ stanovuje jasné právne a účtovné oddelenie nej správy a len menej podstatný podiel medzi dvomi podobami, v rámci ktorých týchto činností vykonáva v režime hospo­ pôsobí. Alebo prinajmenšom v jej postavení dárskej súťaže pre iné verejné subjekty chýba nepochybná záruka proti prípadným a súkromnoprávnych objednávateľov, je narušeniam hospodárskej súťaže, ktoré by potrebné položiť si otázku, v akom postavení mohli vzniknúť na ostávajúcom t r h u sa poskytujú tieto plnenia. z dôvodu hybridného charakteru TRAGSA.

I - 3017

NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA — L. A. GEELHOED — VEC C-295/05

prekážkam voľného pohybu tovaru, služieb 76. Výklad a uplatňovanie tejto vnútroštát­ a slobody usadiť sa, ani prípadnému naruše­ nej právnej úpravy samozrejme patrí do niu hospodárskej súťaže. K tomuto bodu sa právomoci vnútroštátneho súdu. Tým sa neskôr vrátim. však nič nemení na skutočnosti, že sa zdá, že dotknuté ustanovenia priznávajú španiel­ skym správnym orgánom právomoci alebo povinnosti, ktoré by mohli byť v rozpore s právom Spoločenstva. 19

19 — V návrhu na začatie prejudiciálneho konania, s. 12 a 13, Tribunal Supremo jednoznačne v tejto súvislosti vyjadruje svoje pochybnosti. „Zdá sa, že problém zlučiteľnosti so 75. V týchto predpisoch nie je podmienka, všeobecnými zásadami práva Spoločenstva predstavuje aj možnosť, že na základe postupne prijímaných zákonov že dotknuté vykonávanie prác alebo výroba upravujúcich verejné obstarávanie orgánov verejnej správy správny orgán priamo pomocou verejnoprávnej spoločnosti, tovarov sa musí uskutočniť v rámci úloh, ktorej zákon priznáva postavenie subjektu tohto orgánu, ktoré patria do predmetu činnosti organi­ vykonáva zákazky s tým dôsledkom, že podmienky hospo­ dárskej súťaže na relevantnom trhu sa významne narúšajú." začných útvarov a subjektov poverených ich 20 — Zo znenia článkov 152 a 194 španielskeho zákona, ktorý vykonaním. upravuje verejné obstarávanie, vyplýva, že vnútroštátny zákonodarca prinajmenšom predpokladá, že správne orgány, ktoré sú verejnými obstarávateľmi, využijú nevyužitú kapa­ citu svojich organizačných útvarov: „... v takom prípade sa tento spôsob vykonania musí bežne použiť". Ďalší výklad tohto právneho predpisu samozrejme prináleží vnút­ 18 — Už citované v bode 15 týchto návrhov. roštátnemu súdu.

I - 3018

ASEMFO

83. Keď sa konkrétnejšie skúma právny a skutkový kontext, z ktorého vychádza toto prejudiciálne konanie, vzniká n a p o k o n 81. Skutočnosť, že TRAGSA sa na základe otázka, či jednoduchá možnosť, že TRAGSA článku 88 ods. 5 zákona č. 66/97 nemôže je podľa článku 152 uvedeného španielskeho zúčastňovať na verejnom obstarávaní, ktoré zákona poverená výkonom prác a služieb, vyhlasuje španielsky ústredný správny orgán ktoré vybočujú z úloh, ktoré sú jej zverené a regióny, nezmenšuje riziko obsiahnuté zákonom, nemá vplyv na skutočnosť, či tento v uplatňovaní článkov 152 a 194 uvedeného verejný podnik aj naďalej splna druhé španielskeho zákona. Tieto ustanovenia majú kritérium judikatury Teckal, a teda či vyko- totiž práve za cieľ zaručiť, aby uzatváranie zmlúv nebolo vo všeobecnosti predmetom verejného obstarávania, pokiaľ ich môžu vykonať vnútorné útvary správneho orgánu. 21 — V tejto súvislosti pozri body 117 až 122 týchto návrhov.

I - 3019

NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA — L. A. GEELHOED — VEC C-295/05

náva väčšinu svojich činností pre správny možnosť plniť jemu zverené úlohy vo verej­ orgán, na ktorom závisí. nom záujme svojimi vlastnými prostried­ kami, či už administratívnymi, technickými alebo inými bez toho, aby bol nútený obrátiť sa na vonkajšie subjekty, ktoré nepatria do jeho organizačnej štruktúry. V takom prí­ pade neprichádza do úvahy odplatná zmluva uzatvorená so subjektom, ktorý je z právneho hľadiska inou osobou ako daný verejný obstaráváteľ. Predpisy Spoločenstva C — Odpoveď na otázky v oblasti verejného obstarávania sa teda nepoužijú.

sú uplatnitelné všeobecné ustanovenia tento subjekt môžu uplatniť tzv. kritériá Zmluvy a najmä tie, ktoré sa týkajú základ­ Teckal. Toto preskúmanie prináleží vnút­ ných slobôd voľného pohybu a hospodárskej roštátnemu súdu, ktorý bude musieť posúdiť súťaže. právny a skutkový kontext, v ktorom pôsobí TRAGSA. Súdny dvor môže tomuto súdu poskytnúť nevyhnutné podklady, ktoré mu pomôžu vyriešiť spor, ktorý je základom konania vo veci samej.

88. Hoci sa právne predpisy Spoločenstva o verejnom obstarávaní nevzťahujú na verejný orgán, ktorý vykonáva úlohy vo verejnom záujme, ktoré patria do jeho právomoci, svojimi vlastnými prostriedkami, 90. Na druhý pohľad sa zdá byť nepochybné, či už administratívnymi, technickými alebo že vzťah medzi španielskym ústredným inými, bez toho, aby bol nútený obrátiť sa na správnym orgánom a regiónmi na jednej vonkajšie subjekty, za podmienky, že výkon strane a TRAGSA na druhej strane splna kontroly nad subjektom, ktorému verejný prvé kritérium Teckal: orgán zadal vykonanie prác alebo služieb, je obdobný ako kontrola, ktorú vykonáva nad vlastnými organizačnými útvarmi a že tento subjekt vykonáva väčšinu svojich činností pre orgán, ktorý ho vlastní, tieto dve podmienky — tzv. kritériá judikatury Teckal — pred­ stavujú výnimku. Musia sa preto vykladať zužujúco a dôkazné bremeno, že skutočne existujú výnimočné okolnosti, ktoré opráv­ Celé základné imanie TRAGSA vlastní ňujú odchýlku z týchto pravidiel, je na tom priamo alebo nepriamo španielsky štát subjekte, ktorý sa chce tohto ustanovenia a regióny, hoci len štyri regióny majú podiel dovolať. 25 symbolického rozsahu;

verejných orgánov. V tejto súvislosti odka­ 93. Nie je totiž nezvyčajné, že rôzne verejné zujem najmä na vysvetlenie právneho rámca orgány vytvárajú na výkon určitých funkcií uvedené v bodoch 4 až 9 týchto návrhov. vo verejnom záujme, akým je spracovanie odpadových vôd, konzorcium, ktorému sa zveruje vedenie spoločného organizačného útvaru. Ak je takýto spoločný organizačný útvar usporiadaný ako samostatná právnická osoba, dotknuté subjekty môžu vykonávať svoj „rozhodujúci vplyv, tak pokiaľ ide o strategické ciele, ako aj o významné roz­ hodnutia tejto spoločnosti" jednak v postavení akcionárov a jednak pomocou 91. Vo svojej nedávnej judikatúre Súdny zastúpenia v štatutárnych orgánoch tejto dvor podrobne rozvinul prvé kritérium právnickej osoby. 2 8 Teckal v tom zmysle, že výkon kontroly „ako nad vlastnými organizačnými útvarmi" musí pozostávať z „možnosti mať rozhodu­ júci vplyv, tak pokiaľ ide o strategické ciele, ako aj o významné rozhodnutia tejto spoloč­ nosti". 26

94. Ak je organizačný útvar usporiadaný ako „vlastný nástroj" orgánov verejnej správy spojených v konzorciu, musí byť obdobne podľa podmienok, ktoré platia pre výkon kontroly nad osobitnou „spoločnou" práv­ nickou osobou zriadenou na výkon úloh vo verejnom záujme, kontrola štruktúrovaná 92. Toto tak prepracované kritérium platí tak, aby sa zabezpečil „rozhodujúci vplyv, nielen vo vzťahu medzi jedným verejným tak pokiaľ ide o strategické ciele, ako aj orgánom a jeho „vlastným" organizačným o významné rozhodnutia" všetkých dotknu­ útvarom, ale aj v prípade, keď majú rôzne tých verejných orgánov. správne orgány v spoločnom vzťahu na základe spolupráce spoločný organizačný 27 útvar.

96. Komisia sa napokon nemýli, keď tvrdí, že právne konštrukcie, podľa ktorých rôzne Je to potrebné preto, aby sa čo možno najviac verejné orgány vytvárajú organizačný útvar, o b m e d z i l o riziko z n e u ž i t i a , u v e d e n é ktorý je, pokiaľ ide o kontrolnú právomoc, v predchádzajúcom bode. 29 usporiadaný ako „vlastný nástroj" iba jed­ ného z nich, môžu byť zdrojom zneužívania. Môže sa totiž stať, že takéto verejné orgány na účely vykonania prác a poskytnutia slu­ žieb, pre ktoré by inak vyhlásili verejné obstarávanie, použijú „vnútorný" organi­ začný útvar, ktorý už existuje pri inom verejnom orgáne, alebo sú vyzvané, aby tak urobili. To môže spôsobiť, ako som už 98. Z výkladu p r á v n e h o postavenia vysvetlil v bodoch 57 až 59 vyššie, že na TRAGSA uvedeného v bodoch 4 až 9 vyššie relevantné segmenty trhu sa nevzťahujú vyplýva, že je celkom alebo takmer celkom účinky primárneho a sekundárneho práva upravené zákonnými a správnymi predpismi Spoločenstva týkajúceho sa verejného obsta­ španielskeho ústredného správneho orgánu. rávania. Aj režim taríf, ktorý sa vzťahuje na činnosti, vykonávané TRAGSA na základe poverenia ústredným správnym orgánom a regiónmi, je stanovený ústredným správnym orgánom a podlieha jeho zodpovednosti. Nezdá sa, že by existoval nejaký priamy vplyv regiónov. Je pravda, že, ako zdôrazňuje TRAGSA a španielska vláda, regióny môžu uplatňovať svoj vplyv prostredníctvom zverovaných úloh, ale takáto kontrola nad vymedzením 97. To ma vedie k priebežnému záveru, že a výkonom jednotlivých prác a projektov v prípadoch, keď organizačný útvar koná ako „vlastný nástroj" rôznych správnych orgánov, skutočný vplyv všetkých týchto správnych orgánov, tak pokiaľ ide o strategické ciele, 29 — Potreba presného taxatívneho vymedzenia úloh a právomocí spoločného organizačného útvaru je podstatná aj pre druhé ako aj o významné rozhodnutia tohto kritérium Teckal. Pozri ďalej body 112 až 116 a 117 až 121.

I - 3024

ASEMFO

65 týchto návrhov, vyplýva, že tento rámec Teckal, pokiaľ sa činnosť tohto podniku nespĺňa ani požiadavky, ktoré ukladá druhé sústreďuje najmä na tento správny orgán kritérium Teckal. a každá ďalšia činnosť je okrajová.

105. V rozsudku Carbotermo 3 0 Súdny dvor uviedol, že podmienka, že právnická osoba, nad ktorou sa vykonáva obdobná kontrola 108. V bodoch 61 až 65 vyššie som uviedol, ako nad vlastnými vnútornými útvarmi, že činnosti, ktoré vykonáva TRAGSA pre vykonáva zároveň podstatnú časť svojej správne orgány, iné ako španielsky ústredný činnosti pre správny orgán alebo správne správny orgán a regióny, ako aj pre súkrom- orgány, ktoré ju kontrolujú, má za cieľ noprávne subjekty, dosiahli v posledných predovšetkým zabrániť skresleniu hospo­ troch rokoch rozsah od 7 do 8,5 % jej dárskej súťaže. celkového obratu a že jej právne postavenie neobmedzuje objem týchto činností.

106. Len ak kontrolovaná právnická osoba vykonáva podstatnú časť svojej činnosti výlučne pre správny orgán alebo správne orgány, ktoré ju kontrolujú, môže byť 109. Ak postupujeme podľa môjho pred­ dôvodné, že kogentné ustanovenia smerníc pokladu, podľa ktorého sa regióny vo vzťahu týkajúcich sa verejného obstarávania, ktorých k TRAGSA nemôžu považovať za správne cieľom je zabezpečiť ochranu hospodárskej orgány, ktoré nad ňou vykonávajú kontrolu, súťaže, sa neuplatnia, keďže v takej situácii už je potrebné dospieť k záveru, že nie je neexistuje hospodárska súťaž. splnená podmienka, že podstatná časť jej činnosti sa vykonáva pre kontrolujúci sub­ jekt, keďže činnosť pre regióny prevyšuje 50 % celkového obratu TRAGSA.

113. V zmysle tohto ustanovenia členské štáty nestanovia ani neponechajú v prípade verejnoprávnych podnikov v účinnosti opat­ 111. Keby TRAGSA skutočne vykonávala renia, ktoré sú v rozpore s pravidlami tejto veľkú väčšinu svojich činností pre verejný Zmluvy, najmä s pravidlami uvedeným orgán alebo verejné orgány, ktoré ju kon­ v článkoch 12 ES a 81 ES až 89 ES. trolujú, ostala by tu možnosť, že by TRAGSA so svojimi ostatnými činnosťami vyvolala závažné narušenia hospodárskej súťaže v niektorých segmentoch trhu. Ako som už totiž uviedol v bodoch 66 až 72 vyššie, kým nebudú činnosti organizačného útvaru odde­ lené z hľadiska finančného a účtovného, ako aj hmotného a osobného od činností, ktoré 114. Ak „vlastný" vnútorný organizačný vykonáva ako organizačný útvar jedného útvar správneho orgánu pôsobí na otvore­ alebo viacerých orgánov verejnej moci, môže ných segmentoch trhu bez toho, aby boli používať výhody vyplývajúce zo svojho verej­ prijaté primerané a transparentné opatrenia, ného postavenia v rámci hospodárskej súťaže aby sa zabránilo prípadným finančným s inými hospodárskymi subjektmi na seg­ a hmotným výhodám, ktoré získava na mentoch trhu, ktoré sú ešte otvorené. základe okolnosti, že pôsobí vo väčšine prípadov pri svojej činnosti ako organizačný útvar správneho orgánu, v prípadoch, keď vstupuje do hospodárskej súťaže na otvore­ ných segmentoch trhu, nie sú splnené podmienky výslovne uvedené v článku 86 ods. 1 ES.

112. Práve hybridný charakter TRAGSA — čiastočne organizačný útvar orgánu verej­ nej správy, ktorý ju kontroluje, alebo orgánov verejnej správy, ktoré ju kontrolujú, čias­ točne spoločnosť, ktorá súťaží o obstaranie 115. Tento nedostatok je potom najmä prác a služieb pre iné správne orgány, akými nezlučiteľný s článkami 43 ES a 49 ES, keďže sú obce, ako aj súkromné subjekty a podniky vnútorné organizačné útvary, ktoré dopĺňajú svoje činnosti tým, že pôsobia na otvorených vnútroštátnych trhoch, môžu byť prekážkou 31 — Už citovaný v poznámke pod čiarou 7. prístupu na trh pre potenciálnych uchádza-

Tieto riziká sú prinajmenšom rovnako závažné aj v právnom a skutkovom kontexte, z ktorého vychádza spor vo veci samej. 118. Tieto riziká spočívajú v skutočnosti, že Nedostatok akejkoľvek výslovnej záruky ak organizačné útvary v postavení „vlastných v rámci právneho režimu, ktorý platí pre nástrojov" alebo v postavení samostatných TRAGSA, proti zjavným alebo skrytým spoločností kontrolovaných v celom rozsahu formám krížového financovania medzi čin­ zadávajúcimi správnymi orgánmi môžu pri­ nosťami tejto organizácie v postavení vnú­ jímať od správnych orgánov, ktoré sú za ne torného organizačného útvaru správneho zodpovedné, úlohy spočívajúce v poskytovaní orgánu a v postavení hospodárskeho sub­ služieb, vykonávaní prác alebo dodávkach jektu na otvorených segmentoch trhu je tovarov, ktoré presahujú ich právomoci alebo preto v rozpore s článkom 86 ES ods. 1 oblasť činnosti, ako sú definované v ich v spojení s článkami 87 ES a 88 ES. zákonnej alebo správnej právnej úprave, na základe jednoduchej skutočnosti, že sú týmto správnym orgánom k dispozícii, môže sa tým v podstate odňať účinok smerníc Spoločen­ stva o verejnom obstarávaní, alebo ak sa neuplatňujú, môžu vzniknúť vážne prekážky 117. V predchádzajúcich bodoch 78 až 83 pre voľný pohyb tovarov v rámci Spoločen­ som sa vyčerpávajúco venoval rizikám, ktoré stva, prekážky slobody usadiť sa alebo pre­ kážky voľného pohybu služieb. Vzťahy v rámci hospodárskej súťaže medzi týmito organizačnými útvarmi alebo spoločnosťami, 32 — V rozsudku Coname, už citovanom v poznámke pod čiarou 8, Súdny dvor v obdobnej súvislosti, hoci pri iných ktoré podliehajú štátnej kontrole skutkových okolnostiach, uviedol, že nedostatok potrebnej a súkromnými podnikmi na rovnakých transparentnosti môže predstavovať prekážku voľného pohybu služieb a slobody usadiť sa. trhoch, môžu byť preto vážne narušené. 33 — Pozri smernicu Komisie 80/723/EHS z 25. júna 1980 Pripúšťa sa jediná výnimka, pokiaľ závažné o transparentnosti finančných vzťahov medzi členskými štátmi a štátnymi podnikmi (Ú. v. ES L 195, s. 35; Mim. dôvody vo verejnom záujme poskytujú odô­ vyd. 08/001, s. 20), n á s l e d n e opakovane z m e n e n ú a doplnenú. vodnenie pre priame zverenie uskutočnenia

121. Je nepopierateľné, že takéto ustanove­ nia vytvárajú privilegované postavenie vnú­ 124. Ako správne pripomenula Komisia, torných organizačných útvarov alebo spoloč­ tento rozsudok Súdneho dvora sa týka ností, ktoré podliehajú štátnej kontrole činností, ktoré TRAGSA vykonávala na — ktoré konajú ako hospodárske subjekty na trhu mimo právomocí, ktoré im boli zverené zákonom, nariadením alebo práv­ nym štatútom — pri uzatváraní zmlúv, 34 — Už citovaný v poznámke pod čiarou 12.

I - 3028

ASEMFO

35 — Už viackrát citovaná. 36 — Rozsudok zo 7. decembra 2000, C-94/99, Zb. s. I-11037, bod 40. 129. T á t o n e z l u č i t e ľ n o s ť má p r á v n e 37 — Obsah tohto zákona bol zhrnutý v bode 5. dôsledky, pokiaľ ide o uplatniteľnosť smerníc 38 — Rozsudok Španielsko/Komisia, už citovaný v poznámke pod čiarou 12, body 204 až 206. Spoločenstva o verejnom obstarávaní služieb

I - 3029

NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA — L. A. GEELHOED — VEC C-295/05

a prác. Okrem toho môže spôsobiť rozpor 134. V prvom rade je Súdny dvor povinný s článkami 43 ES, 49 ES a 86 ES. venovať pri svojom posúdení maximálnu pozornosť účelu a užitočnosti otázok, ktoré formuloval vnútroštátny súd, aby dospel k riešeniu sporu vo veci samej. Súdny dvor vyhlasuje neprípustnosť iba vtedy, ak majú 39 zjavne hypotetický charakter.

130. Vyššie uvedená výslovná výhrada je implicitne obsiahnutá aj v návrhu na začatie prejudiciálneho konania, vo forme pochyb­ ností, ktoré vyjadril Tribunal Supremo.

135. Počas konania, ktoré prebiehalo na rôznych stupňoch správnych a súdnych orgá­ nov v Španielsku, vyplýva, že pri tejto príležitosti vždy išlo o to, či právny štatút, v rámci ktorého pôsobí TRAGSA, je zluči­ 131. To je osobitne zrejmé pri úvahách, teľný so zásadami vnútroštátneho práva ktoré Tribunal Supremo uviedol v bode hospodárskej súťaže. To, že T r i b u n a l „Štyri" návrhu na začatie prejudiciálneho Supremo sa v rámci svojho posúdenia konania. zaoberal aj zásadami práva Spoločenstva o verejnom obstarávaní a hospodárskej súťaži, je krok, ktorý sám osebe vôbec nespôsobuje hypotetickosť otázok, ktoré z toho vyplývajú.

39 — Pozri najmä rozsudky zo 16. decembra 1981, Foglia, 244/80, 133. Tvrdenia, ktoré uvádza TRAGSA Zb. s. 3045, bod 18; z 12. marca 1998, Djabala, C-314/96, Zb. a španielska vláda, podľa ktorých sú právne s. I-1149, bod 18, a z 30. septembra 2003, Inspire Art, C-167/01, Zb. s. I-10155, body 44 a 45. otázky, ktoré naformuloval vnútroštátny súd 40 — Len ak je pri posúdení skutkového stavu, z ktorého vychádza vo svojom návrhu na začatie prejudiciálneho spor vo veci samej, a z vnútroštátneho práva, ktoré sa naň uplatňuje, zrejmé, že rozhodnutie Súdneho dvora o otázkach, konania, „nové" a netýkajú sa konania ktoré sú mu položené, nemôže prispieť k riešeniu sporu, môže sa vyhlásiť neprípustnosť prejudiciálnych otázok. Pozri o dovolaní, a preto nie sú prípustné z hľadiska okrem iných rozsudky zo 16. septembra 1982, Vlaeminck, ich hypotetického charakteru, ma nedokážu T-132/81, Zb. s. 2953, body 13 a 14, a nedávnejšie, z 18. marca 2004, Siemens a ARGE Telekom, C-314/01, presvedčiť. Zb. s. I-2549, bod 37.

I - 3030

ASEMFO

137. Nesúhlasím ani s posúdením Komisie, primeraný základ pre viac ako len stručnú podľa ktorého je uvedenie skutkového stavu analýzu položených otázok. a právneho rámca v návrhu na začatie prejudiciálneho konania príliš stručné. Ako je uvedené vyššie, tento návrh ponúka 138. Preto môžem dospieť k záveru, že otázky, ktoré položil Tribunal Supremo, sú prípustné.

V - Návrh

139. S prihliadnutím na vyššie uvedené navrhujem Súdnemu dvoru, aby na prejudiciálne otázky, ktoré položil Tribunal Supremo, odpovedal takto:

— Podmienka, že právnická osoba vykonáva podstatnú časť svojej činnosti pre verejnoprávne orgány, ktoré ju kontrolujú, nie je splnená, pokiaľ jej právny štatút neobmedzuje rozsah ďalších činností v tom zmysle, že tieto činnosti musia ostať okrajové.

— Z ustanovenia článku 86 ods. 1 ES vyplýva, že právnická osoba, ktorá, pokiaľ ide o podstatnú časť jej činnosti, funguje ako organizačný útvar príslušných verejnoprávnych orgánov, musí s maximálnou transparentnosťou oddeliť z hľadiska organizačného a finančno-účtovného svoje činnosti vykonávané ako vlastný nástroj týchto verejnoprávnych orgánov od činností, ktoré vykonáva pre iné verejné subjekty a pre súkromné subjekty.

I - 3032

ASEMFO

— Z rovnakého ustanovenia Zmluvy vyplýva, že vnútroštátne verejnoprávne orgány nemôžu poverovať právnickú osobu, ktorá koná ako ich vlastný organizačný útvar, dodávkou tovarov, poskytnutím služieb alebo vykonaním prác, pokiaľ sa tieto činnosti netýkajú ich verejnej zodpovednosti alebo pokiaľ výkon takýchto činností vybočuje z úloh, ktoré právnickej osobe zveruje zákon alebo právny štatút. Od toho je možné sa odchýliť len v prípade, ak existuje objektívny dôvod na odôvodnenie takýchto činností, ako v prípade prírodných kalamít alebo porovnateľných výnimočných okolností.

— Vnútroštátny súd bude musieť v rámci právneho a skutkového kontextu sporu vo veci samej zistiť, či sú tieto okolnosti splnené.