C-246/07

KOMISIA/ŠVÉDSKO

NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA M. POIARES MADURO prednesené 1. októbra 2009 1

1. Povinnosť lojálnej spolupráce medzi I — Skutkový stav a právny rámec Spoločenstvom a členskými štátmi nadobúda osobitný význam pri výkone právomocí sta- novených Zmluvou a platí to ešte viac v prí- pade, keď sú tieto právomoci delené.

4. Predmetná vec sa týka úpravy perzistent- ných organických znečisťujúcich látok („per- sistent organic pollutants“; ďalej len „POP“), ktoré sú osobitne škodlivé pre životné pro- stredie a ľudské zdravie. POP majú toxické 2. Práve v tomto kontexte vzniká predmet vlastnosti, odolávajú degradácii a akumulujú prejednávanej veci. Spoločenstvo aj Švédsko sa v živých organizmoch (teda vstupujú do sú stranami mnohostranného dohovoru potravinového reťazca). Negatívne účinky o látkach znečisťujúcich životné prostre- POP – ktoré sú prenášané ovzduším, vodou die. Ide o otázku, či Švédsko môže navrhnúť a migrujúcimi druhmi zvierat – sa teda môžu zaradenie novej látky do tohto dohovoru, prejaviť ďaleko od miesta ich prvého úniku. alebo či je povinné postupovať spoločne so Spoločenstvom.

5. Uvedené negatívne cezhraničné účinky viedli k právnej úprave POP prostredníctvom prijatia rôznych mnohostranných dohovo- rov o životnom prostredí, medzi ktoré patrí 3. Odpoveď, ako ďalej jasne vyplynie, nezá- aj Štokholmský dohovor o perzistentných visí len od skutočnosti, či Švédsko má alebo organických látkach (ďalej len „Dohovor“) 2. nemá právomoc konať individuálne, ale aj od Dohovor je zmiešanou dohodou, ktorej spôsobu, akým sa rozhodlo konať.

6. Každá zo strán Dohovoru môže navrh- núť, aby bola určitá látka považovaná za POP 9. Ďalšou mnohostrannou dohodou o život- a doplnená do príloh k Dohovoru (ďalej len nom prostredí, ktorá upravuje POP, je „zápis do Dohovoru“). V zásade platí, že po Protokol o perzistentných organických lát- návrhu zápisu určitej látky revízny výbor pre kach k Dohovoru o diaľkovom znečisťovaní perzistentné organické znečisťujúce látky ovzdušia prechádzajúcom hranicami štátov (ďalej len „POPRC“) overí, či táto látka spĺňa (ďalej len „Protokol“) 3. Protokol je v mno- podmienky Dohovoru, posúdi riziká a vydá hých aspektoch analogický s Dohovorom, ale konečné odporúčanie o možnom zápise látky. ako uvádza samotný jeho názov, týka sa pre- dovšetkým znečisťujúcich látok prenášaných ovzduším. Dôležitá podobnosť medzi uvede- nými právnymi nástrojmi je v tom, že každá zo zmluvných strán Protokolu môže navrh- núť zápis látky do zoznamu POP uvedeného v prílohách tohto Protokolu (ďalej len „zápis do Protokolu“). Spoločenstvo a Švédsko sú zmluvnými stranami Protokolu.

7. Počas technickej analýzy POP revíznym výborom môžu zmluvné strany Dohovoru predložiť pripomienky a po skončení analýzy vydajú konečné rozhodnutie o tom, či bude látka zapísaná do Dohovoru. Na konferencii zmluvných strán, ktorá sa zvyčajne usku- točňuje raz do roka, sa rozhoduje o mož- 10. Negatívne cezhraničné účinky POP ných pozmeňovacích návrhoch, akými sú viedli k príslušnej právnej úprave aj na úrovni predmetné návrhy na zápis. Konferencia zmluvných strán sa snaží prijať rozhodnutia na základe konsenzu strán, ale ak to nie je možné, môže prijať rozhodnutia aj na základe 3 — Dohovor o diaľkovom znečisťovaní ovzdušia prechádzajú- com hranicami štátov bol uzavretý v roku 1979; Protokol bol trojštvrtinovej väčšiny. prijatý v roku 1998.

13. Dňa 4. augusta 2004 Komisia navrhla 5 — Švédsko v liste z 31. októbra 2005 vysvetlilo, že technická analýza uskutočnená na základe jeho návrhu smerovala Rade, aby ju splnomocnila predložiť v mene v skutočnosti k zápisu PFOS do Protokolu. Vznikli tu určité pochybnosti o úmysloch Švédska pre jeho vyhlásenie v správe Spoločenstva a členských štátov návrh na z 22. zasadnutia výkonného orgánu Dohovoru o diaľkovom znečisťovaní ovzdušia prechádzajúcom hranicami štátov z 24. januára 2005, bod 30, ktorý sa týkal bodu 4 písm. d) istého rozhodnutia 2003/10, podľa ktorého skupina expertov o POP, vytvorená v zmysle Protokolu, „vykoná ďalšie úlohy 4 — Nariadenie (ES) č. 850/2004 Európskeho parlamentu a Rady […], ktoré jej výkonný orgán prípadne zverí“ (pričom bod 4 z 29. apríla 2004 o perzistentných organických znečisťujú- písm. c) tohto rozhodnutia, na ktorý odkazovalo Švédsko, sa cich látkach, ktorým sa mení a dopĺňa smernica 79/117/EHS týka prípravy „technických kontrol… nových látok, ktorých (Ú. v. EÚ L 158, s. 7; Mim. vyd. 15/008, s. 465). zápis [do Protokolu] navrhli zmluvné strany“).

I - 3321

NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA — M. POIARES MADURO — VEC C-246/07

látok do Dohovoru. Výber týchto látok mal 19. Švédsko 14. júla 2005 v súlade s ohláse- byť uskutočnený na základe látok, ktoré sú už ným postupom jednostranne navrhlo zápis zahrnuté v Protokole a ktoré boli okrem toho PFOS do Dohovoru a v ten istý deň o tom upravené nariadením o POP. Ako je uvedené informovalo predsedníctvo. Ako už bolo vyššie, PFOS neboli v danej dobe upravené uvedené, návrh Švédska predstavuje pred- v nijakom z týchto právnych nástrojov (keďže met prejednávanej veci, a preto by mal byť sa nedospelo k žiadnemu záveru o návrhu posúdený s ohľadom na situáciu platnú v čase Švédska, pokiaľ ide o Protokol). skutkových udalostí. Význam však majú aj niektoré neskoršie udalosti.

18. Stretnutie skupiny pre otázky medziná- 21. Dňa 24. apríla 2006 Rada rozhodla o spl- rodného životného prostredia sa zaoberalo nomocnení Spoločenstva a členských štátov aj zápisom PFOS do Dohovoru. Švédsko pri- tvrdilo svoje stanovisko a spresnilo, že ak sa nedospeje k dohode o spoločnom návrhu, 6 — Dokument z 22. júla 2005 č. 11386/05. Písomná časť konania predloží návrh jednostranne. Napriek tomu v Rade týkajúca sa tohto rozhodnutia bola ukončená 8. sep- sa skupina zhodla len na tom, že zápis látok tembra 2005 (dokument č. 13305/05). 7 — Smernica Rady 76/769/EHS z 27. júla 1976 o aproximácii by mal byť navrhnutý, a odložila rozhodnutie zákonov, iných právnych predpisov a správnych opatrení o výbere látok, ktoré majú byť zapísané, na členských štátov vzťahujúcich sa na obmedzenie uvádzania na trh a používania niektorých nebezpečných látok a prí- nasledujúce stretnutie. pravkov (Ú. v. ES L 262, s. 201; Mim. vyd. 13/003, s. 317).

I - 3322

KOMISIA/ŠVÉDSKO

predložiť spoločný návrh na zápis niektorých 24. Komisia zaslala Švédsku výzvu, v kto- látok – medzi ktorými sa nenachádzali PFOS rej spochybnila súlad švédskeho návrhu – do Dohovoru. 8 s právom Spoločenstva. Keďže odpoveď Švédska na výzvu a na nasledujúce odôvod- nené stanovisko Komisiu nepresvedčila, roz- hodla sa podať predmetnú žalobu v zmysle článku 226 ES.

22. Ak by boli PFOS napokon zapísané do Dohovoru alebo do Protokolu, boli by tiež zaradené medzi látky, na ktoré sa vzťahuje nariadenie o POP. 9 II — Posúdenie

I - 3323

NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA — M. POIARES MADURO — VEC C-246/07

spôsobené PFOS. Uvádza, že už existovala 29. Právny rámec Spoločenstva, z ktorého právna úprava Spoločenstva – predovšetkým vychádza Komisia, ako aj odkaz Švédska na nariadenie o POP a smernica 76/769 –, aj Dohovor sa zakladajú na Hlave XIX Zmluvy keď v čase vzniku skutkových okolností táto o ES, ktorá sa týka životného prostredia právna úprava nezahŕňala PFOS. (články 174 ES až 176 ES). Delenie právomocí uskutočnené Zmluvou podporuje aktívne konanie: členské štáty ani Spoločenstvo si nemôžu vzájomne brániť dosiahnuť vyššiu úroveň ochrany životného prostredia.

27. Ako správne zdôraznili členské štáty, ide tu o výlučnú právomoc. Komisia však otázku porušenia výlučnej právomoci nenastolila v rámci konania pred podaním žaloby. Na 30. Predmetný právny rámec Spoločenstva základe toho musí byť táto námietka pova- by mal byť vykladaný v tom zmysle, že zavá- žovaná za neprípustnú a príslušné tvrdenia dza minimálne požiadavky, ktoré nijakým nemožno vziať do úvahy. spôsobom nebránia ďalšiemu konaniu zo strany členských štátov. Keďže v čase vzniku skutkových okolností tento rámec nezahŕňal PFOS, Spoločenstvo nemohlo mať výlučnú právomoc na ich úpravu. 12

28. Aj keby však námietka porušenia výluč- nej právomoci bola prípustná, nebola by úspešná. Ako uviedol Súdny dvor, „vonkajšia 31. Aj keď je námietka výlučnej právomoci právomoc Spoločenstva v oblasti ochrany neprípustná, Komisia v konaní pred podaním životného prostredia… nie je výlučná, ale v zásade skôr delená medzi Spoločenstvo a členské štáty“ 11. 12 — Spoločenstvo môže nadobudnúť výlučnú právomoc pro- stredníctvom vnútroštátnej právnej úpravy v súlade so známym princípom v zmysle AETR, pozri rozsudok z 31. marca 1971, AETR, 22/70, Zb. s. 263 a stanovisko 11 — Pozri rozsudok z 30. mája 2006, Komisia/Írsko, C-459/03, Súdneho dvora č. 1/94 z 15. novembra 1994, Zb. s. I-5267, Zb. s. I-4635, bod 92. bod 77.

33. Druhý aspekt je procesný a netýka sa otázky, či Švédsko bolo, alebo nebolo oprávnené podať dané návrhy, ale týka sa 36. Zmiešané dohody sú typické pre prípady koordinácie týchto návrhov s prebiehajú- delených právomocí, akým je aj prejednávaná cim rozhodovacím procesom na úrovni vec. Je pravda, že Súdny uviedol, že potreba Spoločenstva. jednoty v medzinárodnom zastupovaní Spoločenstva a členských štátov môže brániť tomu, aby členské štáty konali samostatne, 13 — Komisia okrem toho vytkla porušenie článku 300 ods. 1 ES; aj keď je právomoc delená. 14 Zastávať tento ako však správne uviedlo Spojené kráľovstvo, toto ustanove- nie sa týka „uzavretia dohôd“, zatiaľ čo článok 300 ods. 2 ES názor bez ohľadu na situáciu, ktorá existuje hovorí o „prijímaní stanovísk v mene Spoločenstva v orgáne zriadenom dohodou, ak má tento orgán prijímať rozhod- nutia s právnymi účinkami“. Na základe toho, na rozdiel od tvrdenia Komisie, sa porušenie článku 300 ods. 1 ES nevzťahuje na návrh Švédska a na jeho účinky na právomoc 14 — Pozri stanovisko Súdneho dvora č. 1/94 z 15. novembra Spoločenstva v oblasti zápisu látok do Dohovoru. 1994, Zb. s. I-5267, bod 108.

I - 3325

NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA — M. POIARES MADURO — VEC C-246/07

v rámci zmiešanej dohody, by však išlo jasne 39. Po analýze návrhu Švédska na zápis PFOS nad rámec tejto judikatúry. do Dohovoru môžem len konštatovať, že prá- vomoc Spoločenstva nie je ohrozená. Návrh Švédska nezaväzuje Spoločenstvo podriadiť sa pravidlám, ktoré Spoločenstvo odmieta, ani neohrozuje jeho právomoc navrhnúť pra- vidlá, ktoré chce uplatniť.

38. Ako som už uviedol, východiskovým 41. Čo sa týka možnosti Spoločenstva navrh- bodom pre túto analýzu by mala byť otázka, núť nové pravidlá, v zmysle Dohovoru má či výkon právomoci pridelenej členskému štátu – v danom prípade medzinárodnou dohodou – môže závažným spôsobom ohro- 17 —  Dohovor bráni dvojitému výkonu práv zo strany člen- ziť výkon právomoci Spoločenstva. 16 ských štátov a medzinárodných organizácií, ktoré sú jeho zmluvnými stranami, a vyžaduje vyhlásenie o právomoci, pokiaľ ide o výkon týchto práv. Napriek tomu sa účastníci tohto konania zhodli na skutočnosti, že to sa nevzťahuje na právo odmietnuť byť viazaný pozmeňovacími návrhmi k Dohovoru. Tento konsenzuálny výklad musí byť prijatý, 15 — HILLION, C.: Mixity and coherence in EU external rela- keďže výsledok konania v zmysle článku 226 ES nemôže tions: the significance of the „duty of cooperation“. In: závisieť od sporného výkladu medzinárodného dohovoru CLEER Working Papers, 2009, č. 2, s. 6. (pozri moje návrhy vo veci Komisia/Rakúsko a Komisia/ 16 — Pozri moje návrhy z 10. júla 2008 vo veci Komisia/Rakúsko, Švédsko, už citované, bod 62, a návrhy, ktoré predniesla C-205/06 a Komisia/Švédsko, C-249/06, Zb. s. I-1335, generálna advokátka Sharpston vo veci Komisia/Fínsko, body 36 až 42. C-118/07, Zb. s. I-10889, body 34 a 35).

I - 3326

KOMISIA/ŠVÉDSKO

možnosť ovplyvniť technickú analýzu PFOS konania inštitúcií Spoločenstva vo vzťahu a predložiť návrhy o zaobchádzaní s nimi rov- k členským štátom. 18 nakým spôsobom, ako keby ono samo pred- ložilo prvý návrh. Švédsko začalo príslušný postup, v dôsledku ktorého bola vykonaná technická analýza PFOS.

46. Pôsobenie povinnosti lojálnej spolu- 49. Pôsobenie povinnosti lojálnej spolupráce práce sa nekončí analýzou otázky, či Švédsko je preto dvojité. Po prvé členské štáty musia môže vykonávať vlastnú právomoc; spôsoby spolupracovať pri rozhodovacom procese výkonu tejto právomoci sú rovnako dôležité, Spoločenstva a po druhé musia sa zdržať indi- ak nie dôležitejšie. viduálneho konania, aspoň počas určitého obdobia, až do ukončenia tohto procesu. 20

47. Postup Švédska by totiž mohol ohroziť výkon právomocí Spoločenstva nie z dôvodu ich predmetu, ale preto, lebo zasahujú do roz- 50. Zdá sa, že Švédsko náležite splnilo prvú hodovacieho procesu Spoločenstva. časť tejto povinnosti: snažilo sa dosiahnuť spoločný návrh na zápis PFOS do Dohovoru. Následné vyhrážky Švédska o jeho indi- viduálnom postupe by však mohli byť chápané ako vyhrážky smerujúce k nepri- meranému ovplyvneniu rozhodovacieho

51. Okrem toho Švédsko si nesplnilo celú 53. Nielen Švédsko navrhlo zápis PFOS do druhú časť tejto povinnosti. V prípade, Protokolu, ale aj v rámci skupiny pre medzi- že by bolo prijaté rozhodnutie na úrovni národné otázky životného prostredia existo- Spoločenstva nezapísať PFOS do Dohovoru, vala dohoda predložiť tento návrh vo vzťahu Švédsko by mohlo konať individuálne. Ale k Protokolu (a ktorý aj skutočne vyústil z pozorného preskúmania rozhodovacieho do rozhodnutia Rady). Zápisom PFOS do procesu Spoločenstva vyplýva, že v čase, keď Protokolu Švédsko nemôže v dobrej vôli tvr- Švédsko konalo, sa nedospelo k žiadnemu diť, že bolo prijaté rozhodnutie nenavrhnúť záveru. Švédsko sa preto malo zdržať konania. zápis PFOS do Dohovoru.

52. V čase, keď Švédsko predložilo svoj návrh, 54. Je irelevantné, že PFOS neboli uve- skupina pre medzinárodné otázke životného dené v následnom rozhodnutí Rady, ktoré prostredia dospela k dohode, v ktorej zmysle sa týkalo návrhu Švédska. Návrhom Švédska mal byť formulovaný spoločný návrh na zápis sa návrh Spoločenstva stal zbytočným. určitých látok do Dohovoru. Aj keď ešte bolo Švédsko sa malo v každom prípade zdržať treba zhodnúť sa na tom, či PFOS budú zara- individuálneho konania až do prijatia tohto dené medzi tieto látky, predchádzajúce závery rozhodnutia, a to takým spôsobom, aby sa

I - 3329

NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA — M. POIARES MADURO — VEC C-246/07

zaručila jednota rozhodovacieho procesu 57. Súhlasím so stanoviskom, podľa ktorého Spoločenstva a nenarušila sa rovnováha jeho členské štáty nemajú ostať uväznené v neko- právomoci. nečnom procese, v ktorom bude konečné rozhodnutie Spoločenstva presunuté až k nečinnosti. V tom prípade sa bude môcť vychádzať z predpokladu, že rozhodnutie bolo prijaté, a členské štáty budú môcť konať 21. To sa však v predmetnej veci nepotvrdilo: stačí uviesť, že medzi vyhlásením Švédska o tom, že bude postupovať individuálne, ak sa nedo- speje k dohode, a medzi skutočným predlo- žením jeho návrhu uplynula doba kratšia než jeden týždeň.

I - 3330

KOMISIA/ŠVÉDSKO

III — Návrh

59. S ohľadom na vyššie uvedené úvahy navrhujem Súdnemu dvoru, aby rozhodol, že Švédsko si tým, že jednostranne navrhlo zápis perfluóroktánsulfonátov do prí- loh Štokholmského dohovoru o perzistentných organických znečisťujúcich látkach predtým, než bolo prijaté rozhodnutie o tejto otázke na úrovni Spoločenstva, nespl- nilo povinnosti v zmysle článku 10 ES.

I - 3331