C-518/07
ECLI:EU:C:2009:694
- Súd
- Súdny dvor Európskej únie
- IČS
- 62007CC0518
- Zdroj
- eur-lex.europa.eu ↗
NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA — J. MAZÁK — VEC C-518/07
NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA JÁN MAZÁK prednesené 12. novembra 2009 1
1. Komisia Európskych spoločenstiev vo svo- osobných údajov zabezpečili ochranu zák- jej žalobe 2 navrhuje, aby Súdny dvor určil, ladných práv a slobôd fyzických osôb, najmä že Spolková republika Nemecko si tým, že ich súkromného života, v súvislosti so spra- v zmysle práva spolkových krajín podrobuje covaním týchto údajov. Inými slovami, smer- orgány poverené dozorom nad uplatňova- nica 95/46 sa snaží zaviesť rovnováhu medzi ním ustanovení, ktorými sa preberá smernica voľným pohybom osobných údajov, ktorý jej Európskeho parlamentu a Rady 95/46/EHS jedným z hlavných prvkov fungovania vnú- z 24. októbra 1995 o ochrane fyzických osôb torného trhu, a ochranou základných práv pri spracovaní osobných údajov a voľnom a slobôd fyzických osôb. pohybe týchto údajov 3 (ďalej len „dozorné orgány v oblasti ochrany osobných údajov“), štátnemu dohľadu, pokiaľ ide o dozor nad neverejnými subjektmi, nesplnila povinnosť zabezpečiť úplnú nezávislosť týchto orgánov, ktorá jej vyplýva z článku 28 ods. 1 druhého pododseku smernice 95/46.
2. Cieľom smernice 95/46 je, aby členské 3. K uskutočňovaniu spomenutého cieľa štáty súčasne s umožnením voľného pohybu prispievajú aj vnútroštátne orgány poverené dozorom nad dodržiavaním vnútroštátnych ustanovení prijatých na vykonanie smernice. Z odôvodnenia č. 62 smernice 95/46 vyplýva, 1 — Jazyk prednesu: francúzština. 2 — Pokiaľ ide o fázu konania pred podaním žaloby, stačí uviesť, že zriadenie dozorných orgánov, ktoré svoje že prebehla v súlade s článkom 226 ES a na Súdnom dvore úlohy plnia úplne nezávisle, v členských štá- nebolo vyslovené žiadne tvrdenie, ktoré by spochybňovalo zákonnosť tejto fázy konania. toch, predstavuje zásadný prvok ochrany 3 — Ú. v. ES L 281, s. 31; Mim. vyd. 13/015, s. 355. osôb v súvislosti so spracovaním osobných
I - 1888
KOMISIA/NEMECKO
údajov. Z tohto dôvodu článok 28 ods. 1 „úplne nezávisle“, ktorý figuruje v článku 28 smernice 95/46 stanovuje: ods. 1 smernice 95/46 a vzťahuje sa na plne- nie úloh dozorných orgánov v oblasti ochrany osobných údajov.
„Každý členský štát zabezpečí, aby jeden a alebo viac štátnych orgánov bolo zodpoved- ných za monitorovanie uplatňovania ustano- vení v rámci jeho územia, prijatých členskými štátmi v súlade s touto smernicou [Členské štáty zabezpečia, aby na uplatňovanie usta- novení, ktoré prijali na vykonanie tejto smer- nice, dohliadal jeden alebo viacero verejných orgánov — neoficiálny preklad]. 5. Žaloba Komisie vychádza z dvoch hypo- téz. Podľa prvej článok 28 ods. 1 smernice 95/46 zaväzuje členské štáty, aby ich dozorné orgány v oblasti ochrany osobných údajov boli „úplne nezávislé“. Vo svojej replike Komisia spresnila, že nejde o inštitucionálnu a orga- Tieto orgány konajú s úplnou nezávislosťou nizačnú nezávislosť, ale o celkovú funkčnú vo vykonávaní im zverených funkcií.“ [Úlohy, nezávislosť, čo znamená, že pri výkone svo- ktoré im boli zverené, plnia tieto orgány úplne jich úloh musia byť dozorné orgány v oblasti nezávisle — neoficiálny preklad] 4 ochrany osobných údajov zbavené akéhokoľ- vek vonkajšieho vplyvu.
4. Na pozadí tejto žaloby je spor medzi Komi- siou, ktorú podporuje Európsky dozorný úradník pre ochranu údajov, a Spolkovou republikou Nemecko vo veci výkladu výrazu
4 — Aj iné právne akty Spoločenstva počítajú s existenciou takýchto orgánov. Ide napríklad o článok 41 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 767/2008 z 9. júla 2008 o vízovom informačnom systéme (VIS) a výmene úda- 6. Podľa druhej hypotézy dohľad členského jov o krátkodobých vízach medzi členskými štátmi (nariade- nie o VIS) (Ú. v. ES L 218, s. 60) alebo tiež o článok 9 smernice štátu nad jeho dozornými orgánmi v oblasti Európskeho parlamentu a Rady 2006/24/ES z 15. marca ochrany osobných údajov v neverejnom sek- 2006 o uchovávaní údajov vytvorených alebo spracovaných v súvislosti s poskytovaním verejne dostupných elektronic tore, ktorého existenciu Spolková republika kých komunikačných služieb alebo verejných komunikač ných sietí a o zmene a doplnení smernice 2002/58/ES nepoprela, pričom navyše upresnila tvrde- (Ú. v. ES L 105, s. 54). nia Komisie týkajúce sa jednotlivých foriem
I - 1889
NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA — J. MAZÁK — VEC C-518/07
tohto dohľadu 5, môže ohroziť úplnú nezá- moci v štáte 6, pokúsim sa navrhnúť riešenie, vislosť uvedených dozorných orgánov, ako ju ktoré vychádza po prvé z objasnenia obsahu prezentuje Komisia. výrazu „úplne nezávislé plnenie úloh“ a po druhé z posúdenia otázky, či dozorné orgány v oblasti ochrany osobných údajov, na ktoré sa vzťahuje taký dohľad štátu, aký opisuje Komisia, môžu skutočne plniť svoje úlohy úplne nezávisle.
7. Spolková republika Nemecko sa bráni, opierajúc sa o odlišné chápanie výrazu „úplne nezávisle“ v súvislosti s plnením úloh dozor- ných orgánov v oblasti ochrany osobných údajov. Domnieva sa, že tento výraz sa týka funkčnej nezávislosti týchto orgánov, čo zna- mená, že tieto orgány sú v organizačnej oblasti inštitucionálne nezávislé výlučne vo vzťahu Úplne nezávislé plnenie úloh v zmysle k subjektom podliehajúcim dozoru. Vo svojej článku 28 ods. 1 smernice 95/46 duplike doplnila, že dohľad štátu nevykazuje nijaký vonkajší vplyv, keďže orgány dohľadu nie sú externé útvary, ale vnútorné kontrolné orgány správy.
9. Na základe skúmania právnej úpravy Spo- ločenstva a judikatúry Súdneho dvora možno konštatovať, že používanie pojmu „nezávis- losť“ je časté nielen vo vzťahu k verejným 8. Hoci v jadre tejto žaloby možno vytušiť orgánom, ale aj k určitým skupinám osôb, stret dvoch chápaní uskutočňovania výkonnej ktoré potrebujú nezávislosť v súvislosti s poslaním, ktoré plnia v spoločenskom sys- téme alebo subsystéme. 5 — Komisia totiž vysvetlila, že v spolkových krajinách Brémy a Hamburg je výslovne stanovený len služobný dohľad. Spol- ková republika Nemecko však spresnila, že na vnútroštátne dozorné orgány v oblasti ochrany osobných údajov v neve- 6 — Ide tu na jednej strane o tzv. klasické alebo tradičné chápa- rejnom sektore vo všetkých nemeckých spolkových kraji- nie, založené na výkone výkonnej moci hierarchicky uspo- nách, to znamená aj v spolkovej krajine Brémy a v spolkovej riadanou správou, a na druhej strane o chápanie založené na krajine Hamburg, sa vzťahuje nielen služobný dohľad, ale aj decentralizácii správy, ktorá vedie k vytvoreniu nezávislých dohľad nad zákonnosťou. správnych orgánov.
I - 1890
KOMISIA/NEMECKO
10. Ako príklad možno uviesť článok 19 12. Takisto aj Súdny dvor už mal príležitosť ods. 4 nariadenia Európskeho parlamentu skúmať nezávislosť, a to vzťahu k Európskej a Rady (ES) č. 765/2008 z 9. júla 2008, kto- centrálnej banke 11, k členom Európskeho par- rým sa stanovujú požiadavky akreditácie lamentu 12, ako aj vo vzťahu k advokátom 13. a dohľadu nad trhom v súvislosti s uvádza- ním výrobkov na trh a ktorým sa zrušuje nariadenie (EHS) č. 339/93 7, ktorý vyžaduje, aby orgány dohľadu nad trhom plnili svoje povinnosti nezávisle, alebo článok 16 ods. 1 nariadenia Rady (ES) č. 168/2007 z 15. febru- ára 2007, ktorým sa zriaďuje Agentúra Európ- skej únie pre základné práva 8, ktorý vyžaduje, aby agentúra plnila svoje úlohy celkom nezá- visle, alebo tiež článok 3 ods. 2 smernice 13. Napriek tomu, že sa pojem „nezávislosť“ Európskeho parlamentu a Rady 2002/21/ES používa často, jeho obsah nie je ľahké určiť. zo 7. marca 2002 o spoločnom regulačnom Keďže nezávislosť sa tradične spája so súdnou rámci pre elektronické komunikačné siete mocou, určité ukazovatele existujú v súvis- a služby (rámcová smernica) 9, ktorý vyžaduje, losti s nezávislosťou súdnictva. Aj Európsky aby členské štáty zaručili nezávislosť národ- dozorný úradník pre ochranu údajov vo svo- ných regulačných orgánov. jom vyjadrení vedľajšieho účastníka navrhol, aby kritériá na posúdenie, či určitý orgán možno pokladať za nezávislý, boli odvodené z judikatúry Súdneho dvora týkajúcej sa nezá- vislosti súdnych orgánov. 14
14. Podľa môjho názoru tieto kritériá nie sú v predmetnom prípade použiteľné. Súdny dvor pri ich definovaní totiž vymedzil súdne orgány vo vzťahu k iným formám štátnej 11. Pojem „nezávislosť“ sa objavuje aj v rámci moci. V prejednávanej veci ide o dozorné tzv. soft law. V tejto súvislosti možno citovať orgány a nikto nespochybňuje, že tieto orgány článok 8 ods. 1 Európskeho kódexu dobrej sú administratívnymi štruktúrami a ako také správnej praxe, schváleného Európskym par- patria do sféry výkonnej moci. Z toho vyplýva, lamentom 6. septembra 2001 10, podľa ktorého je úradník nestranný a nezávislý. 11 — Pozri rozsudok z 10. júla 2003, Komisia/ECB (C-11/00, Zb. s. I-7147). 12 — Pozri rozsudok z 30. marca 2004, Rothley a i./Parlament 7 — Ú. v. L 218, s. 30. (C-167/02, Zb. s. I-3149). 8 — Ú. v. L 53, s. 1. 13 — Pozri rozsudok z 26. júna 2007, Ordre des barreaux fran- 9 — Ú. v. L 108, s. 33; Mim. vyd. 13/029, s. 349. cophones et germanophone a i. (C-305/05, Zb. s. I-5305). 10 — Európsky kódex dobrej správnej praxe je dostupný na inter- 14 — Ide o rozsudky zo 17. septembra 1997, Dorsch Consult netovej stránke http://www.ombudsman.europa.eu/resour- (C-54/96, Zb. s. I-4961, bod 35) a z 31. mája 2005, Syfait a i. ces/code.faces. (C-53/03, Zb. s. I-4609, bod 31).
I - 1891
NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA — J. MAZÁK — VEC C-518/07
že požiadavka úplne nezávislého plnenia ich nesprávny. Ak by sme pripustili jeho správ- úloh musí byť vymedzená len v rámci výkon- nosť, znamenalo by to, že článok 28 ods. 1 nej moci, a nie vo vzťahu k iným formám štát- smernice tým, že stanovuje úplne nezávislé nej moci. plnenie úloh dozorných orgánov v oblasti ochrany osobných údajov, vyžaduje nezávis- losť vo všetkých jej možných dimenziách, čiže nezávislosť inštitucionálnu, organizačnú, roz- počtovú, finančnú, funkčnú, rozhodovaciu alebo personálnu.
15. V tejto súvislosti je potrebné pozna- menať, že článok 28 ods. 1 smernice 95/46 neukladá členským štátom povinnosť zria- diť orgány, ktoré by stáli mimo hierarchicky organizovaného systému správy. Treba však dodať, že im v tom nič nebráni. Vzhľadom na to, že článok 28 ods. 1 smernice 95/46 18. Domnievam sa, že takéto chápanie od členských štátov žiada, aby zaručili úplne článku 28 ods. 1 smernice nemožno prijať nezávislé plnenie úloh dozorných orgánov, a že vyžadovaná nezávislosť preto napriek a nie aby garantovali nezávislosť týchto orgá- slovám „úplne nezávisle“ zostáva naďalej rela- nov, ponecháva im istú mieru voľnej úvahy tívna a treba ju vymedziť. na rozhodnutie, akým spôsobom splnia túto požiadavku.
19. V rámci postupu tohto vymedzovania, 16. Tiež je potrebné pamätať na to, že pojem ktorý je súčasne postupom zisťovania obsahu „nezávislosť“ je pojem relatívny, pretože požiadavky „úplne nezávislého plnenia úloh“, treba upresniť, vo vzťahu ku komu alebo je podľa môjho názoru potrebné vychádzať k čomu a na akej úrovni musí táto nezávislosť z účelu, na ktorý boli dozorné orgány v oblasti existovať. ochrany osobných údajov vytvorené.
17. Samozrejme, na prvý pohľad by bolo možné domnievať sa, že táto relativita zaniká 20. V tejto súvislosti je potrebné uviesť, že pripojením slova „úplne“ k výrazu „nezávisle“. tento účel je v úzkom vzťahu s hlavným cieľom Osobne si však myslím, že takýto záver je samotnej smernice 95/46. Uvedené dozorné
I - 1892
KOMISIA/NEMECKO
orgány preto predstavujú jeden z nástrojov byť nezávislé aj vo vzťahu k iným orgánom umožňujúcich realizáciu cieľov sledovaných výkonnej moci, ktorej sú integrálnou súčas- smernicou 95/46 a z toho vyplýva, že nezá- ťou, a to na úrovni, ktorá zaručuje efektívne vislosť v rámci plnenia úloh týchto dozorných plnenie ich úloh. orgánov musí byť taká, aby im umožňovala prispieť k dosiahnutiu rovnováhy medzi voľ- ným pohybom osobných údajov na jednej strane a ochranou základných práv a slobôd fyzických osôb, najmä ochranou ich súkrom- ného života, na strane druhej. 24. Zdá sa, že je ťažké a za okolností pred- metnej veci aj málo užitočné definovať všetky prvky, ktoré sú potrebné na zaručenie úplne nezávislého plnenia úloh verejných orgánov. Na účely vydania rozhodnutia o žalobe Komi- sie je vhodnejšie zvoliť metódu negatívneho vymedzenia.
21. Úroveň nezávislosti, ktorú musia požívať dozorné orgány v oblasti ochrany osobných údajov, aby mohli efektívne plniť svoje úlohy, závisí od účelu existencie týchto dozorných orgánov chápaného v tomto zmysle. 25. Preto sa vynára otázka, či je existencia štátneho dohľadu zlučiteľná s úrovňou nezá- vislosti vyžadovanou na plnenie úloh dozor- ných orgánov v oblasti ochrany osobných údajov.
22. Pokiaľ ide o otázku, vo vzťahu ku komu musí byť zabezpečená nezávislosť, aby dozorné orgány v oblasti ochrany osobných údajov mohli efektívne plniť úlohy, ktoré im boli zverené, nesúhlasím s tézou Spolkovej republiky Nemecko, že ide len o nezávislosť Zlučiteľnosť štátneho dohľadu s požiadav- vo vzťahu k subjektom podliehajúcim dozoru. kou úplne nezávislého plnenia úloh dozor- ných orgánov v oblasti ochrany osobných údajov
23. Domnievam sa, že dozorné orgány 26. Tak Komisia, ako aj Spolková republika v oblasti ochrany osobných údajov musia Nemecko pripúšťajú, že znenie článku 28
I - 1893
NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA — J. MAZÁK — VEC C-518/07
ods. 1 druhého pododseku smernice 95/46 je nezávislý, a preto patrí do určitého systému, výsledkom kompromisu. Obaja títo účastníci v tomto prípade do systému výkonnej moci. konania však tvrdia, že toto znenie podporuje V takomto prípade skutočne vzniká napätie ich argumentáciu, pokiaľ ide o rozsah úplne medzi nezávislosťou orgánu a jeho zodpo- nezávislého plnenia úloh dozorných orgánov vednosťou. Podľa môjho názoru by dohľad v oblasti osobných údajov. mohol predstavovať jedno z možných riešení tejto situácie.
27. Pokiaľ ide o argument Spolkovej repub- liky Nemecko, že počas rokovaní, ktoré pred- chádzali prijatiu smernice 95/46 15, zástupca 29. Nezávislosť si nemožno zamieňať s absen- žalobkyne potvrdil interpretáciu článku 28 ciou možnosti byť kontrolovaný. Podľa môjho ods. 1 smernice 95/46, ako ho chápe Spol- názoru štátny dohľad predstavuje jeden zo spô- ková republika Nemecko, stačí upozorniť sobov kontroly. na rozsudok zo 14. januára 1987, Nemecko/ Komisia 16, v ktorom Súdny dvor rozhodol, že ustanovenie práva Spoločenstva nie je možné vykladať vo svetle rokovaní medzi členským štátom a niektorou z inštitúcií Spoločenstva. To platí tým väčšmi, ak si uvedomíme, že dialóg medzi členským štátom a zástupcom inštitúcie Spoločenstva, ktorý pripravil návrh aktu Spoločenstva, nemôže slúžiť ako základ pre výklad ustanovenia práva Spoločenstva. 30. Pri hľadaní odpovede na otázku, či je štátny dohľad zlučiteľný s požiadavkou úplne nezávislého plnenia úloh dozorných orgánov v oblasti ochrany osobných údajov, je dôle- žité brať do úvahy cieľ, ktorý takýto dohľad sleduje. Z toho, ako dohľad opísala Komisia, vyplýva, že jeho predmetom je overovanie, či je dozor vykonávaný dozornými orgánmi účelný, legálny a primeraný. Z tohto pohľadu sa mi zdá, že štátny dohľad prispieva k fun- 28. V prejednávanej veci ide o orgán, govaniu systému dozoru nad uplatňovaním ktorý nie je z inštitucionálneho hľadiska ustanovení prijatých na vykonanie smernice 945/46. Ak by sa totiž ukázalo, že dozorné orgány nekonajú účelne, legálne a primerane, 15 — Presnejšie, ide o predbežné rokovania pred stretnutím sku- ochrana práv fyzických osôb, a teda aj reali- piny „hospodárske záležitosti (ochrana údajov)“ zo septem- bra 1994. zácia cieľa, ktorý sleduje smernica 95/46, by 16 — Vec 278/84, Zb. s. 1, bod 18. boli ohrozené.
I - 1894
KOMISIA/NEMECKO
31. Je namieste zdôrazniť, že zo spisu nie je 34. Domnievam sa, že Komisia neuniesla zrejmá žiadna skutočnosť, ktorá by mohla svoje dôkazné bremeno. Nepreukázala ani ovplyvniť realizáciu cieľa sledovaného dohľa- zlyhanie systému dohľadu, ani existenciu dom. Navyše nič nenasvedčuje tomu, že by sa konštantnej praxe orgánov dohľadu, ktorá by dohľad vykonával spôsobom, ktorý by mohol spočívala v zneužívaní ich právomocí vedú- ovplyvniť úplne nezávislé plnenie dozorných com k narušeniu úplne nezávislého plnenia orgánov. Komisia sa v tejto súvislosti nemôže úloh, ktoré boli zverené dozorným orgánom uspokojiť s tvrdeniami. Prináleží jej, aby v oblasti ochrany osobných údajov. takéto účinky dohľadu preukázala.
32. Komisia nepreukázala negatívne dôsledky dohľadu pre úplne nezávislé plnenie úloh dozorných orgánov. Podľa nej existen- cia štátneho dohľadu postačuje na vyslovenie záveru, že dozorné orgány v oblasti ochrany 35. Preto len samotná skutočnosť, že také osobných údajov neplnia svoje úlohy úplne dozorné orgány, o aké ide v tejto veci, spadajú nezávisle. Z toho vyplýva, že Komisia len pod dohľad štátu, nemôže odôvodniť záver, že predpokladá, že dohľad narúša úplne nezá- uvedené dozorné orgány neplnia svoje úlohy vislé plnenie úloh, ktoré boli zverené dozor- úplne nezávisle v súlade s článkom 28 ods. 1 ným orgánom. smernice 95/46.
33. Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora v rámci konania o nesplnení povin- nosti začatého podľa článku 226 ES prináleží preukázanie existencie tvrdeného nesplnenia povinnosti Komisii bez toho, aby sa mohla oprieť o akúkoľvek domnienku. 17 36. Komisia nepreukázala, že dohľad vyko- návaný nad dozornými orgánmi v oblasti ochrany osobných údajov bráni týmto dozor- 17 — Pozri rozsudok z 11. januára 2007, Komisia/Írsko (C-183/05, ným orgánom plniť ich úlohy úplne nezávisle. Zb. s. I-137), bod 39 a citovanú judikatúru. Jej žalobu preto treba zamietnuť.
I - 1895
NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA — J. MAZÁK — VEC C-518/07
O trovách ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže Spolková repub- lika Nemecko navrhla zaviazať Komisiu na náhradu trov konania a Komisia nemala 37. Podľa článku 69 ods. 2 prvého pododseku úspech vo svojich dôvodoch, je opodstatnené rokovacieho poriadku účastník konania, zaviazať ju na náhradu trov konania.
Návrh
38. Vzhľadom na uvedené skutočnosti navrhujem, aby Súdny dvor rozhodol takto:
1. Žaloba sa zamieta.
2. Komisia Európskych spoločenstiev je povinná nahradiť trovy konania.
3. Európsky dozorný úradník pre ochranu údajov znáša vlastné trovy konania.
I - 1896