C-58/08

VODAFONE A I.

NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA M. POIARES MADURO prednesené 1. októbra 2009 1

I - 5003

NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA — M. POIARES MADURO — VEC C-58/08

ciele týkajúce sa regulácie trhu. Skutočnosť, harmonizovaných postupov upravujúcich re- že zásah Spoločenstva je nevyhnutný na účely gulačný rámec vo vzťahu k elektronickým ko- vnútorného trhu, by nemala mať vplyv na tie- munikačným službám v celej Únii. Pred prija- to ostatné sledované regulačné ciele. Akýkoľ- tím nariadenia o roamingu SRR nepriznával vek výklad článku 95 musí zachovať túto rov- inštitúciám Spoločenstva právomoc stanoviť nováhu. Zásah Spoločenstva je odôvodnený maximálne ceny roamingu platné v celom cieľom integrácie trhu, mal by však zachovať Spoločenstve. politickú slobodu voľby spomedzi možností regulácie trhu. Práve táto základná požiadav- ka musí byť usmernením výkladu a aplikácie článku 95 v prejednávanej veci.

3. Vodafone a iní podali žalobu na High Court of Justice of England and Wales, kto- rou napadli platnosť nariadenia o roamingu. Vnútroštátny súd položil Súdnemu dvoru podľa článku 234 ES tieto otázky:

2. Predmetom tejto veci je napadnutie na- riadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 717/2007 z 27. júna 2007 o roamingu vo verejných mobilných telefónnych sieťach v rámci Spoločenstva a o zmene a doplnení smernice 2002/21/ES (Ú. v. EÚ L 171, s. 32) („nariadenie o roamingu“), ktorým bol zme- nený a doplnený spoločný regulačný rámec („SRR“) s cieľom stanoviť maximálne ceny v rámci celého Spoločenstva (nazývané „eu- rotarifa“) týkajúce sa roamingu 2 vo verej- ných mobilných telefónnych sieťach v člen- ských štátoch. SRR je súhrnom opatrení Spoločenstva, ktorými bol vytvorený súbor „a) Je nariadenie (ES) č. 717/2007 úplne ale- bo čiastočne neplatné z dôvodu, že člá- 2 — „Roaming“ označuje používanie siete poskytovateľa mobil- ných telekomunikačných služieb v inom členskom štáte, ako nok 95 ES nie je dostatočným právnym je členský štát siete používateľa mobilného telefónu. základom na jeho prijatie?

3. Komisia vo svojich návrhoch podľa od- seku 1, ktoré sa týkajú zdravia, bezpečnos- ti, ochrany životného prostredia a ochrany spotrebiteľa, berie za základ vysokú úroveň 4. Ako vyplýva z týchto otázok, nariadenie takejto ochrany, prihliadajúc najmä na vývoj o roamingu je napadnuté na základe tvrdení, vychádzajúci z nových vedeckých poznatkov. že je neplatné z toho dôvodu, že článok 95 V rámci svojich príslušných právomocí sa ES nebol dostatočným právnym základom tento cieľ usiluje dosiahnuť aj Európsky par- na konanie Spoločenstva a že aj v prípade, ak lament a Rada.“ by toto ustanovenie predstavovalo dostatoč- ný právny základ, skutočnosť, že nariadením boli zavedené obmedzenia maloobchodných poplatkov, predstavovala porušenie zásad proporcionality a subsidiarity. Skôr než pri- stúpim k posúdeniu otázok súvisiacich s pro- porcionalitou a subsidiaritou, budem sa zao- 6. Príslušné časti článku 14 ustanovujú: berať otázkou právneho základu.

5. Príslušné časti článku 95 ES stanovujú: „1. Spoločenstvo prijme opatrenia s cieľom postupne vytvárať vnútorný trh v priebehu obdobia, ktoré sa končí 31. decembra 1992 v súlade s ustanoveniami tohto článku a člán- kov 15, 26, 47 ods. 2, 49, 80, 93 a 95 bez toho, aby boli dotknuté ustanovenia [ostatné usta- novenia – neoficiálny preklad] tejto zmluvy. „1. Odlišne od článku 94 sa nasledujúce ustanovenia použijú na dosiahnutie cieľov uvedených v článku 14, pokiaľ táto zmluva neustanoví inak. Rada v súlade s postupom podľa článku 251 a po porade s Hospodár- skym a sociálnym výborom prijíma opatrenia na aproximáciu ustanovení zákonov, iných 2. Vnútorný trh zahrnie oblasť bez vnútor- právnych predpisov a správnych opatrení ných hraníc, v ktorej je zaručený voľný po- členských štátov, ktoré smerujú k vytváraniu hyb tovaru, osôb, služieb a kapitálu v súlade a fungovaniu vnútorného trhu. s ustanoveniami tejto zmluvy.“

8. To neznamená, že právne predpisy prijaté na základe článku 95 nemôžu sledovať nezá- 7. Ako Súdny dvor niekoľkokrát uviedol, vislé regulačné ciele. Ak by sa totiž článok 95 článok 95 môže slúžiť ako právny základ, mal vykladať v tom zmysle, že priznáva Spo- ak existujú rozdiely alebo prípadné rozdiely ločenstvu iba právomoci potrebné na odstrá- medzi vnútroštátnymi právnymi úpravami, nenie prekážok integrácie trhu, zásah Spolo- „pokiaľ sú takej povahy, že môžu brániť zá- čenstva sledujúci iné regulačné ciele trhu by kladným slobodám alebo vytvárať prekážky bol vždy obmedzený na to, čo je nevyhnutné hospodárskej súťaži“. 3 Opatrenia prijaté na na odstránenie prekážok voľného pohybu. základe tohto ustanovenia budú ponechané Znamenalo by to, že zákonodarca Spoločen- v platnosti, „iba ak z právneho aktu objektív- stva môže prijímať iba opatrenia, ktorých cie- ne a skutočne vyplýva, že jeho cieľom je zlep- ľom je dosiahnutie vzájomného uznávania, šiť podmienky na vytvorenie a fungovanie keďže tieto opatrenia by vždy postačovali na vnútorného trhu“. 4 Článok 95 neposkytuje zabránenie vzniku alebo ďalšieho trvania pre- základ pre všeobecnú právomoc regulovať kážok voľného pohybu. Akékoľvek iné opat- vnútorný trh. 5 Cieľom právnych predpisov renie by bolo nadbytočné, ak by normotvorca prijatých na základe článku 95 preto nesmie Spoločenstva konajúci na základe článku 95 byť len regulácia vnútorného trhu spôsobom, s cieľom odstrániť obmedzenia voľného po- ktorý normotvorca Spoločenstva považuje za hybu nikdy nemohol prekročiť rámec toho, žiaduci. Ako už Súdny dvor rozhodol, ak by sa čo je na odstránenie prekážok voľného pohy- pripustilo takéto použitie článku 95, bolo by bu dostatočné. V dôsledku toho by článok 95 to v rozpore s výslovným znením tohto člán- mohol podporovať trhovú integráciu iba pro- ku a odporovalo by to významnej ústavnej stredníctvom deregulácie vnútroštátnych tr- zásade, podľa ktorej sú právomoci Spoločen- hov. Takýto výklad by znamenal, že článok 95 stva obmedzené len na tie právomoci, ktoré zakotvuje konkrétnu politickú preferenciu, sú mu výslovne priznané. 6 Bolo by to navyše hoci tomu nenasvedčuje žiadne ustanovenie Zmluvy. Ako uviedol generálny advokát Fen- nelly, „judikatúra [Súdneho dvora] nevyžadu- 3 — Rozsudok z 10. februára 2009, Írsko/Parlament a Rada, je, aby sa články 7a, 57 ods. 2 a 100a (teraz C-301/06, Zb. s. I-593, body 63 a 64 („uchovávanie údajov“). 4 — Rozsudok z 2. mája 2006, Spojené kráľovstvo/Parlament články 14, 47 ods. 2 a 95 ES) Zmluvy vykladali a Rada, C-217/04, Zb. s. I-3771, bod 42. ako určitý druh liberálnej charty, ktorá zahŕ- 5 — Rozsudok z 5. októbra 2000, Nemecko/Parlament a Rada, C-376/98, Zb. s. I-8419, bod 83. ňa harmonizáciu smerujúcu k minimálnemu 6 — Tamže. štandardu alebo dokonca k akémusi priemeru

10. Podstata spochybnenia právneho zá­ kladu nariadenia sa týka tejto otázky. Spoloč- nosť Vodafone tvrdí, že vzhľadom na to, že na základe SRR už došlo k úplnej harmonizácii právnej úpravy členských štátov v oblasti mo- bilných telefónnych služieb, nariadenie o ro- 9. Článok 95 môže teda predstavovať zák- amingu nemohlo smerovať k harmonizácii lad nielen pre deregulačné opatrenia, ale aj právnej úpravy členských štátov v tejto ob- pre posilnenie regulácie. Takéto rozhodnutie lasti. Preto prijatie tohto nariadenia vychádza závisí v zásade od politického procesu. Člá- z neprípustného použitia článku 95 na účely nok 95 ods. 3 totiž výslovne stanovuje, že regulácie vnútorného trhu. právne predpisy, ktoré možno prijať na zá- klade tohto ustanovenia, by mali sledovať cieľ vysokej úrovne ochrany zdravia, bezpečnosti, životného prostredia a ochrany spotrebiteľa. Tieto ciele však musia byť súčasťou celkového legislatívneho rámca, ktorý smeruje k vytvá- raniu a fungovaniu vnútorného trhu pros- tredníctvom aproximácie a harmonizácie zá- konov, iných právnych predpisov a správnych opatrení členských štátov. Inak povedané, opatrenie Spoločenstva musí prispievať k in- tegrácii trhu, aj keď nemusí byť obmedzené tým, čo je nevyhnutné na podporu integrácie 11. Ako však Súdny dvor viackrát uviedol, skutočnosť, že v určitej oblasti už došlo k úpl- 7 — Návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Fennelly vo veci nej harmonizácii na základe článku 95, „vôbec citovanej v poznámke pod čiarou 5, bod 85. neznamená, že normotvorca Spoločenstva

I - 5007

NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA — M. POIARES MADURO — VEC C-58/08

výkonu právomoci Spoločenstva. Iný záver by znamenal, že Spoločenstvo nemôže napraviť nedostatky harmonizačných opatrení prija- tých na základe článku 95. Keď normotvorca Spoločenstva koná na základe článku 95, koná spôsobom, ktorý odráža konkrétne politické

v prípade, ak sa preukázalo, že harmonizač- že ide o doplnenie. Doplnenia môžu dopĺ- né opatrenie, akým je SRR, efektívne bráni ňať harmonizačné opatrenie. 11 Tiež ho môžu skresľovaniu hospodárskej súťaže a prekáž- meniť. Potreba doplnenia môže totiž vznik- kam voľného pohybu a možno ho považovať núť práve vtedy, keď sa dospeje k záveru, že za opatrenie, ktoré zabezpečuje vytváranie a fungovanie vnútorného trhu, normotvorca Spoločenstva musí mať naďalej právomoc zo- súladiť takéto opatrenie s novými vedeckými 9 — Rozsudok z 10. decembra 2002, British American Tobacco (Investments) a Imperial Tobacco (C-491/01, Zb. s. I-11453), bod 80, v ktorom Súdny dvor uviedol, že pokrok vo vedeckých poznatkoch však nie je jediným dôvodom, na základe ktorého môže zákonodarca Spoločenstva roz- hodnúť o úprave právnych predpisov Spoločenstva, keďže pri výkone svojej diskrečnej právomoci v tejto oblasti musí normotvorca Spoločenstva prihliadať aj na iné úvahy, než je zvýšený význam spoločenských a politických aspektov kampane proti fajčeniu.

8 — Rozsudok z 8. novembra 2007, Gintec, C-374/05, 11 — Rozsudok Spojené kráľovstvo/Parlament a Rada, už cito- Zb. s. I-9517, bod 29. vaný v poznámke pod čiarou 4.

konkrétne harmonizačné opatrenia nepriná- meniť politické voľby zakotvené v harmoni- šajú uspokojivé výsledky, a preto si vyžadujú začných opatreniach prijatých podľa člán- doplnenie, ktoré nezodpovedá pôvodnému ku 95, nemôže si sám priznať normotvornú prístupu. 12 Súdny dvor jasne uviedol, že har- právomoc vo vzťahu k otázkam, ktoré sa od- monizované opatrenia možno prispôsobiť na chyľujú od rámca článku 95, jednoducho tým, základe zmeny politických názorov, keďže že tieto opatrenia označí za doplnenia. Práv- v súvislosti s doplneniami harmonizovaného ne predpisy týkajúce sa napríklad oblasti, kto- režimu Spoločenstva týkajúceho sa tabako- rá je odlišná od oblasti upravenej pôvodným vých výrobkov konštatoval, že „normotvorca harmonizačným opatrením, akou je doplne- Spoločenstva plní svoju úlohu zabezpečova- nie SRR, ktorým by sa mali zaviesť napríklad nia všeobecných záujmov uznaných Zmlu- rybolovné kvóty, nemožno považovať za plat- vou… len vtedy, ak môže slobodne zmeniť né doplnenie. 14 Zastávam názor, že by to bolo alebo doplniť príslušnú právnu úpravu Spo- tak aj v prípade opatrenia práva Spoločenstva, ločenstva, aby tak zohľadnil akúkoľvek zme- ktorým by sa, ak si vezmeme nezmyselný prí- nu okolností alebo vývoj poznatkov“. 13 Vývoj klad, úplne zakázalo poskytovanie roamin- poznatkov môže vyžadovať doplnenia, ktoré gových služieb. 15 Spoločenstvo tiež nemôže sa odchyľujú od prístupu, ktorý bol zakotvený len na základe toho, že konkrétne opatrenie v pôvodnom harmonizačnom opatrení. Sku- označí za doplnenie, platne schváliť právny točnosť, že v nariadení o roamingu bol zakot- predpis, ktorým sa harmonizujú oblasti, kto- vený prístup, ktorý nezodpovedal prístupu ré spadajú do právomoci členských štátov, stanovenému v SRR, neznamená, že nariade- bez splnenia požiadaviek, aby z tohto práv- nie o roamingu nemožno považovať za dopl- neho predpisu bolo zrejmé, že jeho cieľom je nenie SRR. Nesporné obmedzenia právomoci odstránenie rozdielov alebo prípadných roz- Spoločenstva priznanej článkom 95 nemôžu dielov medzi vnútroštátnymi právnymi úpra- viesť k tomu, aby bola Únia povinná dodržia- vať určitú formu harmonizácie, hoci táto har- vami, „pokiaľ sú takej povahy, že môžu brániť monizácia už nie je vhodná. základným slobodám alebo vytvárať prekáž- ky hospodárskej súťaži“. 16 Inak povedané, samotné doplnenie nemusí byť odôvodnené

I - 5009

NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA — M. POIARES MADURO — VEC C-58/08

I - 5010

VODAFONE A I.

viesť k prekážkam obchodu alebo skresleniu 17. Z ustálenej judikatúry Súdneho dvora hospodárskej súťaže, a aby opatrenie Spolo- vyplýva, že vnútroštátne opatrenia cenovej čenstva viedlo k zabráneniu týchto prekážok kontroly môžu viesť k obmedzeniam obcho- alebo skresleniu hospodárskej súťaže. Nie je du. Hoci tieto opatrenia „ako také nepred- stanovený konkrétny spôsob regulácie, ktorý stavujú opatrenia s účinkom rovnocenným má tomu zabrániť. množstevnému obmedzeniu, môžu mať taký účinok, ak sú ceny stanovené na takej úrovni, že dovážané výrobky sú znevýhodnené v po- rovnaní s rovnakými domácimi výrobkami“. 18 V rámci cenových systémov, ktoré stanovujú maximálne ceny, táto situácia nastáva, „keď sú ceny stanovené na takej úrovni, že predaj dovážaných výrobkov je buď nemožný alebo zložitejší ako predaj domácich výrobkov“. 19 Ide o prípady, keď sú maximálne ceny sta- novené na takej nízkej úrovni, že zahraniční poskytovatelia nemôžu dosiahnuť primera- ný zisk, 20 keď zahraničným poskytovateľom vznikajú vyššie náklady, ktoré nie sú zohľad- nené pri stanovení maximálnej ceny, alebo keď cenový strop bráni poskytovaniu riadnej odplaty za služby vyššej kvality poskytované zahraničnými poskytovateľmi. 21

predvídať. 22 Zastávam názor, že normotvorca vnútroštátnych opatreniach cenovej kontro- Spoločenstva v čase prijatia pôvodného opat- ly a ani nevychádzal z konkrétneho zistenia renia alebo doplnenia nepreukázal existenciu pravdepodobného vzniku prekážok obcho- takéhoto nebezpečenstva. Najpresvedčivejší du vyplývajúcich z budúcich vnútroštátnych dôkaz v prospech existencie tohto nebezpe- opatrení cenovej kontroly. Preto nemôžem čenstva paradoxne vyplýva z tvrdenia žalob- povedať, že nebezpečenstvo vzniku prekážok cov, že SRR v znení pôvodne prijatom nor- obchodu v dôsledku možných budúcich roz- motvorcom Spoločenstva, ktorý vyžadoval dielov vo vnútroštátnych opatreniach ceno- zistenie „významného vplyvu na trhu“ pred vej kontroly bolo preukázané do takej miery, regulačným zásahom ex ante, obmedzoval aby bolo odôvodnené prijatie opatrení ceno- možnosť členských štátov zaviesť cenovú vej kontroly na úrovni Spoločenstva podľa kontrolu v odvetví mobilných telefónnych článku 95. komunikácií. Z toho vyplýva, že SRR bol re- akciou na nebezpečenstvo, že stanovenie odlišných maximálnych alebo minimálnych cien orgánmi členských štátov v odvetví mo- bilných telefónnych komunikácií by mohlo viesť k prekážkam a skresleniu hospodár- skej súťaže na jednotnom trhu. Ak to bolo tak, normotvorca sa pri tvorbe SRR musel rozhodnúť, či na toto nebezpečenstvo bude reagovať obmedzením možnosti členských štátov stanoviť ceny v tomto odvetví alebo stanovením cien na úrovni Únie (posúdenie súladu tejto voľby so zásadami proporciona- lity a subsidiarity by bola úplne iná otázka). Každá z týchto možností by efektívne prispela k fungovaniu vnútorného trhu. Normotvorca si stanovením požiadavky zistenia významné- ho vplyvu na trhu pred regulačným zásahom ex ante zvolil prvú možnosť. Skutočnosť, že táto voľba efektívne bránila vzniku prekážok obchodu a skresľovaniu hospodárskej súťaže, by nemala brániť prijatiu odlišného regulač- ného prístupu, pokiaľ by tento odlišný prístup naďalej bránil prekážkam obchodu a skres- ľovaniu hospodárskej súťaže. V skutočnosti však SRR stanovil obmedzenia regulačných zásahov členských štátov všeobecne a nebol osobitne určený na zabránenie rozdielom vo

podľa článku 95 z iného dôvodu, ktorým je pretože odstraňuje prekážky cezhraničnej odstránenie obmedzení voľného pohybu vy- hospodárskej činnosti. plývajúcich zo správania súkromných osôb, ktoré sú znevýhodnené cezhraničnou hos- podárskou činnosťou. Cenové rozdiely me- dzi volaniami uskutočnenými v rámci svojho členského štátu a v rámci roamingu možno dôvodne považovať za rozdiely, ktoré odrá- dzajú od využívania cezhraničných služieb, ako je roaming. 23 Normotvorca si na vyrieše- nie problému vysokých poplatkov za roaming zvolil metódu obmedzenia cien platného v celej Únii. Táto metóda musí byť odôvodne- ná z hľadiska cieľov sledovaných článkom 95. Týmito cieľmi, ako jasne vyplýva zo znenia tohto článku, je „vytváranie a fungovanie vnú- torného trhu“, 24 pričom vnútorným trhom sa rozumie „oblasť bez vnútorných hraníc, v kto- rej je zaručený voľný pohyb tovaru, osôb, slu- žieb a kapitálu v súlade s ustanoveniami tejto 20. Hoci zavedenie tohto cenového obme- zmluvy“. 25 Znevýhodňovanie cezhraničných dzenia zahŕňalo vytvorenie regulácie plat- činností môže brániť vytváraniu vnútorné- nej v celom Spoločenstve vo vzťahu k súk- ho trhu, na ktorom je zaručený voľný pohyb romným subjektom a nie štátnym orgánom, tovaru, služieb a kapitálu, v dôsledku odrá- prípustnosť tohto opatrenia neumožňuje dzania zákazníkov od výkonu cezhraničnej Spoločenstvu svojvoľne využívať článok 95 hospodárskej činnosti, akou je využívanie na reguláciu akejkoľvek hospodárskej čin- roamingových služieb. V sektore mobilných nosti. Nariadenie o roamingu predstavovalo telekomunikácií asi neexistuje jednoznačnej- zásah normotvorcu Spoločenstva zameraný šia cezhraničná hospodárska činnosť, ako je nielen proti konaniu súkromných osôb ve- samotný roaming. Zavedenie cenového ob- dúceho k nežiaducim dôsledkom, ale aj pro- medzenia vo vzťahu k roamingovým službám ti konaniu súkromných osôb, ktoré priamo možno oprávnene považovať za opatrenie, znevýhodňovalo cezhraničnú hospodársku ktoré slúži na vytváranie vnútorného trhu, činnosť (roaming) vo vzťahu k vnútroštátnej hospodárskej činnosti (vnútroštátne využíva- nie mobilných telefónnych služieb). Konanie, na ktorom sa podieľajú aj súkromné subjek- ty a ktoré priamo znevýhodňuje cezhraničné činnosti, možno ľahšie charakterizovať ako prekážku vytvárania vnútorného trhu. Pri- rodzene, konanie súkromných osôb na trhu zväčša nie je spôsobilé obmedziť voľný pohyb a toto konanie ako také nemôže byť dôvodom na prijatie právnej úpravy podľa článku 95. 23 — Ako som uviedol vo viacerých návrhoch a naposledy Iba v prípade, ak sa konanie súkromných v návrhoch, ktoré som predniesol 22. apríla 2009 vo veci ČEZ (C-115/08, bod 12), zaobchádzanie s cezhraničnými subjektov priamo týka cezhraničnej činnosti situáciami, ktoré je menej priaznivé ako zaobchádzanie so a môže skutočne obmedziť túto cezhranič- situáciami výlučne vnútroštátnej povahy, môže predstavo- vať prekážku práv na voľný pohyb, od ktorých je vnútorný nú činnosť a voľný pohyb, možno odôvodniť trh závislý. 24 — Článok 95 ES. konanie Spoločenstva smerujúce k regulácii 25 — Článok 14 ES. tohto konania na základe článku 95.

29 — K tomu pozri von BOGDANY, A., BAST, J.: The Vertical Order of Competences. In: Principles of European Con- stitutional Law. Oxford : Hart Publishing, 2006. Pozri aj SOMEK, A.: Individualism. Oxford University Press, 2008, s. 128, kde autor nie bez kritiky uvádza, že Súdny dvor vo svojej nedávnej judikatúre týkajúcej sa článku 95 uznáva, že „základné slobody a normotvorna právomoc Únie slú- žia jednému a tomu istému cieľu“. Pozri aj WEILER, J.: The Constitution of the Common Market Place: The Free Movement of Goods. In: CRAIG, P., de BÚRCA, G.: The Evolution of EU Law. Oxford University Press, 1999. Nie som však jednoznačným zástancom takého striktného paralelizmu. Poukazujem iba na to, že prinajmenšom v nie- 26 — Rozsudok z 11. decembra 2007, C-438/05, Zb. s. I-10779. ktorých prípadoch možno dôvody uplatnenia pravidiel 27 — Rozsudok z 18. decembra 2007, C-341/05, Zb. s. I-11767. voľného pohybu na súkromné osoby rozšíriť na článok 95. 28 — Pozri aj rozsudky z 9. decembra 1997, Komisia proti Fran- 30 — Či, akým spôsobom a na aké účely by sa táto právomoc mala cúzsku, C-265/95, Zb. s. I-6959, a z 12. júna 2003, Schmid- využiť, je inou otázkou, ktorá nie je predmetom tohto kona- berger, C-112/00, Zb. s. I-5659. nia na Súdnom dvore.

I - 5014

VODAFONE A I.

25. V súvislosti s otázkou právneho základu musím ešte poukázať na jednu skutočnosť. Ako som už uviedol, doplnenie možno odô- vodniť aj v prípade, ak je potrebné na nápravu konkrétneho problému, ktorý členské štá- ty v dôsledku pôvodného harmonizačného opatrenia nemôžu efektívne vyriešiť. Ako aj vyplýva z pripomienok spoločnosti Vodafone a odôvodneniach č. 4 a 9 nariadenia o roa- mingu, regulačný rámec vytvorený na zá- klade SRR pripúšťal zásah ex ante zo strany 23. Keďže podmienky uplatnenia pravidiel národných regulačných orgánov iba v prípa- voľného pohybu na súkromné osoby sú ná- de preukázania, že konkrétne hospodárske ročnejšie ako podmienky, ktoré sa vzťahujú subjekty majú významný vplyv na trhu. V prí- na štátne orgány, právna úprava Spoločenstva pade, ak sa takýto vplyv nepreukázal, podľa prijatá podľa článku 95 s cieľom regulovať ko- uvedeného systému nebol zásah národných nanie súkromných osôb, ktoré má vplyv na regulačných orgánov možný. Vzhľadom na to, vytváranie vnútorného trhu, by tiež mala spĺ- ňať osobitné podmienky. Rovnako ako v pre- jednávanej veci, toto konanie musí priamo 31 —  Pojem „diskriminačné ceny“ sa musí v tomto kontexte znevýhodňovať cezhraničnú činnosť. Ak ko- používať opatrne z viacerých dôvodov, a to okrem iného preto, lebo rozdiely v cenách roamingových a vnútroštát- nanie súkromných osôb skutočne obmedzuje nych volaní môžu byť riadne odôvodnené. Je však zrejmé, cezhraničnú činnosť, toto konanie môže byť že neexistuje jasné odôvodnenie existujúcich cenových rozdielov a že na základe tejto skutočnosti došlo k zásahu predmetom regulácie zo strany Spoločenstva. Spoločenstva.

26. Spoločenstvo má preto právomoc riešiť otázku vysokých cien roamingových služieb 27. Rozhodnutie normotvorcu Spoločenstva doplnením SRR. Ako však už bolo uvedené, stanoviť maximálne ceny platné v celom Spo- je potrebné rozlišovať regulačnú právomoc ločenstve na veľkoobchodnej aj maloobchod- na jednej strane a otázky intenzity a úrovne nej úrovni skutočne vyvoláva závažné otázky regulácie na strane druhej. Aj v prípade, ak sa v súvislosti so zásadou subsidiarity. Vo vzťa- právna úprava prijme na základe článku 95 hu k veľkoobchodným cenám možno ľahko ako doplnenie skoršieho harmonizačného zistiť, prečo bolo potrebné konanie na úrov- ni Spoločenstva. Veľkoobchodné poplatky účtujú poskytovatelia mimo členského štátu zákazníka. Národný regulačný orgán štátu 32 — Pozri KOM(2006) 382 v konečnom znení z 12. júla 2006. 33 — Odpoveď Európskej skupiny regulačných orgánov na výzvu zákazníka nebude schopný prijať opatrenia Európskej komisie na predloženie pripomienok k návrhu proti poskytovateľom v štáte navštíveného zá- nariadenia ES o medzinárodnom roamingovom trhu z 22. marca 2006. kazníkom, ktorí účtujú neprimerané poplatky 34 — Už citované v poznámkach pod čiarou 8 a 9. domácej sieti zákazníka. Národné regulačné

I - 5016

VODAFONE A I.

orgány navyše nie sú nútené kontrolovať veľ- zrejmé (po stanovení veľkoobchodných cien koobchodné poplatky, ktoré budú účtované na úrovni Spoločenstva členské štáty mohli zahraničným poskytovateľom a zákazníkom v zásade slobode a účinne stanoviť vlastné týchto zahraničných poskytovateľov. maloobchodné ceny). Mohol by existovať iný problém, ktorý by obmedzoval schopnosť členských štátov riešiť problém vysokých cien roamingu na maloobchodnej úrovni?

I - 5017

NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA — M. POIARES MADURO — VEC C-58/08

cu. Po prvé posúdenie z hľadiska zásady sub- sidiarity sa netýka sledovaného cieľa, ale toho, či sledovanie tohto cieľa si vyžaduje konanie Spoločenstva. Niektoré ciele Spoločenstva (ktoré ako také odôvodňujú existenciu prá- vomoci Spoločenstva) môžu lepšie dosiahnuť

rity. Táto zásada vyžaduje, aby bola potreba maloobchodných cien. Naopak, ako tvrdia konania Spoločenstva riadne odôvodnená. 38 žalobcovia, národné regulačné orgány by Tento záver nemôže byť podložený iba pou- mohli zrejme lepšie rozhodovať o potrebe kázaním na možné výhody vyplývajúce z ko- cenovej kontroly (a v prípade potreby takej- nania Spoločenstva. Zahŕňa aj posúdenie to kontroly o úrovni cien) na rôznych vnút- možných problémov alebo nákladov súvisia- roštátnych trhoch. Komisia však vo svojich cich s ponechaním riešenia danej otázky na písomných pripomienkach tvrdí, že ak by sa členské štáty. Súdny dvor touto požiadavkou riešenie tejto otázky ponechalo na členské štáty, viedlo by to k skresľovaniu hospodárskej súťaže, pretože pre rôznych prevádzkovateľov

Možno tvr- diť, že čím spornejšia je potreba zásahu Spoločenstva, tým dzi členskými štátmi existujú takmer v každej väčšie bremeno spočíva na normotvorcovi Spoločenstva v súvislosti s odôvodnením tohto zásahu. Ani jednomy- oblasti. Tieto cenové rozdiely môžu, ale ne- seľná podpora všetkých členských štátov v Rade by sa však musia mať za následok konkurenčné výhody nemala považovať za rozhodujúcu pre posúdenie existencie a výkonu právomoci Spoločenstva. Je potrebné pripome- pre hospodárske subjekty v niektorých člen- núť, že členské štáty sú v Rade zastúpené svojimi národ- ských štátoch. Rovnako ako v mnohých iných

I - 5018

VODAFONE A I.

rozdiel oproti trhu s vnútroštátnymi volania- úpravy. Z hľadiska potreby zásahu Spoločen- mi, na ktorom môžu pre hospodárske sub- stva na úrovni veľkoobchodných cien by bolo jekty tiež platiť rôzne cenové stropy. Okrem možné tvrdiť, že by bolo účelnejšie a vhod- toho nie každú konkurenčnú výhodu možno nejšie súčasne regulovať maloobchodné ceny. označiť za skreslenie hospodárskej súťaže. Veľkoobchodné ceny by sa mohli stanoviť na Normotvorca Spoločenstva by musel pred- základe plánovaných maloobchodných cien ložiť dôkaz v prospech tohto záveru, a takýto a naopak, pričom spotrebitelia by okamžite dôkaz nepredložil. 39 pocítili výsledky zásahu Spoločenstva.

33. Rozhodujúci tvrdenie však vyplýva z cezhraničnej povahy hospodárskej činnos- ti, ktorá má byť predmetom regulácie. Aj v prípade, ak neexistuje dostatočne závažný problém kolektívneho postupu na úrovni ma- loobchodných cien, možno odôvodnene tvr- diť, že Spoločenstvo by mohlo problém ma- loobchodných cien roamingu vyriešiť lepšie ako členské štáty. Vzhľadom na nadnárodný charakter predmetnej hospodárskej činnos- ti (roaming) Spoločenstvo môže lepšie riešiť tento problém a zároveň byť schopnejšie vy- vážiť všetky náklady a výhody zamýšľaného 32. Na druhej strane vzhľadom na to, že účin- konania pre vnútorný trh. nosť nariadenia o roamingu sa mala skončiť po troch rokoch od jeho prijatia, tvrdenie, podľa ktorého bolo na dosiahnutie regulač- ných cieľov potrebné včasné zavedenie maxi- málnych poplatkov, má určitý význam. Súvisí s tvrdením týkajúcim sa účinnosti právnej

maloobchodných poplatkov. Vzhľadom na to, Je teda zrejmé, prečo normotvorca Spoločen- že išlo o ochranu práv vyplývajúcich z prá- stva zasiahol. va Spoločenstva, normotvorca Spoločen- stva mohol odôvodnene dospieť k záveru, že vnútroštátne regulačné orgány nepripisovali týmto právam taký význam, aký normotvor- ca Spoločenstva považoval za potrebný. Ako totiž jednotliví účastníci konania uviedli v ich prednesoch a na pojednávaní, výšku poplat- kov za roaming často stanovujú prevádz- kovatelia mobilných komunikačných sietí ako súčasť balíčka, ktorý zahŕňa iné služby, ako sú napríklad vnútroštátne komunikačné služby. Roaming tvorí navyše iba malú časť týchto služieb a dopyt po roamingu je nižší 35. Normotvorca Spoločenstva v podstate ako dopyt po vnútroštátnych komunikač- tvrdí, že otázka stanovenia maloobchodných ných službách. 40 Možno očakávať, že vnút- cien nemohla byť prenechaná členským štá- roštátne regulačné orgány sa pri regulácii tom, keďže 27 národným regulačným orgá- tohto trhu zamerajú na náklady a iné aspekty nom mohlo zavedenie účinnej kontroly ma- vnútroštátnych komunikačných služieb a nie loobchodných poplatkov trvať príliš dlho. na poplatky za roaming. Práve Spoločen- Hoci sa to neuvádza v odôvodnení, možno stvo má vzhľadom na cezhraničný charak- tiež tvrdiť, že zavedenie tejto kontroly zo stra- ter roamingu osobitný záujem na ochrane ny národných regulačných orgánov by nebolo a podpore tejto hospodárskej činnosti. Ide časovo obmedzené. Vnútroštátne orgány by o názorný príklad situácie, keď demokratický možno nekládli rovnaký dôraz na riešenie proces v členských štátoch môže viesť k ne- cien roamingu ako na ceny vnútroštátnych dostatočnej ochrane cezhraničnej činnosti. 41 komunikačných služieb. Vzhľadom na to, že nariadenie o roamingu má uľahčiť výkon cezhraničnej činnosti a prispieť k fungovaniu vnútorného trhu tým, že zabezpečí primerané uľahčenie výkonu práv na voľný pohyb vyplý- vajúcich z práva Spoločenstva a ich primera- nú ochranu, konanie na úrovni Spoločenstva bolo potrebné na zabezpečenie nevyhnutnej prednosti týchto práv.

vnútroštátnych rozdielov pri určovaní cien služieb, čím neodôvodnene zasiahol do práv nepresahujúcich túto úroveň. Právna úprava žalobcov na majetok a do ich práva podnikať. Spoločenstva teda ponecháva určitý priestor Ako Súdny dvor jasne uviedol v mnohých pre konanie členských štátov. Vzhľadom na svojich rozhodnutiach, Súdny dvor musí pri všetky uvedené úvahy nemožno konštatovať, posudzovaní proporcionality rozhodnutí že právna úprava Spoločenstva by porušovala zákonodarcu priznať zákonodarcovi určitú zásadu subsidiarity. mieru voľnej úvahy. V zásade teda v týchto oblastiach „súdna kontrola výkonu právo- mocí [normotvorcu] musí byť obmedzená na skúmanie, či nedošlo k zjavnému nesprávne- mu posúdeniu alebo zneužitiu právomocí ale- bo či normotvorca zjavne neprekročil hranice svojej voľnej úvahy.“ 42 Je pravdou, že cenová kontrola je jednou z najrušivejších foriem zásahu na trhu a predstavuje mimoriadne závažné obmedzenie práv na majetok a slo- body podnikania. Rozhodnutie o jej zavedení by normotvorca nemal prijať nerozmyslene. V tomto prípade sa však nezdá, že by normo- C — Proporcionalita tvorca Spoločenstva konal ľahkovážne.

37. V súvislosti s otázkou proporcionality musí Súdny dvor posúdiť, či rozhodnutie nor- motvorcu o spôsobe riešenia problému vyso- kých poplatkov za roaming bolo primerané z hľadiska cieľov sledovaných článkom 95 tý- kajúcich sa vytvárania vnútorného trhu a po- 39. Po prvé normotvorca Spoločenstva sa litického cieľa ochrany spotrebiteľa vo vzťahu zrejme rozhodol konať, pretože to bolo ne- k strate autonómie členských štátov a zásahu vyhnutné. V správe o hodnotení vplyvu sú do práv žalobcov. podrobne uvedené opatrenia, ktoré prijala Komisia v snahe znížiť maloobchodné ceny roamingu, vrátane šetrení v oblasti hospo- dárskej súťaže, iniciatív týkajúcich sa transpa- rentnosti, regulačných postupov podľa pred- chádzajúceho právneho rámca a politického tlaku. 43 Upozornenia Komisie, že ak sa ceny

„podstatne nepriblížia trhovo orientovanej pre ktorú sa rozhodol normotvorca Spo- úrovni“, pristúpi k regulácii, zostali bez odo- ločenstva, nevyhnutná. Napríklad tí, ktorí zvy. 44 Komisia tiež zhromaždila rozsiahle podporovali platnosť nariadenia, poukázali množstvo informácií týkajúcich sa cien roa- na zistenia Európskej skupiny regulačných mingu, z ktorých vyplynulo, že „maloobchod- orgánov, podľa ktorých boli ceny roamingo- né poplatky [za roaming] boli veľmi vysoké vých služieb neprimerané a kontrola malo- bez jasného odôvodnenia“, že „sa účtovali vy- obchodných poplatkov by bola nevyhnutná soké maloobchodné prirážky“ a že „zníženia v prípade, ak by sa preukázalo, že trhové sily veľkoobchodných poplatkov sa často nepre- nepostačujú na zabezpečenie zníženia cien. 49 niesli na maloobchodných spotrebiteľov“. 45 Spoločnosť Vodafone na druhej strane uvied- Konštatovala, že prevádzkovatelia dosahovali la, že táto skupina pôvodne presadzovala pri- maloobchodné ziskové marže presahujúce jatie flexibilného prístupu, ktorý by zohľad- 200 % v prípade volaní uskutočnených v rám- ňoval podmienky v jednotlivých členských

Európska skupina bolo možné odôvodniť na základe súvisiacich regulačných orgánov uviedla, že existujú vy- nákladov. Na základe informácií, ktoré mala soké maloobchodné prirážky 51 a že zníženia k dispozícii, Komisia dospela k záveru, že veľkoobchodných cien by sa pravdepodobne maloobchodné ceny roamingu „nie sú v pri- preniesli na používateľov vo forme zliav z cien meranom pomere k súvisiacim nákladom domácich služieb, 52 pričom toto riešenie, ako za poskytovanie služby“, 47 a že niet dôvodu bolo spomenuté vyššie v súvislosti s mož- predpokladať, že zníženie veľkoobchodných nosťou vnútroštátnej úpravy, by nechránilo cien bude viesť k zníženiu maloobchodných predmetné práva vyplývajúce z práva Spolo- cien. 48 čenstva. Cezhraničná komunikácia by bola aj naďalej „diskriminovaná“.

40. Prijatý regulačný prístup sa tiež nezdá byť neprimeraný z hľadiska odporujúcich si dôkazov, ktoré predložili účastníci konania 49 — Odpoveď Európskej skupiny regulačných orgánov, už cito- v súvislosti s otázkou, či bola forma zásahu, vaná v poznámke pod čiarou 33, s. 1 – 2. 50 — Tamže, s. 2. 51 — Odpoveď Európskej skupiny regulačných orgánov, už cito- vaná v poznámke pod čiarou 33, bod 2.6. 52 — Odpoveď Európskej skupiny regulačných orgánov, 44 — Poznámky adresované Európskej skupine regulačných body 3.10 – 3.11. orgánov. REDING V. In: Towards a True Internal Market 53 — Pozri napríklad hodnotenie vplyvu citované v poznámke for Electronic Communications. Paris, 8. február 2006, s. 5; pod čiarou 45. GSM tvrdí, že posúdenie regulačného pozri aj hodnotenie vplyvu citované v poznámke pod čia- vplyvu náležite neprihliadalo na nedávne zníženie maloob- rou 43, s. 12. chodných cien. V hodnotení vplyvu sa však uvádza, že boli

46 — Hodnotenie vplyvu citované v poznámke pod čiarou 43, hodnotenia vplyvu, pričom sa konštatuje, že tieto zníženia s. 6 a 47. boli skôr reakciou na hrozbu regulácie, ako na trhové sily 47 — Hodnotenie vplyvu citované v poznámke pod čiarou 43, (hodnotenie vplyvu, s. 10 a 27). Zníženie maloobchodných s. 17. cien bolo navyše malé, ak sa posudzuje z hľadiska malo-

I - 5022

VODAFONE A I.

motvorca Spoločenstva nebol povinný zaujať prípustné ceny. Obmedzením účinnosti vyčkávací postoj. Ako uviedla Komisia a ako nariadenia na tri roky normotvorca Spolo- uznala samotná Európska skupina regulač- čenstva tiež obmedzil rozsah zásahu tejto ných orgánov, včasnosť konania bola dôleži- kontroly na trhu a dal trhu „druhú šancu“ na tým faktorom, ktorý bolo potrebné vziať do nápravu tohto zlyhania. úvahy a vzhľadom na tento faktor v spojení s jednoznačným zistením o neprimeranosti cien účtovaných za roamingové služby, bolo rozhodnutie regulovať maloobchodné ceny jednou z odôvodnených možností, z ktorých si mohol normotvorca vybrať.

I - 5023

NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA — M. POIARES MADURO — VEC C-58/08

motvorca Spoločenstva rozšíril platnosť ce- Spoločenstva dosahovať ciele príslušnej práv- novej kontroly alebo zaviedol trvalú cenovú nej úpravy odôvodňuje stratu autonómie kontrolu, toto rozhodnutie by tiež muselo byť členských štátov v dôsledku prístupu zvole- primerané a odôvodnené ďalšími dôvodmi. ného normotvorcom. 55 Účastníci konania vo svojich podaniach venovali tejto otázke pomerne málo pozornosti. Je zrejmé, že za- vedenie maximálneho poplatku platného v rámci celého Spoločenstva skutočne znižuje nezávislosť regulačných inštitúcií členských štátov. Keďže príslušné orgány členských štá- tov takmer jednomyseľne podporili zavedenie predmetného nariadenia, nie je toto tvrdenie natoľko presvedčivé a vzhľadom na obmedze- nú pôsobnosť predmetných noriem (roamin- gové služby), mieru voľnej úvahy, ktorú Súdny dvor v týchto otázkach priznáva normotvor- covi, a vzhľadom na to, že žalobcovia v tejto súvislosti nepredložili žiadne odôvodnené 43. Spoločnosť Vodafone tiež uviedla, že po tvrdenia preukazujúce opak, nemožno kon- prijatí nariadenia sa ceny roamingových slu- štatovať, že nariadenie by bolo v tomto smere žieb ustálili okolo maximálnej hranice, čo neprimerané. údajne svedčí o tom, že nariadenie potlačilo cenovú konkurenciu v tejto oblasti. Takéto ustálenie cien však možno rovnako považo- vať za dôkaz neexistencie cenovej konkuren- cie v oblasti roamingu, čo potvrdzuje záver, že ak by nezasiahol normotvrca, predchádza- júce vysoké ceny by zostali na rovnakej úrov- ni. Preto s prihliadnutím na všetky uvedené úvahy nemožno konštatovať, že rozhodnutie normotvorcu bolo zjavne nesprávne a z tohto dôvodu predstavovalo neodôvodnený zásah do práv žalobcov.

I - 5025