C-31/09

BOLBOL

NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY ELEANOR SHARPSTON prednesené 4. marca 2010 1

1. Humanitárny problém, ktorý tkvie v tom, utečencov 2 teda stanovilo záväzné pravidlá ako zaobchádzať s osobami, ktoré v dôsledku medzinárodného humanitárneho práva, kto- konfliktu prišli o domov a živobytie, existuje ré určujú, kto a za akých okolností sa považu- odvtedy, ako sa ľudia naučili vyrábať zbrane je za utečenca a ako sa s ním má zaobchádzať. a používať ich proti svojim blížnym. Jednot- Všetky členské štáty EÚ sú signatármi tohto livci a skupiny jednotlivcov, ktoré sa ocitli dohovoru. Na úrovni EÚ sú ich povinnosti v tejto situácii, potrebujú a zaslúžia si pomoc obsiahnuté v smernici 2004/83 3. a ochranu. Bohužiaľ, v dôsledku jednotlivých foriem konfliktov vzniká veľmi veľké množ- stvo takýchto osôb. Prosperujúcejšie a sta- bilnejšie krajiny, do ktorých cestujú s cieľom požiadať o azyl, sa nevyrovnávajú ľahko s prí- valom utečencov, najmä vždy vtedy, keď príde nová vlna utečencov, bez toho, aby potenciál- ne neohrozili svoju vlastnú prosperitu a sta- bilitu. Preferenčné zaobchádzanie s ktoro- ukoľvek konkrétnou triedou alebo skupinou utečencov z akéhokoľvek dôvodu, bude teda – ak nie je ponechané v pomere a rovnováhe – na úkor primeraného zaobchádzania s iný- mi osobami, ktoré si to z objektívneho huma- nitárneho hľadiska zaslúžia rovnako. 3. Prejednávaný návrh na začatie prejudi- ciálneho konania, ktorý podal Fővárosi Bí- róság (mestský súd v Budapešti) na základe

5. Článok 1A dohovoru z roku 1951 stanovu- je podrobné podmienky na posúdenie toho, či by jednotlivcovi mal byť priznaný status utečenca:

Medzinárodné právo „Na účely tohto dohovoru sa pojem ‚uteče- nec‘ vzťahuje na ktorúkoľvek osobu, ktorá:

…

Dohovor z roku 1951

(2) má oprávnené obavy pred prenasledova- ním z rasových, náboženských a národ- nostných dôvodov alebo z dôvodu prís- lušnosti k určitej sociálnej skupine alebo zastávania určitých politických názorov, 4. Preambula dohovoru z roku 1951 zdôraz- nemôže prijať alebo v dôsledku uvede- ňuje, že Charta Organizácie Spojených ná- ných obáv odmieta ochranu svojho štá- rodov a Všeobecná deklarácia ľudských práv tu, alebo osobe bez štátneho občianstva, potvrdila zásadu, že všetci ľudia majú užívať ktorá sa nachádza mimo štátu svojho do- základné práva a slobody bez diskriminácie, terajšieho pobytu v dôsledku týchto uda- a poznamenáva, že Organizácia Spojených lostí a ktorá sa tam vzhľadom na uvedené národov za rôznych okolností prejavila svo- obavy nemôže alebo nechce vrátiť. ju hlbokú účasť s utečencami a usilovala sa utečencom zabezpečiť čo najväčšiu možnosť užívať tieto základné práva a slobody. Pre- ambula zároveň poznamenáva, že udelenie azylu môže pre niektoré štáty predstavovať …“ 4 neprimerane ťažké bremeno a že uspokojivé riešenie problému, ktorého medzinárodný rozsah a povahu Organizácia Spojených ná- 4 — Zmenené a doplnené protokolom, ktorý bol pridaný v ro­ rodov uznala, nemožno dosiahnuť bez me- ku 1967, ako uznanie skutočnosti, že od času kedy bol dzinárodnej spolupráce. Preambula vyslovuje dohovor prijatý, sa naskytli nové situácie, v rámci ktorých sa utečenec ocitol, a že utečencom by toto postavenie malo byť želanie, aby všetky štáty uznávajúce sociálnu priznané.

5 — Ďalej len „MSD“. 6 — Otázka, či rezolúcie Valného zhromaždenia OSN sú v sku- točnosti „právom“ strictu sensu, je práve tá, o ktorej sa ešte nerozhodlo (pozri, napríklad, poradné stanovisko Medziná- rodného súdneho dvora o zákonnosti hrozby alebo použitia nukleárnych zbraní (ICJ Reports, 1996, s. 226), pokiaľ ide o diskusiu o normatívnej hodnote rezolúcií). Na účely týchto 8. Článok 38 stanovuje, že na požiada- návrhov však táto otázka nevyžaduje podrobnejšiu analýzu. nie zmluvnej strany Medzinárodný súdny 7 — Ďalej len „UNSCOP“.

I - 5543

NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY — E. SHARPSTON — VEC C-31/09

zriadila Úrad Organizácie Spojených národov 1948 stratili domov a prostriedky na živoby- pre pomoc palestínskym utečencom na po- tie“ 11. Niektoré iné osoby, napriek tomu, že skytnutie okamžitej pomoci týmto osobám. nespĺňajú podmienky UNRWA pre palestín- Rezolúciou Valného zhromaždenia č. 302 skeho utečenca, sú taktiež oprávnené prijímať (IV) z 8. decembra 1949 zriadila OSN Úrad služby UNRWA 12. UNRWA zastrešuje tieto Organizácie Spojených národov pre pomoc dve kategórie ako osoby, „ktoré sú oprávnené a prácu v prospech palestínskych utečencov prijímať služby UNRWA, ak sú registrované na Blízkom východe 8. v systéme registrácie tohto úradu a ako dô- kaz registrácie obdržali registračnú kartu UNRWA“ 13.

11. Mandát UNRWA sa od svojho vzniku v roku 1949 obnovuje každé tri roky. Jeho sú- časný mandát uplynie v priebehu roku 2011 9. Jeho oblasť pôsobenia pozostáva z piatich „oblastí“: Libanon, Sýrska arabská republika, Jordánsko, Západný breh (vrátane Východné- ho Jeruzalemu) a Pásmo Gazy 10.

I - 5544

BOLBOL

v systéme registrácie UNRWA 14. Tieto za- OSN. Funkcie Úradu UNHCR stanovuje šta- hŕňajú „neregistrované osoby vysťahované tút Úradu UNHCR 18. v dôsledku udalostí v roku 1967 a násled- ného vojnového stavu“ 15 a „neregistrované osoby, ktoré žijú v utečeneckých táboroch a komunitách“ 16.

15. Článok 6 štatútu stanovuje rozsah právo- mocí UNHCR. Podľa článku 7 písm. c) sa však táto právomoc nevzťahuje na osobu, ktorá prijíma ochranu a pomoc iných orgánov ale- bo agentúr OSN.

Štatút Úradu UNHCR

Vyhlásenia UNHCR

I - 5545

NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY — E. SHARPSTON — VEC C-31/09

(a revidovaná v roku 2009) a vyhlásenie z ro­ nachádza mimo tejto oblasti, teda spomínaná ku 2009 (taktiež následne revidované), ktoré sa pomoc neprináleží, a jeho prípad sa môže na výslovne týka prípadu pani Bolbol. Mojím zá- základe podmienok stanovených v dohovore merom je považovať toto posledné uvedené z roku 1951 posudzovať na účely udelenia po- vyhlásenie za neoficiálny list amicus curiae. stavenia utečenca. Príručka ďalej uvádza, že by malo byť spravidla postačujúce stanoviť to, že okolnosti, ktoré ho pôvodne oprávňo- vali na prijímanie ochrany a pomoci posky- tovanej zo strany UNRWA, aj naďalej trvajú, a že klauzuly o zániku a odopretí 21 sa na neho nevzťahujú.

Príručka UNHCR

Správa z roku 2002

17. Príručka UNHCR definuje článok 1D ako ustanovenie, prostredníctvom ktorého osobám, ktoré inak spĺňajú charakteristiky 18. UNHCR v správe z roku 2002 22 vníma utečenca, status utečenca nie je priznaný. vety stanovené v článku 1D skôr alterna- Stanovuje, že nepriznanie statusu utečenca tívne, ako kumulatívne. Podľa jeho názo- na základe tejto klauzuly sa vzťahuje na každú ru, článok 1D sa vzťahuje na palestínskych osobu, ktorá prijíma ochranu alebo pomoc utečencov v zmysle rezolúcie č. 194 (III) UNRWA a zdôrazňuje, že UNRWA pôsobí z 11. decembra 1948 alebo na vysťahované iba v niektorých oblastiach Blízkeho východu, osoby v zmysle rezolúcie č. 2252 (ES-V) zo a že iba v tých oblastiach poskytuje ochranu 4. júla 1967 23. Tí, ktorí žijú v zóne UNRWA a pomoc 20. Utečencovi z Palestíny, ktorý sa a ktorí sú zároveň registrovaní alebo ktorí sú

20. Východiskovým bodom správy z roku 2009 je taktiež znenie rezolúcií č. 194 (III) 19. UNHCR považuje druhú vetu článku 1D a č. 2252 (ES-V). UNHCR považuje „pri- za poskytnutie automatického oprávnenia na jímanie“ uvedené v prvej vete článku 1D za požívanie výhod, ktoré poskytuje dohovor prijímanie vrátane „oprávnenia prijímať“ z roku 1951 osobám nachádzajúcim sa mimo ochranu a pomoc UNRWA; a poznamenáva, zóny UNRWA 25, ale ktoré sú taktiež palestín- že na to, aby boli dotknuté osoby v postave- skymi utečencami v zmysle rezolúcie č. 194 ní, v ktorom prijímajú takúto pomoc, musia (III) z 11. decembra 1948 alebo vysťahovaný- sa nachádzať v zóne UNRWA 28. Pokiaľ ide mi osobami v zmysle rezolúcie č. 2252 (ES-V) o druhú vetu článku 1D, UNHCR k argumen- zo 4. júla 1967. To zahŕňa osoby, ktoré nikdy tom uvedeným vo svojej správe z roku 2002 neboli v zóne UNRWA a ktoré teda patria do dodáva komentár, že podľa jeho názoru slov- pôsobnosti UNHCR 26. Tieto osoby sa však né spojenie „z akéhokoľvek dôvodu zanikla“ môžu taktiež vrátiť (alebo byť navrátené) do zahŕňa okolnosti, v rámci ktorých konkrétna zóny UNRWA 27. Ak sa tak stane, vzťahuje sa osoba, predtým registrovaná UNRWA, opus- na ne prvá veta článku 1D. tila zónu UNRWA 29.

„Na každú osobu, ktorá sa zámerne odsťahuje z pod ochrany a pomoci podľa článku 1D Že- nevského dohovoru, sa už ďalej automaticky 21. Článok 63 ES 30 stanovuje, že: tento dohovor nevzťahuje. V takýchto prípa- doch sa štatút utečenca má v princípe určiť podľa článku 1A.“

„Rada…prijme:

Smernica 2004/83

1. azylové opatrenia v súlade so Ženevským dohovorom z 28. júla 1951 a Protokolom z 31. januára 1967 o postavení utečencov, 23. Rada na zasadnutí v Tampere položila zá- a inými príslušnými zmluvami… klady programu európskych právnych predpi- sov týkajúcich sa oblasti slobody, bezpečnosti a spravodlivosti v EÚ, známe ako Haagsky program. Smernica 2004/83 je súčasťou tohto programu. Stanovuje minimálne ustanovenia pre oprávnenie a postavenie štátnych prísluš- níkov tretej krajiny alebo osôb bez štátneho …“ občianstva ako osôb, ktoré sú oprávnené na doplnkovú formy ochrany (takú akou je na- riadenie zákazu vyhostenia). 30 — Po nadobudnutí účinnosti Lisabonskej zmluvy sa článok 63 ods. 1 a 2 ES zopakoval (s malými zmenami) v článku 78 ods. 1 a 2 ZFEÚ. Najpozoruhodnejšie je to, že ZFEÚ vyža- duje, aby Európsky parlament a Rada prijali opatrenia spo- ločného európskeho azylového systému, ktorý by zahŕňal, 31 — Spoločná pozícia zo 4. marca 1996 stanovená Radou na zá- okrem iného, jednotné postavenie a doplnkovú ochranu klade článku K.3 Zmluvy o Európskej únii o harmonizova- štátnych príslušníkov tretích krajín. Článok 63 ods. 3 nom uplatňovaní definície termínu „utečenec“ v článku 1 písm. a) ES je zopakovaný (s malými zmenami) v článku 79 Ženevského dohovoru z 28. júla 1951 týkajúceho sa štatútu ods. 2 písm. a) ZFEÚ. utečenca (Ú. v. ES L 63, s. 2; Mim. vyd. 19/001, s. 20).

a) spadá do rozsahu článku 1D Ženevského dohovoru, týkajúceho sa ochrany alebo pomoci od orgánov alebo agentúr Or- ganizácie Spojených národov iných ako Úradu Vysokého komisára Organizácie Spojených národov pre utečencov. Ak 25. Článok 2 písm. c) smernice odráža prvý takáto ochrana alebo pomoc z akéhokoľ- bod článku 1A ods. 2 dohovoru z roku 1951. vek dôvodu zanikla bez toho, aby sa o po- Definuje „utečenca“ ako „štátneho príslušní- stavení týchto osôb definitívne rozhodlo ka tretej krajiny, ktorý kvôli oprávnenej obave v súlade s príslušnými uzneseniami Val- pred prenasledovaním z rasových, nábožen- ného zhromaždenia Organizácie Spoje- ských dôvodov, dôvodov štátnej príslušnosti, ných národov, tieto osoby budú oprávne- politických dôvodov, z dôvodu zastávania ur- né ipso facto na výhody z ustanovení tejto čitého politického názoru alebo príslušnos- smernice“. ti k určitej sociálnej skupine, nemôže prijať alebo v dôsledku uvedených obáv odmieta ochranu tejto krajiny; alebo osobu bez štátne- ho občianstva, ktorá sa nachádza mimo štátu svojho doterajšieho pobytu z dôvodov ako je uvedené vyššie alebo ktorá sa tam vzhľadom 27. Článok 13 smernice stanovuje to, že na uvedené obavy nemôže alebo nechce vrátiť postavenie utečenca je priznané „štátnemu a na ktorú sa neuplatňuje článok 12“. príslušníkovi tretej krajiny alebo osobe bez štátneho občianstva, ktorá je oprávnená ako utečenec v súlade s kapitolami II [posudzo- vanie žiadostí o medzinárodnú ochranu] a III [oprávnenie stať sa utečencom]“.

26. Kapitola III smernice sa zaoberá tým, 28. Kapitoly V a VI smernice sa zaoberajú ako získať postavenie utečenca. Článok 12, oprávnením na doplnkovú ochranu a posta- ktorý sa nachádza v tejto kapitole, odráža vením doplnkovej ochrany. Článok 18 najmä

32. Je nesporné, že pani Bolbol sama o sebe Skutkové okolnosti, konanie a prejudiciál- neprijímala ochranu alebo pomoc poskyto- ne otázky vanú zo strany UNRWA, kým sa nachádza- la v pásme Gazy. Jej nárok je založený práve na jej práve na takúto ochranu. Na podporu svojich tvrdení predložila registračný preu- kaz UNWRA, vydaný na rodinu bratranca jej otca. BAH však existenciu takýchto rodin- ných vzťahov bez priamych písomných dôka- zov spochybňuje. UNRWA výslovne nepotvr- 30. Dňa 10. januára 2007 pani Bolbol, osoba dil, či by mala právo na registráciu 32. palestínskej národnosti bez štátneho občian- stva, pricestovala na základe víz, spolu so svo- jím manželom, z pásma Gazy do Maďarska. 32 — Pozri poznámku pod čiarou vyššie (právny zástupca pani Následne požiadala orgány, ktoré boli zod- Bolbol toto potvrdenie požadoval). Hoci pani Bolbol nebola povedné za cudzích štátnych príslušníkov, oprávnená na registráciu, napriek tomu (ak sa nachádzala v zóne UNRWA) mohla byť oprávnená na prijímanie o povolenie na pobyt, a to jej aj bolo udelené. ochrany: pozri body 10 až 12 vyššie.

I - 5550

BOLBOL

33. Rozhodnutím zo 14. septembra 2007 2. Je predpokladom zániku ochrany alebo BAH zamietol žiadosť pani Bolbol o udele- pomoci zo strany orgánu pobyt osoby nie postavenia utečenca 33. Rozhodol však, že mimo oblasť činnosti orgánu, skončenie pani Bolbol má byť chránená nariadením zá- činnosti orgánu, koniec možnosti využí- kazu vyhostenia 34 z dôvodu, že opätovné pri- vať ochranu alebo pomoc zo strany tohto jatie Palestínčanov je diskrečnou právomo- orgánu, alebo ide o objektívnu prekážku, cou izraelských orgánov, a že pani Bolbol by z dôvodu ktorej osoba, ktorá má právo bola, z dôvodu situácie, ktorá vládne v pásme na ochranu alebo pomoc, ich nemôže Gazy, vystavená mučeniu alebo neľudskému využívať? a ponižujúcemu zaobchádzaniu.

1. Možno sa domnievať, že osobe je posky- tovaná ochrana a pomoc zo strany orgá- nu Organizácie Spojených národov len na základe skutočnosti, že daná osoba má právo na túto ochranu alebo na túto pomoc, alebo je potrebné, aby táto osoba skutočne využila túto ochranu alebo túto pomoc? 35. Písomné pripomienky predložili pani Bolbol, belgická, nemecká, francúzska, ma- 33 — Z návrhu na začatie prejudiciálneho konania sa zdá, že toto ďarská vláda a vláda Spojeného kráľovstva rozhodnutie sa zakladalo na článku 3 ods. 1 Menedékjogról Szóló 1997. Évi CXXXIX. Törvény (ďalej len „Met“). a Komisia. Všetci, okrem vlády Spojeného 34 — Z návrhu na začatie prejudiciálneho konania sa zdá, že sa to kráľovstva, sa dňa 20. októbra 2009 dostavili zakladalo na článku 38 ods. 2 Met a článku 51 ods. 1 Orszá- gbeli Állampolgárok Beutazásáról és Tartózkodásáról Szóló na pojednávanie, kde predniesli svoje ústne 2007. Évi II. Törvény. prednesy.

I - 5551

NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY — E. SHARPSTON — VEC C-31/09

Posúdenie výsledku 37 (odrazilo sa to v pripomienkach predložených členskými štátmi, ktoré vstúpili do tohto konania ako vedľajší účastníci kona- nia). Samozrejme, žiadnym z týchto výkladov Súdny dvor nie je viazaný.

Smernica a dohovor z roku 1951

36. Hoci Európska Únia ako taká nie je sig- 38. Za účelom zodpovedania prejudiciálnych natárom dohovoru, článok 63 ods. 1 ES vý- otázok, ktoré predložil vnútroštátny súd, po- slovne stanovuje, že spoločná azylová politika važujem za logické a užitočné analyzovať naj- musí byť prijatá v súlade s dohovorom z roku prv článok 1D dohovoru ešte predtým, ako 1951 a protokolom z roku 1967. Smer­ sa začnem zaoberať uplatnením tejto analýzy nica 2004/83, ktorej právnym základom je člá- v rámci práva EÚ 38. nok 63 ods. 1 ES, opisuje dohovor z roku 1951 vo svojom odôvodnení ako „základný kameň“ ochrany utečencov. Smernica má jasne za cieľ zaviazať členské štáty, prostredníctvom spoločných pravidiel Spoločenstva, k plneniu medzinárodných povinností. Ustanovenia smernice sa teda musia vykladať spôsobom, ktorý je v súlade s dohovorom z roku 1951 35.

I - 5552

BOLBOL

zo strany UNRWA; a pripomienky predlo- v Európe zanechala mnoho vysťahovaných žené Súdnemu dvoru všetkými účastníkmi osôb. Sled samostatných, ale navzájom na konania boli adresované k otázkam, ktoré seba nadväzujúcich udalostí, viedol, za účas- výlučne odkazovali na úlohu UNRWA (a nie ti medzinárodnej spoločnosti, k rozdeleniu všeobecnejšie). V týchto návrhoch teda bu- Palestíny, ktoré spočívalo vo vyhlásení štátu dem uplatňovať tento prístup. Izrael. V regionálnom konflikte, ktorý pred- chádzal a nasledoval po tejto udalosti, bolo vysťahované značné množstvo osôb.

40. Najprv sa teda pozriem na historické pozadie tvorby článku 1D dohovoru z roku 1951 (spolu s travaux préparatoires) 39. Potom uvediem smerodajné úvahy, ktoré by sa, podľa mňa, mali uplatniť pri preskúma- vaní osobitných otázok výkladu. Nakoniec sa vrátim k smernici 2004/83 a budem sa zaoberať prejudiciálnymi otázkami v poradí, v akom boli predložené.

Historické pozadie a travaux préparatoires

43. Zápisnica z konferencie splnomocnených 44. Travaux préparatoires, zdá sa, v podsta- zástupcov, zdá sa, odráža tri hlavné záujmy 42: te taktiež odráža vysťahovanie Palestínča- po prvé, potrebu chrániť masy vysťahova- nov ako záležitosť, ktorá ovplyvňuje skupinu né z geografickej oblasti, ktorá bola bývalou ľudí 46. Hoci je to práve kategória vysťahova- Palestínou 43; po druhé, túžbu niektorých ných Palestínčanov, ktorá z historického hľa- členských štátov zachovať politickú viditeľ- diska tvorila predmet článku 1D, ustanovenie, nosť osôb, ktoré boli vysťahované v dôsled- samo o sebe, sa musí vnímať spôsobom, ktorý ku udalostí v roku 1948 44; a po tretie, potre- zabezpečí jeho pochopenie a uplatnenie na bu vyhnúť sa prekrývaniu právomocí medzi jednotlivcov. Takýto prístup vyjadruje sku- UNHCR a UNRWA 45. Všetky tieto záujmy točnosť, že medzinárodné právo ako celok sa zameriavajú (z historických dôvodov) na prikladá veľký význam právu na sebaurčenie dôsledky, pokiaľ ide o podmienky vysťahova- (kolektívne právo, ktoré prináleží skupinám ných osôb, ktoré v dôsledku situácie v Pales- osôb) 47, ale pri tom všetkom sa medzinárod- tíne potrebujú pomoc. Pri analýze článku 1D né humanitárne právo zakladá na princípoch, na účely tohto konania začnem teda týmto ktoré rešpektujú osoby a jednotlivcov v rámci historickým východiskovým bodom. tejto skupiny 48.

I - 5554

BOLBOL

45. Kompromis, ktorým je článok 1D je ten, alebo pomoc z akéhokoľvek dôvodu zanikla“? že vyčleňuje najmä vysťahovaných Palestín- Štvrtou je, aký význam sa pripisuje slovnému čanov na účely osobitného posúdenia a v nie- spojeniu „vzťahujú sa na ne ipso facto ustano- ktorých prípadoch osobitnej ochrany v zmys- venia tohto dohovoru“? le celkového rámca medzinárodného práva utečencov.

Smerodajné úvahy 46. Napriek tomu, že ide o krátke ustanove- nie, článok 1D je plný nezodpovedaných otá- zok. Prinajmenšom možno rozlíšiť štyri veľké nejasné oblasti – dve vznikli v rámci prvej vety a dve v rámci druhej – ktoré musia byť, za účelom zodpovedania prejudiciálnych otá- zok predložených Súdnemu dvoru v tomto konaní, vyriešené 49. 48. Písomné a ústne pripomienky predlože- né Súdnemu dvoru upresnili to, že súčasné znenie článku 1D je spôsobilé podporovať širokú škálu rôznych významov. Myslím si teda, že je podstatné jasne a bezpodmienečne stanoviť zásady, ktorými sa som sa pri uvažo- vaní riadila.

47. Prvou otázkou je, čo sa myslí, v geografic- kom a/alebo dočasnom zmysle, pod pojmom „osoby, ktoré… majú ochranu alebo pomoc“? Druhou je to, či musia tieto osoby prijímať ochranu alebo pomoc, alebo postačuje, aby boli na túto pomoc oprávnené? (Podotáz- 49. Po prvé všetci skutoční utečenci si zaslú- kou, ktorá je konkrétne relevantná, pokiaľ ide žia ochranu a pomoc. Výklad, ktorý by viedol o výklad smernice a konanie pred vnútroštát- k medzere, pokiaľ ide o ochranu takýchto nym súdom, je: aký je účinok formálnej re- osôb, je teda, a priori, zamietnutý. gistrácie v UNRWA? Má konštitutívnu alebo deklaratórnu povahu?) Treťou otázkou je, za akých okolností má platiť, že „takáto ochrana

53. Po piate v dôsledku tohto vylúčenia (ale- 51. Po tretie nech už boli počiatočné náde- bo možno ako odškodnenie za neho) za ur- je Valného zhromaždenia akékoľvek (ako to čitých okolností platí, že vysťahovaní Pales- v roku 1951 vyjadrili tvorcovia dohovoru), že tínčania, na ktorých sa vzťahuje druhá veta UNRWA sa bude zaoberať iba dočasným po- článku 1D, sú ipso facto oprávnení na výho- skytovaním pomoci, ukázalo sa, že problémy dy, ktoré poskytuje dohovor (teda nielen, že súvisiace so situáciou v Palestíne sa počas po- v prípade zániku ochrany alebo pomoci zo sledných desaťročí vymkli spod kontroly, čo strany UNRWA už títo vysťahovaní Palestín- potvrdzujú aj postupné opakovanie mandátu čania nebudú vylúčení z pôsobnosti dohovo- UNRWA. Protokol z roku 1967 taktiež odrá- ru). Samotná prítomnosť druhej vety impli- ža nešťastnú skutočnosť, že utečenecké prob- kuje väčší dôsledok v porovnaní so situáciou, lémy, ktoré vyžadujú, aby boli riešené podľa keď sú jeho osobitné podmienky splnené a ta- dohovoru z roku 1951, sa neobmedzujú na kéto osoby sa iba ocitnú v rade, v ktorom stoji tie, ktoré vznikli v dôsledku udalostí pred ja- každý iný potenciálny žiadateľ o postavenie nuárom 1951. Teda, pôvodný zámer tvorcov utečenca podľa článku 1A. dohovoru musí byť ovplyvnený realitou na- sledujúcich udalostí.

50 — Nemecká vláda sa pýtala, či tento samostatný a odlišný súbor dohôd porušuje zásadu rovnosti zaobchádzania. Negatívna odpoveďou na túto otázku vyžaduje jednak uznanie, že článok 1D vznikol preto, aby zohľadňoval kon- krétne problémy konkrétnej skupiny vysťahovaných osôb, situácia ktorých bola – aspoň čiastočne – pripisovaná roz- hodnutiu prijatému medzinárodnou spoločnosťou (rozde- lenie Palestíny). Objektívny rozdiel potom poskytuje dôvod (stupeň) osobitného zaobchádzania. Ak by uplatnenie článku 1D na osoby, ktoré prijímajú ochranu alebo pomoc orgánu odlišného od UNHCR bolo hypotetickou situáciou, 54. Po šieste pojem „zánik ochrany a po­ ktorá nevznikla rozhodnutím prijatým medzinárodnou spoločnosťou, porušovanie zásady rovnosti zaobchádzania moci“ zo strany orgánu alebo agentúry OSN, by bola otázka, ktorá zachádza nad rámec týchto návrhov. iného ako UNHCR (tu UNRWA), nemožno

51 — Nesúhlasím s líniou výkladu navrhnutou Úradom UNHCR, ktorý uvádza (vo svojej správe z roku 2002, a jasnejšie v reví- zii tejto správy z roku 2009) že všetci Palestínčania (ktorí patria do pôsobnosti rezolúcie č. 194 (III) z 11. decembra 1948 a rezolúcie č. 2252 (ES-V) zo 4. júla 1967), ktorí sa nachádzajú mimo zóny UNRWA, v súčasnosti neprijímajú ochranu alebo pomoc, a v dôsledku toho táto ochrana alebo pomoc zanikla. Toto znamená, že pomoc určená pre niekoho, kto ju ani nikdy neprijímal, môže teoreticky „zaniknúť“, čo jednoducho nie je v súlade s prirodze- ným významom slova „zaniknúť“. Pôvodná verzia správy UNHCR týkajúca sa prejednávaného prípadu uviedla, že ak nejaká osoba opustila zónu UNRWA, ochrana a pomoc pre ňu „zanikli“, takže by mala teda automaticky využívať výhody, ktoré jej poskytuje dohovor. Tomuto odôvodneniu 56. Napokon, tieto dve vety, z ktorých člá- sa budem venovať ďalej (v bode 81 a nasl.). nok 1D pozostáva, majú spoločne za cieľ 52 — Zhrnuté v bode 47 vyššie.

I - 5557

NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY — E. SHARPSTON — VEC C-31/09

i) Význam slovného spojenia „osoby, ktoré vzťahuje na osobu prvá veta článku 1D vtedy, v súčasnosti majú ochranu alebo pomoc“ ak sa nachádza v zóne UNRWA.

59. Nato, aby osoba prijímala ochranu a po- 61. Navyše zdôrazňujem, že dve vety člán- moc, ktorú poskytuje orgán alebo agentúra ku 1D sa musia vnímať vo svojej vzájomnej OSN, musí sa nachádzať na mieste, kde je súvislosti. Ak sa teda jednotlivec domáha práv táto ochrana alebo pomoc fyzicky dostupná. podľa druhej vety článku 1D, je nevyhnutné Pomoc poskytovaná zo strany UNRWA je najprv stanoviť to, či sa naň pôvodne vzťa- dostupná jedine v zóne UNRWA. V dôsledku hovala prvá veta tohto článku. Ak sa nevzťa- toho, ako uviedol UNHCR, sa na tieto účely hovala, jednotlivec nebol vylúčený ratione personae z pôsobnosti dohovoru. Skôr môže – ako každý iný potenciálny utečenec – žiadať samostatné posúdenie podľa článku 1A 55. 53 — Súhlasím s tým, že hypotetická budúcnosť orgánu alebo agentúry OSN v zmysle článku 1D nemohla byť tak obmedzená. 54 — Nižšie zvažujem, ako druhú otázku výkladu, či „prijíma- nie“ znamená „skutočné prijímanie“ alebo „oprávnenie 55 — Samozrejme, predpokladá sa, že sporný jednotlivec nie je prijímať“. vylúčený podľa článku 1C, 1E alebo 1F.

I - 5558

BOLBOL

Časové obmedzenie vzhľadom na protokol z roku 1967 a opako- vané obnovenia mandátu UNRWA.

I - 5559

NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY — E. SHARPSTON — VEC C-31/09

vysťahovaným v dôsledku udalostí v ro­ druhej strane nedošlo k prílišnému rozšíre- ku 1967 a následného vojnového stavu“ 58. niu, pokiaľ ide o okolnosti, v rámci ktorých členovia tejto skupiny budú oprávnení na vý- hody, ktoré im zveruje druhá veta.

68. Navyše článok 7 štatútu UNHCR vylu- čuje z pôsobnosti UNHCR každú „osobu… ktorá prijíma ochranu a pomoc iných orgá- nov alebo agentúr Organizácie Spojených ná- rodov…“. Na základe (nie neodôvodnených) rovnakých predpokladov, že (a) v súčasnosti 70. Z toho vyplýva, že nejaké časové obme- UNRWA poskytuje pomoc väčšiemu počtu dzenie je nevyhnutné. Vnímam teda slovné osôb ako v roku 1951, a že (b) mnohí z tých, spojenie „v súčasnosti majú“ ochranu alebo ktorí prijímali pomoc poskytovanú zo strany pomoc stanovené v prvej vete článku 1D tak, UNRWA v roku 1951, už nie sú medzi živými, že sa týka, v konkrétnom okamihu, „osôb, sa mi zdá, že reštriktívne vnímanie prvej vety ktoré v súčasnosti majú ochranu alebo pomoc článku 1D pravdepodobne poskytne vysťaho- iných orgánov alebo agentúr OSN, než je UN- vaným Palestínčanom nižší stupeň osobitné- HCR“. Takéto osoby sú vylúčené z pôsobnosti ho zaobchádzania a starostlivosti, ako Orga- dohovoru, pretože nepotrebujú jeho ochranu. nizácia Spojených národov zamýšľala.

69. Podľa môjho názoru však rozsiahla ča- sová pôsobnosť prístupu navrhovaného pani Bolbol zachádza priďaleko. Iba tí, ktorí sú na základe prvej vety článku 1D pôvodne vylúče- ii) Skutočné alebo potenciálne prijímanie? ní z pôsobnosti dohovoru, sú potenciálnymi príjemcami osobitného zaobchádzania, ktoré vykresľuje druhá veta tohto ustanovenia 59. Vyvážený prístup k výkladu článku 1D ako celku by teda mal byť taký, aby sa na jednej strane umelo nenafúkla veľkosť vylúčenej skupiny stanovenej v prvej vete (nad rámec tých, ktorí „v súčasnosti majú“ ochranu ale- bo pomoc, ale nie zo strany UNHCR), a na 71. Druhým bodom výkladu je to, či dotknu- tá osoba musí mať z pomoci a ochrany sku- 58 — Pozri body 11 až 13 vyššie. 59 — Pozri bod 85 a nasl. nižšie, pre diskusiu o tom, čo znamená točne výhodu, alebo či postačuje to, že je na toto osobitné zaobchádzanie. túto výhodu oprávnená.

61 — Pôvodné časové obmedzenie bolo („v dôsledku udalostí, ktoré sa udiali pred januárom 1951“) odstránené Proto- kolom z roku 1967; a väčšina štátov si hneď zvolila, podľa článku 1B, vnímať dohovor tak, že sa uplatňuje na „udalosti, ktoré sa udiali v Európe alebo niekde inde“. Od roku 2009 si zo 147 zmluvných strán, či už dohovoru alebo Protokolu, len štyri štáty zvolili vnímať dohovor tak, že sa uplatňuje iba na udalosti, ktoré sa udiali v Európe. 62 — Zatiaľ čo je judikatúra, ktorá sa týka takýchto klauzúl, menej jasne označená ako právo Európskej únie (pozri napríklad, návrhy generálnej advokátky Kokott vo veci, v ktorej bol vydaný rozsudok zo 16. decembra 2008, Satakunnan Mark- kinapörssi a Satamedia, C-73/07, Zb. s. I-9831, bod 58 74. Po druhé, prvá veta článku 1D je odvo- a v nich citovanú judikatúru), medzinárodné súdne dená zo všeobecnej zásady, že ochrana ra- a arbitrážne orgány, podľa VCLT, vyvinuli svoje výkladové postupy, aby vykladali zmluvy spôsobom, ktorý má na zre- tione personae, ktorú dohovor poskytuje, je teli účel a ciele týchto zmlúv (pozri, napríklad, rozsudok MSD vo veci Territorial Dispute (Libyun Aruh Jamuhiriyu/ Chad), MSD Reports 1994, bod 41, a rozsudok arbitrážneho súdu vo veci German External Debts Case, 19 ILM 1980, s. 1377, body 28 a 30). Tieto orgány tvrdia, že reštriktívne 60 — Francúzske znenie článku 1D (ktoré je ďalším autentickým vnímanie výnimky môžu iné medzinárodné orgány pova- znením, ako to poznamenáva posledný bod dohovoru) žovať za priaznivé. obsahuje takisto skôr „bénéficient actuellement“ ako „sont 63 — K stupňu kontroly, ktorý mal utečenec počas svojho života, éligibles à bénéficier“. sa vrátim ďalej v bode 77 a nasl.

66 — Pripomienky belgickej vlády, francúzskej vlády a vlády Spo- jeného kráľovstva. 67 — Pripomienky pani Bolbol a správa UNHCR z roku 2009. Prístup Komisie sa taktiež zameriava na jednotlivcov. 77. Písomné pripomienky predložené Súd- Komisia však zastáva názor, že na osoby, ktoré opustili zónu nemu dvoru uvádzajú mnoho významov toh- UNRWA sa nevzťahuje článok 1D, ale namiesto toho sa na ne vzťahujú všeobecné zásady, keďže ich pohyby sa nepodo- to slovného spojenia, a to od úplného zániku bajú situácii zániku ochrany alebo pomoci (k zániku dochá- dza bez ohľadu na činnosť jednotlivca). 68 — Ďalej len „UNCCP“. 69 — Pani Bolbol tvrdí, že UNRWA vznikla za účelom pomá- hať vysťahovaným Palestínčanom, hoci UNCCP malo za 64 — Pozri body 11 až 13 vyššie a podrobné poznámky pod čia- cieľ ich chrániť. Svoje tvrdenia zakladá na zániku činností rou k nim. UNCCP a na skutočnosti, že UNRWA neprebrala funkcie 65 — Pozri body 18 a 19 vyššie. UNCCP.

I - 5562

BOLBOL

osoba „v súčasnosti má“ od akejkoľvek takejto 81. Napokon, musím sa zaoberať otázkou, či agentúry „pomoc alebo ochranu“, nevzťahuje dôvod zrušenia pomoci poskytovanej zo stra- sa na ňu dohovor (prvá veta). Ja vnímam po- ny UNRWA má význam. Konkrétne, uplat- jem „zaniknúť“ tak, že článok 1D, druhá veta ní sa druhá veta článku 1D vtedy, ak osoba sa uplatní vtedy, ak tá istá osoba už viac nie je opustí geografické územie, v ktorom pôsobí oprávnená prijímať ochranu alebo pomoc od UNRWA, dobrovoľne, takže jej to znemožní takejto agentúry. prijímať pomoc UNRWA? Alebo, zname- ná slovné spojenie „z akéhokoľvek dôvodu zanikla“ jednoducho „akýkoľvek dôvod, pre ktorý zaniklo poskytovanie pomoci zo strany UNRWA konkrétnej osobe“? Ako vysvetlím ďalej, uprednostňujem druhé vnímanie.

83. Jednotlivci, ktorí patria do prvej kategó- rie, už nie sú vylúčení z pôsobnosti dohovoru iv) „vzťahujú sa na ne ipso facto ustanovenia ratione personae, pretože „v súčasnosti ne- tohto dohovoru“ majú… ochranu alebo pomoc“ a môžu slo- bodne požiadať o individuálne posúdenie za účelom získania postavenia utečenca podľa článku 1A. Nemôžu však žiadať to, aby boli ipso facto oprávnení prijímať výhody, ktoré poskytuje dohovor. Sami si zvolili to, aby sa ocitli v situácii, v ktorej im už pomoc posky- tovaná zo strany UNRWA nie je dostupná; ale neexistoval žiaden zánik, pokiaľ ide o ochotu 85. Belgická vláda a vláda Spojeného kráľov- UNRWA poskytovať takúto pomoc. stva tvrdia, že právo prijímať výhody, ktoré poskytuje dohovor z roku 1951, neznamená nič viac, ako právo byť posudzovaný na zá- klade podmienok stanovených v článku 1A. Podľa môjho názoru však zo znenia druhej vety článku 1D jasne vyplýva, že niekto, kto bol predtým vylúčený z pôsobnosti dohovoru na základe prvej vety článku, ale kto už viac neprijíma ochranu alebo pomoc, ktorá bola poskytovaná zo strany iného subjektu ako UNHCR v zmysle prvej časti druhej vety, po- tom je oprávnený na oveľa viac, konkrétne na automatické uznanie postavenia utečenca. 84. Jednotlivci, ktorí patria do druhej kategó- rie, nie z vlastnej vôle zistili, že ich predchá- dzajúca situácia (v ktorej, hoci boli vylúčení z pôsobnosti dohovoru článkom 1D, prvá veta, starala sa o nich UNRWA) sa zmenila.

71 — Toto je navyše výklad, ktorý je skôr zastávaný normotvor- com Spoločenstva: pozri spoločnú pozíciu 96/196, ktorá uvádza, že na osoby, ktoré sa úmyselne samé odsťahovali z územia ochrany a pomoci založenej na článku 1D doho- 86. Po prvé, takéto vnímanie umožňuje an- voru z roku 1951, sa už automaticky nevzťahuje dohovor. glické a francúzske znenie. Anglické znenie

88. Po tretie, samotným dôvodom článku 1D je, že vysťahovaným Palestínčanom by malo prináležať osobitné zaobchádzanie a starost- livosť. Podľa mňa je ťažké považovať to, že niekomu je umožnené pripojenie sa do radu, v ktorom sa čaká na individuálne posúde- a) vysťahovaný Palestínčan, ktorý neprijíma nie oprávnenia na postavenie utečenca, za ochranu alebo pomoc poskytovanú zo strany UNRWA, nie je vylúčený ratione personae z pôsobnosti dohovoru: vníma 72 — Tvorba článku 1 protokolu z roku 1967 podporuje toto sa teda ako akýkoľvek iný žiadateľ o po- vnímanie vzhľadom na to, že zastrešuje články 2 až 34 stavenie utečenca a posudzuje sa pod- dohovoru z roku 1951. Správa Úradu UNHCR z roku 2009 taktiež uvádza, že „pojem ,výhody dohovoru z roku 1951 ľa článku 1A (vyhnutie sa prekrývaniu ‚sa odvolávajú na štandard zaobchádzania, ktorý zmluvné štáty… vyžadujú udeliť utečencom podľa článkov 2 až 34 právomocí medzi UNRWA a UNHCR; tohto dohovoru‘“. uplatnenie zásady univerzálnej ochrany);

I - 5565

NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY — E. SHARPSTON — VEC C-31/09

b) vysťahovaný Palestínčan, ktorý prijíma poskytovanú zo strany UNRWA v dô- ochranu alebo pomoc poskytovanú zo sledku svojich vlastných činov, nemôže strany UNRWA, je vylúčený ratione per- žiadať automatické postavenie utečenca; sonae z pôsobnosti dohovoru, zatiaľ čo je však (prirodzene) oprávnený žiadať prijíma ochranu alebo pomoc (vyhnutie o postavenie utečenca, čoho opodstatne- sa prekrývaniu právomocí medzi nosť sa posúdi podľa článku 1A (uplatne- UNRWA a UNHCR); nie zásady univerzálnej ochrany a zásady spravodlivého zaobchádzania na všet- kých skutočných utečencov; proporcio- nálny výklad rozsahu osobitného zaob- chádzania a starostlivosti poskytnutej vysťahovaným Palestínčanom).

O prvej otázke stanovila vyššie, sa mi zdá, že žiadateľ musí predložiť dôkazy na preukázanie toho, že sku- točne prijímal ochranu alebo pomoc.

92. Článok 12 ods. 1 písm. a) doslovne nesta- 95. V tomto prípade je nevyhnutné uznať novuje vylučovaciu podmienku „v súčasnosti legitímny záujem štátu pri overovaní toho, či má… ochranu alebo pomoc“; ale len sa pria- konkrétny jednotlivec má právo na to, čo žia- mo odvoláva na článok 1D dohovoru z ro­ da, a samotnú skutočnosť, že praktické prob- ku 1951. Nič nenasvedčuje tomu, že by vy- lémy spočívajú v tom, že každá vysťahovaná lučovacia podmienka stanovená v smernici osoba žiadajúca postavenie utečenca môže mala mať iný význam ako článok 1D. Naopak: čeliť overovaniu jej práva. Niektorí žiadatelia všetko nasvedčuje tomu, že by mala mať pres- nebudú mať skutočný nárok na postavenie ne ten istý význam. utečenca; ale štát je oprávnený ich záležitosť skúmať. Štát však takisto nemôže stanoviť nereálne štandardy, pokiaľ ide o dôkaz, ktorý vyžaduje 73.

93. Pri uplatnení výkladu článku 1D doho- voru z roku 1951, ktorý som stanovila vyššie, 96. Otázkou je potom to, aký rozdiel spôso- som teda dospela k záveru, že osoba patrí buje alebo by mala spôsobovať skutočná re- do pôsobnosti prvej vety článku 12 ods.1 gistrácia v UNRWA. písm. a) smernice iba vtedy, ak v skutočnosti prijíma ochranu alebo pomoc poskytovanú zo strany orgánu alebo agentúry Organizácie Spojených národov inej než UNHCR. Samot- né právo na takúto ochranu alebo pomoc ne- vylučuje, v zmysle článku 2 písm. c) smernice, 97. Podľa môjho názoru je registrácia záleži- takúto osobu z postavenia utečenca. tosťou dôkazu, nie podstaty.

O druhej otázke

O tretej otázke

100. Druhá veta článku 12 ods. 1 písm. a) smernice priamo odráža dohovor z roku 1951 a a fortiori by sa mala vykladať tým istým spôsobom.

74 — Pozri bod 13 vyššie a poznámky pod čiarou 14 až 16. Zdá 103. Tretia predložená otázka nemôže byť sa byť pravdepodobné, že pomerne veľké množstvo osôb prijímajúcich pomoc, nemôže byť formálne registrované, zodpovedaná priamym prebratím skoršej napriek tomu, že by zvyčajne v rámci UNRWA mali existo- vať nejaké doklady, ktoré by preukazovali, že je prinajmen- analýzy. V tomto smere je potrebné zohľadniť šom pravdepodobné, že prijímali ochranu. systém smernice.

I - 5568

BOLBOL

76 — „Členské štáty priznajú postavenie utečenca štátnemu prí- slušníkovi tretej krajiny alebo osobe bez štátneho občian- 75 — Korelácia je takáto (článok smernice je uvedený pred člá- stva, ktorá je oprávnená ako utečenec v súlade s kapi­ nok dohovoru): článok 12 ods. 1 písm. a) patrí k článku 1D; tolami II a III“ (kurzívou zvýraznila generálna advokátka). článok 12 ods. 1 písm. b) k článku 1E; článok 12 ods. 2 Znenie článku 12 spoločnej pozície 96/196 taktiež uvádza, písm. a), b) a c) k článku 1F. Článok 12 ods. 3 stanovuje ďal- že osoby, ktoré patria do pôsobnosti oboch viet článku 1D šiu klasifikáciu, pokiaľ ide o výklad článku 12 ods. 2. Znenie dohovoru z roku 1951 sú automaticky oprávnené na zís­ článku 1C dohovoru sa odráža v samostatnom ustanovení kanie postavenia utečenca a nemusia byť posudzovaní na smernice (článku 11: „skončenie“). základe kritérií stanovených v článku 1A.

I - 5569

NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY — E. SHARPSTON — VEC C-31/09

108. Napokon, pri načrtávaní toho, kto sa po- smernice“ znamená kvalifikáciu ako utečenec važuje a kto nepovažuje za utečenca, článok 2 a automatické oprávnenie na postavenie ute- písm. c) a články 11 a 12 odrážajú nielen zne- čenca v súlade s článkom 13 smernice 77. nie, ale aj systém článku 1 dohovoru z ro­ ku 1951, ktorý sa vníma ako celok. Ak smernica obsahuje takú medzeru, že osoba, ktorá spĺ­ ňa oba časti článku 12 ods. 1 písm. a), je stále vylúčená z toho, aby bola klasifikovaná ako utečenec, potom smernica nesprávne pre- brala povinnosti členských štátov vyplývajúce z medzinárodného práva podľa dohovoru do práva Európskej únie. To musím preto pova- žovať za nesprávny výklad smernice.

1. Osoba patrí do pôsobnosti prvej vety článku 12 ods. 1 písm. a) smernice Rady 2004/83/ES z 29. apríla 2004 iba vtedy, ak v skutočnosti prijíma ochranu alebo pomoc poskytovanú zo strany agentúry Organizácie Spojených národov odlišnej od UNHCR. Samotné oprávnenie na takúto ochranu alebo pomoc nepostačuje na to, aby sa toto ustanovenie uplatnilo.

2. Slovné spojenie „zánik ochrany alebo pomoci agentúry“ znamená to, že dotknutá osoba sa už viac nenachádza v relevantnej geografickej oblasti a, inak ako z jej vlastnej vôle, prestala prijímať ochranu alebo pomoc, ktorá jej prináležala bez- prostredne predtým, ako opustila túto geografickú oblasť.

3. Slovné spojenie „výhody tejto smernice“ znamená uznanie za utečenca a auto- matické priznanie postavenia utečenca.

I - 5571