C-115/09

NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY

ELEANOR SHARPSTON

prednesené 16. decembra 2010 ( 1 )

Vec C‑115/09

Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein‑Westfalen eV

proti

Medzinárodné právo

Aarhuský dohovor

3. Dňa 25. júna 1998 Európske spoločenstvo, jednotlivé členské štáty a 19 ďalších štátov podpísalo Aarhuský dohovor, ktorý nadobudol platnosť 30. októbra 2001. Tento dohovor bol schválený v mene Európskeho spoločenstva 17. februára 2005( 4 ) a Nemecko ho ratifikovalo 15. januára 2007.

4. Siedmy, ôsmy, trinásty a osemnásty bod preambuly Aarhuského dohovoru stanovujú:

„[7] uznávajúc…, že každý človek má právo na život v životnom prostredí, ktoré je primerané na zachovanie jeho zdravia a dosiahnutie blahobytu, a súčasne je povinnosťou každého, jednotlivo aj spoločne s inými, chrániť a zlepšovať životné prostredie v prospech súčasných i budúcich generácií“;

„[8] s ohľadom na to, že na zabezpečenie tohto práva a na splnenie tejto povinnosti občania musia mať prístup k informáciám, musia mať právo podieľať sa na rozhodovacom procese a musia mať prístup k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia, a v tomto smere uznávajúc, že občania môžu potrebovať pomoc pri vykonávaní svojich práv“;

b) namietajú porušenie práva[( 5 )], ak to právne predpisy strany upravujúce správne konanie vyžadujú ako predbežnú podmienku,

mali prístup k procesu preskúmania pred súdom a/alebo iným nezávislým a nestranným orgánom ustanoveným na základe zákona s cieľom napadnúť vecnú a procesnú zákonnosť akéhokoľvek rozhodnutia, úkonu alebo opomenutia, na ktoré sa vzťahujú ustanovenia článku 6 a v prípadoch stanovených vnútroštátnym právom a bez toho, aby boli dotknuté ustanovenia odseku 3, iné relevantné ustanovenia tohto dohovoru.

O tom, čo predstavuje dostatočný záujem a porušenie práva, sa rozhodne v súlade s požiadavkami vnútroštátneho práva a v súlade s cieľom poskytnúť zainteresovanej verejnosti široký prístup k spravodlivosti v rámci rozsahu pôsobnosti tohto dohovoru. Na tento účel sa záujem akejkoľvek mimovládnej organizácie, ktorá spĺňa požiadavky uvedené v článku 2 ods. 5, považuje za dostatočný na účely písmena a). Tieto organizácie sa tiež považujú za organizácie, ktorých práva môžu byť porušené, na účely písmena b).

Ustanovenia odseku 2 nevylučujú možnosť predbežného preskúmania správnym orgánom a nie je nimi dotknutá požiadavka uplatnenia správneho preskúmania pred súdnym preskúmaním, ak takáto požiadavka vyplýva z vnútroštátneho práva.“

Právo Únie

Smernica PVŽP zmenená a doplnená smernicou 2003/35

10. Smernicou 2003/35 bol do znenia smernice PVŽP doplnený aj nový článok 10a. Uvedený článok obsahuje ustanovenia, ktoré upravujú prístup k spravodlivosti. Tento článok znie:

„Členské štáty zaistia, aby v súlade s príslušným vnútroštátnym právnym systémom dotknutá verejnosť:

a) ktorá má dostatočný záujem [ktorí majú dostatočný záujem – neoficiálny preklad ], alebo,

b) ak pretrváva porušovanie [ktorí namietajú porušenie – neoficiálny preklad ] práva v prípadoch, kde to právne predpisy členského štátu upravujúce správne konanie požadujú ako predbežnú podmienku,

mala prístup [mali prístup – neoficiálny preklad ] k opravným prostriedkom pred súdom alebo iným nezávislým a nestranným orgánom ustanoveným na základe zákona s cieľom napadnúť vecnú a procesnú zákonnosť akéhokoľvek rozhodnutia, skutku [rozhodnutia, konania – neoficiálny preklad ] alebo nečinnosti, ktoré sú predmetom ustanovení tejto smernice o účasti verejnosti.

Členské štáty určia, v akom štádiu možno napadnúť rozhodnutia, skutky [rozhodnutia, konania – neoficiálny preklad ] alebo nečinnosť.

12. § 42 Verwaltungsgerichtsordnung (Súdny správny poriadok; ďalej len „VwGO“) stanovuje, že:

„(1) Žalobou sa možno domáhať zrušenia správneho aktu (žaloba o zrušenie), ako aj uloženia povinnosti prijať správny akt, ktorý bol odmietnutý alebo nebol vydaný (žaloba o uloženie povinnosti).

(2) Pokiaľ zákon nestanovuje inak, žaloba je prípustná len vtedy, ak žalobca tvrdí, že jeho práva boli porušené správnym aktom alebo jeho odmietnutím, či nevydaním.“

13. § 113 ods. 1 prvá veta VwGO stanovuje, že „v prípade, že je správny akt protiprávny a boli ním porušené žalobcove práva, súd tento správny akt a prípadné rozhodnutie o námietke zruší“.

14. § 1 ods. 1 Gesetz über ergänzende Vorschriften zu Rechtsbehelfen in Umweltangelegenheiten nach der EG-Richtlinie 2003/35/EG (zákon o doplňujúcich predpisoch o opravných prostriedkoch v záležitostiach životného prostredia podľa smernice 2003/35/ES, označovaný aj ako Umwelt‑Rechtsbehelfsgesetz – zákon o opravných prostriedkoch v oblasti životného prostredia; ďalej len „UmwRG“) okrem iného stanovuje:

„1. Tento zákon sa použije na opravné prostriedky proti

1. tvrdí, že rozhodnutie podľa § 1 ods. 1 prvej vety alebo jeho nevydanie je v rozpore s právnymi predpismi na ochranu životného prostredia zakladajúcimi práva pre jednotlivcov, ktoré môžu byť dôležité pre toto rozhodnutie.“

16. § 2 ods. 5 UmwRG stanovuje, že:

„Opravné prostriedky podľa odseku 1 sú odôvodnené,

1. ak je rozhodnutie podľa § 1 ods. 1 prvej vety alebo jeho nevydanie v rozpore s právnymi predpismi na ochranu životného prostredia zakladajúcimi práva pre jednotlivcov, ktoré môžu byť dôležité pre toto rozhodnutie, a tento rozpor sa dotýka záujmov ochrany životného prostredia, ktoré podľa stanov združenia patria medzi ciele podporované týmto združením.“

17. § 2 ods. 1 prvá veta UVPG znie:

„Posudzovanie vplyvov na životné prostredie je integrovanou súčasťou postupu správneho orgánu požívanou pri rozhodovaní o prípustnosti projektu…“

(2) územným rozhodnutiam o projekte, ktorý je spojený so zásahmi do prírody a do krajiny, ako aj proti schváleniam plánu, pokiaľ sa predpokladá účasť verejnosti.

…

2. Opravné prostriedky podľa odseku 1 sú prípustné len vtedy, keď združenie

(1) tvrdí, že vydanie správneho aktu uvedeného v ods. 1 prvej vete je v rozpore s ustanoveniami tohto zákona, právnymi predpismi vydanými alebo ďalej platnými na jeho základe alebo v jeho v rámci alebo s inými právnymi predpismi, ktoré mali byť zohľadnené pri vydaní správneho aktu a sú určené aj na to, aby slúžili záujmom ochrany prírody alebo starostlivosti o krajinu,

(2) je dotknuté v oblasti svojej pôsobnosti uvedenej v stanovách združenia v rozsahu, v akom sa naň vzťahuje uznanie,

…“

25. Vnútroštátny súd rozhodol, že BUND nebol oprávnený podať túto žalobu, pretože nenamietal porušenie subjektívneho práva jednotlivca, a teda nesplnil požiadavky aktívnej legitimácie stanovené nemeckým právom. Vnútroštátny súd si však nie je istý, či požiadavka stanovená nemeckým právom, že environmentálna mimovládna organizácia musí namietať porušenie práva v tomto zmysle, je sama osebe zlučiteľná s právom Európskej únie, najmä s článkom 10a smernice PVŽP.

26. Tento súd preto prerušil konanie a položil Súdnemu dvoru nasledujúce prejudiciálne otázky:

„1. Vyžaduje článok 10a [smernice PVŽP] v znení [smernice 2003/35], aby mimovládne organizácie, ktoré sa domáhajú prístupu k súdom členského štátu, ktorého správne právo procesné vyžaduje uplatnenie porušenia práva, mohli uplatniť porušenie všetkých predpisov o ochrane životného prostredia, ktoré sú rozhodujúce pre schválenie projektu, teda aj takých predpisov, ktoré majú slúžiť výhradne všeobecným záujmom a ktoré nie sú ani čiastočne určené na ochranu právnych záujmov jednotlivcov?

2. V prípade, že na prvú otázku nemožno v plnom rozsahu odpovedať kladne:

Vyžaduje článok 10a [smernice PVŽP] v znení [smernice 2003/35], aby mimovládne organizácie, ktoré sa domáhajú prístupu k súdom členského štátu, ktorého správne právo procesné vyžaduje uplatnenie porušenia práva, mohli uplatniť porušenie takých predpisov o ochrane životného prostredia, ktoré sú rozhodujúce pre schválenie projektu, ktoré sa bezprostredne zakladajú na práve Spoločenstva alebo ktoré preberajú predpisy Spoločenstva o ochrane životného prostredia do vnútroštátneho práva, teda aj takých predpisov, ktoré majú slúžiť výhradne všeobecným záujmom a ktoré nie sú určené ani len čiastočne na ochranu právnych záujmov jednotlivcov?

27. Písomné pripomienky predložil BUND, Bezirksregierung Arnsberg, Trianel, nemecká, grécka a talianska vláda a Komisia. BUND, Trianel, nemecká vláda a Komisia boli vypočutí na pojednávaní, ktoré sa konalo 10. júna 2010.

Úvodné poznámky

Konanie proti Nemecku

28. Komisia poznamenáva, že na Výbore pre dodržiavanie Aarhuského dohovoru sa vedie konanie proti Nemecku, ktoré sa týka v podstate rovnakej otázky ako prejednávaná vec.( 9 ) Toto konanie však bolo prerušené, kým sa nerozhodne o tomto návrhu na začatie prejudiciálneho konania. Preto nepovažujem za potrebné ďalej prihliadať na toto konanie.

Právny stav v Nemecku

29. Písomné pripomienky nemeckej vlády prispeli k objasneniu problému nastoleného v návrhu na začatie prejudiciálneho konania. Všeobecné pravidlo nemeckej právnej úpravy, ktoré sa vzťahuje na prípustnosť žaloby v správnom súdnictve, je stanovené v § 42 ods. 2 VwGO. Toto ustanovenie chápem tak, že z neho vyplýva, že žaloby proti správnym rozhodnutiam sú prípustné, iba ak a) sú založené na ustanovení zákona, ktorého účelom je ochrana práv jednotlivca, a b) táto ochrana sa vzťahuje na konkrétneho žalobcu.

33. Nemecká vláda poukazuje na to, že hoci podľa všeobecného pravidla žalobca musí „namietať porušenie“ subjektívneho práva, § 2 ods. 1 bod 1 UmwRG stanovuje výnimku v prospech uznaných environmentálnych mimovládnych organizácií. Tieto organizácie môžu podať žalobu proti správnemu rozhodnutiu, pokiaľ ustanovenia, ktoré boli podľa nich porušené, priznávajú práva jednotlivcom. Táto výnimka teda zvýhodňuje environmentálne mimovládne organizácie v porovnaní s jednotlivcami.

34. Nie je sporné, že v Nemecku nie je životné prostredie chránené na základe záujmu jednotlivca, ale na základe všeobecného verejného záujmu.( 11 ) Ustanovenia právnych predpisov určené na ochranu životného prostredia teda vo všeobecnosti nemusia nevyhnutne priznávať aj práva jednotlivcom.

35. V praxi sa preto environmentálne mimovládne organizácie nemôžu domáhať súdneho preskúmania konania správneho orgánu a nemecké súdy ho nemôžu preskúmať na základe toho, že správny orgán porušil ustanovenie, ktoré chráni životné prostredie ako také. Tieto organizácie sú aktívne legitimované, iba ak sú schopné určiť subjektívne právo jednotlivca, ktoré bolo porušené alebo ktorého porušenie hrozí.

36. Za týchto okolností pristúpim k skúmaniu prvej otázky.

Prvá otázka

37. Svojou prvou otázkou sa vnútroštátny súd pýta, či článok 10a smernice PVŽP ukladá členským štátom povinnosť umožniť environmentálnym mimovládnym organizáciám podať žalobu proti správnemu rozhodnutiu na základe toho, že došlo k porušeniu právneho predpisu, ktorý je rozhodujúci pre schválenie projektu – vrátane právneho predpisu, ktorý má slúžiť iba na ochranu záujmov verejnosti a nie na ochranu právnych záujmov jednotlivcov.

42. Článok 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru, ktorý upravuje ľudovú žalobu, ešte nebol začlenený do práva EÚ.( 15 ) Preto v súčasnosti právo EÚ neukladá členským štátom povinnosť pripustiť ľudovú žalobu.

43. Účelom článku 10a, ktorý bol doplnený do smernice PVŽP článkom 3 ods. 7 smernice 2003/35, bolo začleniť článok 9 ods. 2 Aarhuského dohovoru do práva EÚ. Na rozdiel od článku 9 ods. 3 toto ustanovenie iba vyžaduje, aby členské štáty poskytli členom „dotknutej verejnosti“ prístup k opravným prostriedkom s cieľom napadnúť zákonnosť akéhokoľvek správneho rozhodnutia, konania alebo nečinnosti. Táto požiadavka je náležite vyjadrená v článku 10a smernice PVŽP.

44. Prvý odsek článku 10a vyžaduje, aby členské štáty priznali aktívnu legitimáciu buď subjektom, ktoré a) majú dostatočný záujem, alebo subjektom, ktoré b) „namietajú porušenie práva“. Tieto alternatívy sú nevyhnutné na zohľadnenie rôznych kritérií aktívnej legitimácie v jednotlivých vnútroštátnych právnych poriadkoch štátov, ktoré sú signatármi Aarhuského dohovoru.( 16 )

45. Tretí odsek článku 10a stanovuje, že členské štáty majú určiť, čo predstavuje „dostatočný záujem“ a „porušenie práva“ v súlade s cieľom poskytnúť dotknutej verejnosti široký prístup k spravodlivosti. Toto ustanovenie ďalej uvádza, že na tento účel sa predpokladá, že environmentálne mimovládne organizácie( 17 ) majú dostatočný záujem na účely kritéria a) a práva, ktoré môžu byť porušené, na účely kritéria b).

46. V tom spočíva podstata problému. Porušenie akého druhu „práva“ môže environmentálna mimovládna organizácia namietať? Poskytuje v tomto smere článok 10a členským štátom priestor na obmedzenie práv, ktorých porušenie možno namietať, na podskupinu práv (čiže na subjektívne práva jednotlivca)?

50. Vo veci Djurgården( 18 ) som vyjadrila názor, že článok 10a smernice PVŽP priznáva mimovládnym organizáciám, ktoré spĺňajú definíciu uvedenú v článku 1 ods. 2 tejto smernice, automaticky aktívnu legitimáciu v konaní na vnútroštátnych súdoch.( 19 )

51. Ako som uviedla v týchto návrhoch( 20 ), z osobitnej úlohy a zodpovedajúcich práv, ktoré environmentálnym mimovládnym organizáciám priznávajú Aarhuský dohovor a smernica PVŽP, vyplýva mimoriadne silný a účinný mechanizmus na predchádzanie škodám na životnom prostredí. Environmentálna mimovládna organizácia presadzuje kolektívny záujem a môže mať také technické znalosti, ktoré jednotlivec nemá. Vzhľadom na to, že jediná žaloba podaná environmentálnou mimovládnou organizáciou môže nahradiť celý rad rovnocenných žalôb, ktoré by inak podali jednotlivci, takáto žaloba môže viesť k racionalizácii a k zníženiu počtu súdnych konaní, ako aj k zvýšeniu efektívnosti využitia obmedzených súdnych zdrojov na zabezpečenie spravodlivosti a ochranu práv.

52. Významná úloha, ktorá patrí environmentálnym mimovládnym organizáciám, je tiež protiváhou rozhodnutia nevytvoriť povinnú ľudovú žalobu vo veciach životného prostredia. Okrem toho zapojenie environmentálnych mimovládnych organizácií do správneho aj súdneho štádia rozhodovania zvyšuje kvalitu a legitimitu rozhodnutí orgánov verejnej moci, ako aj efektívnosť konaní určených na predchádzanie škodám na životnom prostredí.( 21 )

53. Podľa môjho názoru je ešte dôležitejšie umožniť environmentálnej mimovládnej organizácii, aby napadla správne rozhodnutie vydané v prospech projektu, ak – ako je to zrejme v Nemecku – príslušné zamietavé rozhodnutie môžu vždy napadnúť vedúci projektu, ktorí môžu (prirodzene) namietať porušenie svojich subjektívnych práv.

57. Konkrétna otázka položená vo veci Djurgården sa priamo netýkala toho, či členský štát môže obmedziť druhy práv, ktorých sa môže environmentálna mimovládna organizácia dovolávať. Možno práve preto sa Súdny dvor nevyjadril celkom jasne k otázke, ktorá je predmetom prejednávanej veci. Súdny dvor uviedol, že „právo na takéto preskúmanie musia mať podľa samotného znenia tohto ustanovenia osoby, ktoré majú v rámci dotknutej verejnosti buď dostatočný záujem, alebo, ak to vyžaduje vnútroštátna právna úprava, namietajú, že jeden z projektov, na ktoré sa vzťahuje smernica 85/337, porušuje ich práva“ (bod 34), a že „tí, ktorých práva [takýto projekt] porušuje, vrátane združení na ochranu životného prostredia, musia mať možnosť podať žalobu na príslušnom súde“ (bod 45). V bode 44 Súdny dvor rozhodol, že „tieto [mimovládne] organizácie, ktoré ‚spĺňajú… požiadavky vnútroštátneho práva‘, sa majú považovať za organizácie, ktoré majú buď ‚dostatočný záujem‘, alebo právo, ktoré môže byť porušené projektmi patriacimi do pôsobnosti tejto smernice“; a ďalej uviedol, že „dotknutá verejnosť, ktorí majú dostatočný záujem na napadnutí projektov alebo ktorí majú práva, ktoré môžu byť projektmi porušené, musia mať právo napadnúť rozhodnutie, ktorým sa projekt povoľuje“ (bod 48).

58. Prejednávaná vec je vhodnou príležitosťou pre Súdny dvor, aby odstránil pochybnosti, ktoré vyvoláva jeho rozsudok vo veci Djurgården.

59. Článok 10a smernice PVŽP stanovuje, že „členské štáty zaistia, aby… dotknutá verejnosť…, ktorá namieta porušenie práva, v prípadoch, kde to právne predpisy členského štátu upravujúce správne konanie požadujú ako predbežnú podmienku…, mala prístup k opravným prostriedkom pred súdom…“

66. To isté musí určite platiť aj v prípade kritéria b). Environmentálna mimovládna organizácia musí mať rovnaký neobmedzený prístup k opravným prostriedkom bez ohľadu na to, ktoré kritérium členský štát uplatňuje. Ak by to tak nebolo, členské štáty, ktoré uplatňujú kritérium b), by mohli ľahšie odoprieť aktívnu legitimáciu environmentálnym mimovládnym organizáciám ako členské štáty, ktoré uplatňujú kritérium a), čo by viedlo k veľkým rozdielom v prístupe k spravodlivosti medzi členskými štátmi. Účinnosť smernice PVŽP ako nástroja na zabezpečenie náležitého preskúmania projektov, ktoré majú podstatný potenciálny vplyv na životné prostredie, by bola ohrozená a tieto rozdiely by mohli mať značný vplyv na umiestňovanie projektov najmä v pohraničných oblastiach.

67. Preto zastávam názor, že toto ustanovenie treba správne vykladať tak, že v prípade členského štátu, ktorý uplatňuje kritérium b) uvedené v prvom odseku článku 10a, tretí odsek tohto článku znamená, že tento členský štát musí zabezpečiť, aby environmentálne mimovládne organizácie mohli „namietať porušenie práva“, a teda že vnútroštátny právny poriadok musí uznať, že majú „právo“, ktoré môže byť porušené, aj keď je toto právo vo vnútroštátnom právnom poriadku, ktorý by inak uznal iba porušenie subjektívneho práva jednotlivca, fiktívne.

68. Z toho vyplýva, že vnútroštátna právna norma, podľa ktorej environmentálna mimovládna organizácia, ktorá napáda rozhodnutie, ktoré môže mať vplyv na životné prostredie, musí namietať porušenie subjektívneho práva jednotlivca, aby bola aktívne legitimovaná, nie je zlučiteľná s článkom 10a smernice PVŽP.

72. Okrem toho, ak by mala nemecká vláda pravdu, posúdenie aktívnej legitimácie environmentálnej mimovládnej organizácie na podanie žaloby by sčasti záviselo od náhody. Predstavme si dve jazerá, ktoré sú z hľadiska flóry a fauny úplne rovnaké. Prvé z nich sa nachádza v nedotknutej prírode, na vzdialenom konci veľkého pozemku, ktorý spravuje miestny orgán (ktorý tiež rozhoduje o všetkých žiadostiach týkajúcich sa územného plánovania). V blízkosti jazera nikto nebýva. Druhé jazero sa nachádza v blízkosti niekoľkých domov. Podľa výkladu nemeckej vlády by environmentálna mimovládna organizácia mohla byť aktívne legitimovaná na napadnutie rozhodnutia, ktorým sa povoľuje stavebný projekt v blízkosti druhého jazera (ak by namietala, že práva vlastníkov domov sú alebo môžu byť porušené), ale nie v blízkosti prvého jazera. Smernica PVŽP určite nesleduje tento cieľ. Prístup k spravodlivosti nemôže byť podmienený vonkajšími faktormi, ako je napríklad presné umiestnenie projektu, ktorý podľa environmentálnej mimovládnej organizácie môže poškodiť životné prostredie.

Efektívnosť

73. Trianel vo svojich pripomienkach zdôrazňuje, že „široký“ prístup nie je to isté ako „neobmedzený“ prístup, a tvrdí, že environmentálne mimovládne organizácie by nemali byť automaticky aktívne legitimované podľa článku 10a smernice PVŽP. Nemecká vláda rovnako tvrdí, že právo EÚ nevyžaduje, aby mali environmentálne mimovládne organizácie neobmedzený prístup k súdom. Komisia uznáva, že Aarhuský dohovor neoprávňuje environmentálne mimovládne organizácie, aby obchádzali kritériá prípustnosti stanovené vnútroštátnym právom: environmentálna mimovládna organizácia síce môže namietať porušenie práva, no aby bolo takéto právo porušené, musí najprv existovať. Komisia však na základe zásady efektívnosti dospieva k záveru, že pojem „porušenie práva“ sa musí vykladať široko.

77. Nemecká vláda uviedla, že nemecký systém správneho súdnictva zahŕňa dôkladné a podrobné preskúmanie správnych rozhodnutí a zabezpečuje vysokú úroveň ochrany práv jednotlivca.( 24 ) Podobne ako Ferrari so zamknutými dverami však prepracovaný systém správneho súdnictva nemá veľký praktický význam, ak je úplne neprístupný niektorým kategóriám žalôb. Chápem to tak, že v prípade, ak nehrozí porušenie nijakého subjektívneho práva jednotlivca, ani jednotlivec, ani environmentálna mimovládna organizácia nemá aktívnu legitimáciu na podanie žaloby. Nikto nemôže konať v mene samotného životného prostredia. Existujú však prípady – napríklad ak sa projekt, ktorý je uvedený v prílohe I smernice PVŽP (a preto podlieha povinnému posudzovaniu vplyvov na životné prostredie podľa článku 4 ods. 1 tejto smernice), nachádza na neobývanom území, ďaleko od ľudských obydlí –, v ktorých efektívna účasť na rozhodovacom procese týkajúcom sa životného prostredia a efektívne monitorovanie implementácie smernice PVŽP nevyhnutne vyžadujú, aby environmentálna mimovládna organizácia bola aktívne legitimovaná na podanie žaloby v rámci správneho súdnictva.

78. Nemecká vláda tvrdí, že súčasné veľmi dôkladné súdne preskúmavanie správnych rozhodnutí by sa muselo v prípade zmiernenia požiadaviek aktívnej legitimácie obmedziť, aby sa predišlo zahlteniu správnych súdov. Ako tvrdí nemecká vláda, malo by to za následok slabšiu a menej efektívnu implementáciu smernice PVŽP.

79. Z logického hľadiska táto argumentácia nerieši problém, že v súčasnosti nemožno podať žalobu na nemecké súdy (pretože nijaký žalobca nie je aktívne legitimovaný) v určitých prípadoch, ktoré patria do pôsobnosti smernice PVŽP, a preto článok 10a vyžaduje, aby mohli byť preskúmané súdnym orgánom. Dodávam, že z dôvodov, ktoré som už uviedla( 25 ), by priznanie aktívnej legitimácie environmentálnym mimovládnym organizáciám mohlo v skutočnosti viesť k účelnejšiemu a hospodárnejšiemu využitiu obmedzených súdnych zdrojov.

Záver k prvej otázke

85. Vzhľadom na uvedené som dospela k záveru, že článok 10a smernice PVŽP vyžaduje, aby environmentálne mimovládne organizácie, ktoré chcú podať žalobu na súdoch členského štátu, ktorého právne predpisy upravujúce správne konanie vyžadujú, aby žalobca namietal porušenie práva, boli oprávnené namietať, že došlo k porušeniu akéhokoľvek právneho predpisu týkajúceho sa životného prostredia, ktorý je rozhodujúci pre schválenie projektu, vrátane právnych predpisov, ktoré majú slúžiť výhradne všeobecným záujmom a ktoré nechránia aspoň sčasti aj právne záujmy jednotlivcov.

Druhá otázka

86. Keďže som navrhla, aby Súdny dvor odpovedal na prvú otázku v plnom rozsahu kladne, nie je potrebné odpovedať na druhú otázku. Chcela by som len dodať, že ustanovenia článku 10a smernice PVŽP sa vzťahujú iba na záležitosti, ktoré patria do vecnej pôsobnosti tejto smernice.

Tretia otázka

87. Svojou treťou otázkou sa vnútroštátny súd pýta, či smernica PVŽP priznáva environmentálnym mimovládnym organizáciám priamy nárok na prístup k súdom, ktorý presahuje rámec stanovený normami vnútroštátneho práva. Inak povedané, ak normy vnútroštátnych procesných predpisov neumožňujú environmentálnej mimovládnej organizácii (akou je BUND) preukázať aktívnu legitimáciu na podanie žaloby v správnom súdnictve, môže sa táto environmentálna mimovládna organizácia dovolávať priamo ustanovení článku 10a?

92. Pokiaľ ide o prvú uvedenú skutočnosť, Súdny dvor už rozhodol, že ustanovenie môže mať priamy účinok, ak členský štát smernicu čiastočne prebral do vnútroštátneho právneho poriadku.( 32 ) Skutočnosť, že Nemecko už stanovilo kritériá, ktoré musí mimovládna organizácia podľa článku 1 ods. 2 splniť, aby bola uznaná za environmentálnu mimovládnu organizáciu na účely smernice PVŽP, znamená, že kategória „environmentálnych mimovládnych organizácií“ je bezpodmienečne vymedzená. Každá environmentálna mimovládna organizácia, ktorá spĺňa tieto kritériá (ako napríklad BUND), sa preto môže odvolávať na ustanovenia článku 10a.

93. Pokiaľ ide o druhú skutočnosť, z dôvodov, ktoré som už uviedla, zastávam názor, že tretí odsek článku 10a automaticky priznáva aktívnu legitimáciu environmentálnym mimovládnym organizáciám. Možnosť členského štátu vymedziť, čo predstavuje dostatočný záujem alebo porušenie práva, je v dôsledku toho obmedzená. Takéto definície sa na základe tretieho odseku článku 10a nevzťahujú na environmentálne mimovládne organizácie. Tieto mimovládne organizácie sa teda môžu dovolávať priameho účinku článku 10a, aj keď predmetný členský štát vymedzil „porušenie práva“ tak, že jednotlivci sa ho nemôžu dovolávať.

1. Článok 10a smernice Rady 85/337/EHS z 27. júna 1985 o posudzovaní vplyvov určitých verejných a súkromných projektov na životné prostredie v znení smernice 2003/35/ES Európskeho parlamentu a Rady z 26. mája 2003, ktorou sa ustanovuje účasť verejnosti pri navrhovaní určitých plánov a programov týkajúcich sa životného prostredia a ktorou sa menia a dopĺňajú s ohľadom na účasť verejnosti a prístup k spravodlivosti smernice Rady 85/337/EHS a 96/61/ES, vyžaduje, aby environmentálne mimovládne organizácie, ktoré chcú podať žalobu na súdoch členského štátu, ktorého právne predpisy upravujúce správne konanie vyžadujú, aby žalobca namietal porušenie práva, boli oprávnené namietať, že došlo k porušeniu akéhokoľvek právneho predpisu týkajúceho sa životného prostredia, ktorý je rozhodujúci pre schválenie projektu, vrátane právnych predpisov, ktoré majú slúžiť výhradne všeobecným záujmom a ktoré nechránia aspoň sčasti aj právne záujmy jednotlivcov.

2. Ak táto smernica nebola úplne prebratá do vnútroštátneho práva, environmentálna mimovládna organizácia je oprávnená priamo sa odvolávať na ustanovenia článku 10a smernice 85/337/EHS v znení smernice 2003/35/ES.

1 – Jazyk prednesu: angličtina.

2 – Smernica Rady 85/337/EHS z 27. júna 1985 o posudzovaní vplyvov určitých verejných a súkromných projektov na životné prostredie (Ú. v. ES L 175, s. 40; Mim. vyd. 15/001, s. 248).

3 – Smernica 2003/35/ES Európskeho parlamentu a Rady z 26. mája 2003, ktorou sa ustanovuje účasť verejnosti pri navrhovaní určitých plánov a programov týkajúcich sa životného prostredia a ktorou sa menia a dopĺňajú s ohľadom na účasť verejnosti a prístup k spravodlivosti smernice Rady 85/337/EHS a 96/61/ES (Ú. v. EÚ L 156, s. 17; Mim. vyd. 15/007, s. 466, ďalej len „smernica 2003/35“).

10 – BUND a Komisia toto tvrdenie na pojednávaní spochybnili.

11 – Komisia vo svojich písomných pripomienkach poukázala na mnoho článkov, ktoré sa zaoberajú dôsledkami takéhoto vymedzenia ochrany životného prostredia. Zdá sa, že ide o spornú problematiku: pozri napríklad SPIETH, B. F., APPEL, M.: Umfang und Grenzen der Einklagbarkeit von UVP-Fehlern nach Umwelt-Rechtsbehelfsgezetz. In: NuR , 2009, s. 312, a KOCH, H.‑J.: Die Verbandsklage im Umweltrecht. In: NVwZ , 2007, s. 369. Pozri aj LADEUR, K.‑H., PELLE, R.: Judicial Control of Administrative Procedural Mistakes in Germany: A Comparative European View of Environmental Impact Assessments. In: LADEUR, K.‑H. (ed.): The Europeanisation of administrative law . Aldershot, 2002, a tam citované články.

12 – Komisia poukázala na rozsudky zo 4. júna 2009, Mickelsson a Roos (C‑142/05, Zb. s. I‑4273, bod 33), a z 25. júla 2008, Janecek (C‑237/07, Zb. s. I‑6221, bod 38), v ktorých Súdny dvor posudzoval oba tieto pojmy súčasne. Tieto rozsudky sa však netýkali smernice PVŽP.

13 – Predtým článok 174 ES.

14 – Počas prípravnej fázy Aarhuského dohovoru belgická delegácia navrhla vyjadriť osobitnú súvislosť medzi životným prostredím a ľudským zdravím: pozri prípravné práce týkajúce sa prvého zasadnutia pracovnej skupiny Hospodárskeho a sociálneho výboru (CEP/AC.3/2, s. 2). Tento návrh bol sporný [pozri záznamy z druhého zasadnutia (CEP/A.C3/4, s. 2)], hoci v čase konania ôsmeho zasadnutia (CEP/AC.3/16, s. 2) pracovné znenie Aarhuského dohovoru už obsahovalo ustanovenie, ktoré sa neskôr stalo článkom 1 v konečnom navrhovanom znení; toto ustanovenie upravuje „právo každého človeka, príslušníka tejto i budúcich generácií, žiť v životnom prostredí, ktoré je primerané pre zachovanie jeho zdravia a dosiahnutie blahobytu…“

21 – Táto otázka sa objavuje v odbornej literatúre týkajúcej sa tejto oblasti práva: pozri napríklad RYALL, A.: EIA and Public Participation: Determining the Limits of Member State Discretion. In: Journal of Environmental Law , roč. 19 (2007), zv. 2, s. 247, ktorý kritizuje rozhodnutie Súdneho dvora v rozsudku z 9. novembra 2006, Komisia/Írsko (C‑216/05, Zb. s. I‑10787), pretože v ňom nezohľadnil potenciálny kumulatívny účinok uloženia poplatku za účasť environmentálnym mimovládnym organizáciám. Tiež je vyjadrená v Príručke k uplatňovaniu Aarhuského dohovoru (s. 31) a v prípravných prácach k Aarhuskému dohovoru [napríklad v návrhoch (CEP/AC.3/R.1, s. 2) a v rezolúcii prijatej v Aarhuse (ECE/CEP/43/Add.1/Rev.1)] a k smernici 2003/35: pozri napríklad návrh Komisie [KOM(2000) 839 v konečnom znení, s. 2] – hoci Výbor regiónov počas diskusie o tejto smernici uviedol, že záujmové a lobistické skupiny v oblasti životného prostredia by mohli oddialiť realizáciu potrebných projektov (Ú. v. ES C 357, 2001, s. 58, bod 1.5). Pri vypracovávaní Aarhuského dohovoru Hospodárska a sociálna rada OSN zohľadnila stanoviská viacerých mimovládnych organizácií zaoberajúcich sa záležitosťami životného prostredia [pozri napríklad Správu z prvého zasadnutia (CEP/AC.3/2 s. 1)], pričom v rezolúcii vyzdvihla ich prínos spočívajúci v „aktívnej a konštruktívnej účasti na tvorbe dohovoru“. Z toho možno vyvodiť, že tvorcovia Aarhuského dohovoru považovali názor environmentálnych mimovládnych organizácií za dôležitý tak počas tvorby tohto dohovoru, ako aj po jeho vytvorení.

28 – Pozri rozsudok z 5. októbra 2004, Pfeiffer a i. (C‑397/01 až C‑403/01, Zb. s. I‑8835, body 113 až 119), v ktorom Súdny dvor vyzval vnútroštátny súd, aby použil všetky dostupné nástroje na dosiahnutie výkladu vnútroštátneho práva, ktorý je v súlade s požiadavkami smernice.

29 – Pozri rozsudok Pfeiffer, už citovaný v poznámke pod čiarou 28, bod 103.

30 – Pozri najnovšie rozsudok z 1. júla 2010, Gassmayr, C‑194/08, Zb. s. I‑6281, body 44 a 45.

31 – Tamže, bod 45.

32 – Toto pravidlo pochádza už z rozsudku z 10. apríla 1984, Von Colson a Kamann (14/83, Zb. s. I‑1891, bod 27), a možno ho považovať za súčasť širšieho súboru kritérií „nesprávneho prebratia“, na ktoré Súdny dvor naposledy poukázal v rozsudku zo 14. októbra 2010, Fuß (C‑243/09, Zb. s. I‑9849, bod 56).

33 – Už citovaný v poznámke pod čiarou 30, bod 45.