C-625/10

62010CC0625

NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA

NIILO JÄÄSKINEN

prednesené 13. decembra 2012 ( 1 )

Vec C-625/10

Európska komisia

Prejednávaná vec sa týka jednej z viacerých žalôb o nesplnenie povinnosti ( 5 ) podaných Komisiou v rokoch 2010 a 2011 týkajúcich sa uplatňovania smerníc 91/440 a 2001/14 členskými štátmi, najmä pokiaľ ide o spravodlivý a nediskriminačný prístup železničných podnikov k infraštruktúre, konkrétne k železničnej sieti. Tieto žaloby sú prvé svojho druhu, keďže po prvý raz poskytujú Súdnemu dvoru možnosť preskúmať liberalizáciu železníc v Európskej únii a najmä vyložiť takzvaný „prvý železničný balík“.

3.

Dňa 6. septembra 2012 som už predniesol návrhy vo veci, v ktorej bol vydaný už citovaný rozsudok Komisia/Portugalsko, ako aj v už citovaných veciach Komisia/Maďarsko, Komisia/Španielsko, Komisia/Rakúsko a Komisia/Nemecko. Okrem týchto návrhov dnes prednesiem návrhy v už citovaných veciach Komisia/Poľsko, Komisia/Česká republika, Komisia/Slovinsko a Komisia/Luxembursko. V rozsahu, v akom sa prejednávaná vec týka výhrad podobných výhradám, ktoré som už rozobral vo vyššie uvedených návrhoch, len odkážem na relevantné body uvedených návrhov bez toho, aby som v celom rozsahu opakoval argumentáciu, ktorá je v nich uvedená.

I – Právny rámec

A – Právo Únie

1. Smernica 91/440

—

rozhodovanie súvisiace s prideľovaním trasy vrátane určenia a posúdenia dostupnosti a prideľovania individuálnych vlakových trás,

—

rozhodovanie súvisiace s spoplatňovaním infraštruktúry,

…“

2. Smernica 2001/14

3. Členské štáty zabezpečia, aby sa ustanovenie uvedené v odseku 2 vykonalo buď prostredníctvom zmluvného dojednania medzi príslušným orgánom a manažérom infraštruktúry na obdobie minimálne troch rokov, ktoré sa financuje štátom, alebo pomocou zavedenia vhodných regulačných opatrení s primeranými právomocami.“

8.

Podľa článku 11 smernice 2001/14:

„1. Systém spoplatňovania infraštruktúry má prostredníctvom závislosti na výkonoch podporiť železničné podniky a manažéra infraštruktúry pri minimalizácii porúch a pri zvyšovaní výkonnosti železničnej siete. Môže zahŕňať pokuty za činnosti narušujúce prevádzku siete, kompenzácie pre podniky postihnuté poruchami a prémie za výkony, ktoré sú lepšie než plánované.

2. Základné princípy systému spoplatnenia závislého na výkonoch platia pre celú sieť.“

9.

11.

Článok 1 druhý odsek tohto zákona stanovuje:

„So zreteľom na požiadavky bezpečnosti a kontinuity služby vo verejnom záujme správu dopravy a premávky na vnútroštátnej železničnej sieti, ako aj fungovanie a údržbu technických a bezpečnostných zariadení tejto siete zabezpečuje Société nationale des chemins de fer français [Národná spoločnosť francúzskych železníc, ďalej len ‚SNCF‘] v mene a podľa cieľov a zásad správy vymedzených [RFF]. [RFF] jej za to poskytuje odplatu. …“

2. Dekrét č. 2003-194

12.

Článok 17 prvý odsek dekrétu č. 2003-194 zo 7. marca 2003 o používaní vnútroštátnej železničnej siete (décret n o 2003-194 relatif à l’utilisation du réseau ferré national) ( 7 ) stanovuje:

„Žiadosti o vlakové trasy sa podávajú [RFF] za podmienok a podľa pravidiel stanovených podmienkami používania siete alebo v prípade rámcovej zmluvy ustanoveniami tejto zmluvy.

…

[RFF] zverí vykonávacie technické štúdie potrebné na rozhodovanie o žiadostiach o vlakové trasy [SNCF], ktorá je poverená vo svojom mene vykonávať správu dopravy a premávky na vnútroštátnej železničnej sieti. Tieto štúdie sa uskutočňujú za odplatu, ktorú uhrádza žiadateľ, vo výške nákladov priamo vynaložených na ich uskutočnenie.

[SNCF] prijme pod dohľadom [RFF] nevyhnutné opatrenia na zabezpečenie funkčnej nezávislosti oddelenia, ktoré uskutočňuje technické správy, s cieľom vylúčiť akúkoľvek diskrimináciu pri výkone týchto funkcií. Toto oddelenie dodržiava dôvernosť informácií obchodnej povahy, ktoré sa mu oznámia pre potreby týchto správ.

…“

15.

Dňa 27. júna 2008 Komisia vyzvala Francúzsku republiku, aby zabezpečila súlad so smernicami prvého železničného balíka. Dňa 9. septembra 2008 tento členský štát odpovedal na uvedenú výzvu. V nadväznosti na túto odpoveď francúzske orgány zaslali doplňujúci list zo 14. júla 2009.

18.

Dňa 9. októbra 2009 Komisia zaslala Francúzskej republike odôvodnené stanovisko. Dňa 10. decembra 2009 Francúzska republika odpovedala na uvedené odôvodnené stanovisko, pričom informovala Komisiu o prijatí a vyhlásení zákona č. 2009-1503 a navyše uviedla, že výhrady, ktoré Komisia uviedla vo svojom odôvodnenom stanovisku, podľa jej názoru nie sú dôvodné. Dňa 30. júla 2010 Francúzska republika poskytla Komisii viaceré doplňujúce informácie o prebratí prvého železničného balíka.

19.

Keďže Komisia nepovažovala odpoveď a informácie poskytnuté Francúzskou republikou za presvedčivé, rozhodla sa podať prejednávanú žalobu. Vzhľadom na vývoj vnútroštátnej právnej úpravy po zaslaní odôvodneného stanoviska však Komisia obmedzila rozsah tohto konania o nesplnenie povinnosti, ktoré sa začalo žalobou z 22. decembra 2010, na článok 6 ods. 3 a prílohu II smernice 91/440, ako aj článok 14 ods. 2, článok 6 ods. 2 až 5 a článok 11 smernice 2001/14.

20.

22.

Komisia tvrdí, že vzhľadom na to, že prideľovanie vlakových trás je základnou funkciou z hľadiska zabezpečenia spravodlivého a nediskriminačného prístupu k infraštruktúre, ktorá je uvedená v prílohe II uvedenej smernice a na ktorú sa vzťahuje požiadavka nezávislosti, subjekt, ktorý poskytuje železničné dopravné služby (alebo oddelenie vytvorené v tomto subjekte), nemôže byť podľa článku 6 ods. 3 smernice 91/440 poverený základnými funkciami v oblasti prideľovania vlakových trás. Komisia tiež tvrdí, že podľa článku 14 ods. 2 smernice 2001/14 prideľovanie kapacity infraštruktúry musí vykonávať nezávislý prideľovací orgán.

23.

Komisia zastáva názor, že hoci RFF, ktorý je poverený správou infraštruktúry, je subjektom nezávislým od SNCF, nič to nemení na tom, že SNCF je poverená niektorými základnými funkciami v oblasti prideľovania vlakových trás. Komisia v tejto súvislosti poznamenáva, že aj keď sú tieto základné funkcie zverené špecializovanému oddeleniu v rámci SNCF, konkrétne Direction des Circulations Ferroviaires (Oddelenie pre železničnú premávku, ďalej len „DCF“), DCF nie je nezávislé od SNCF, či už z právneho, organizačného alebo rozhodovacieho hľadiska.

24.

Podľa Komisie úlohy zverené DCF prispievajú k výkonu takých základných funkcií, aké sú stanovené v prílohe II smernice 91/440. SNCF je údajne poverená významnými úlohami v procese prideľovania kapacity v zmysle prílohy II smernice 91/440, ako sú vykonávacie technické štúdie alebo prideľovanie vlakových trás na poslednú chvíľu. Komisia sa domnieva, že hoci RFF je zodpovedný za prideľovanie individuálnych vlakových trás, štúdie, ktorými je poverená SNCF, tvoria súčasť základných funkcií. Tieto funkcie sú údajne súčasťou funkcií uvedených v článku 14 ods. 2 smernice 2001/14, a teda ich musí riadiť nezávislý orgán.

28.

Francúzska republika tvrdí, že nezávislosť je zabezpečená, keďže základné funkcie, ktoré sú zverené DCF, zastrešuje RFF. DCF sa údajne podieľa na výkone základných funkcií, ale neriadi ich, keďže RFF je jediným subjektom zodpovedným za prideľovanie vlakových trás. Francúzska vláda tvrdí, že požiadavka nezávislosti z právneho hľadiska nevyžaduje, aby DCF malo voči SNCF samostatnú právnu subjektivitu.

29.

Francúzska vláda sa tiež domnieva, že článok 14 ods. 2 smernice 2001/14 sa nevzťahuje na situáciu vo Francúzsku, keďže toto ustanovenie sa uplatní len vtedy, „ak manažér infraštruktúry nie je nezávislý“. Manažér infraštruktúry, konkrétne RFF, však je nezávislý, takže uvedený článok sa údajne nevzťahuje na činnosť DCF.

30.

Francúzska vláda tvrdí, že hoci DCF tvorí súčasť poskytovateľa železničnej dopravy, ide naďalej o subjekt, ktoré je z funkčného hľadiska nezávislý. DCF teda údajne nemožno považovať za subjekt, ktorý je poskytovateľom železničných dopravných služieb v zmysle článku 6 ods. 3 smernice 91/440. Francúzska vláda tiež odmieta tvrdenia Komisie týkajúce sa organizačnej a rozhodovacej nezávislosti. Francúzka vláda vo svojej duplike tvrdí, že prebratie článku 6 ods. 3 a prílohy II smernice 91/440 je od prijatia dekrétu č. 2011-891 na základe zákona č. 2009-1503 zavŕšené.

V prejednávanej veci bol pôvodný prevádzkovateľ, SNCF, pod dohľadom nezávislého subjektu, ktorému bola zverená základná funkcia prideľovania kapacity a prideľovania individuálnych vlakových trás, poverený vykonávaním úloh označovaných členským štátom za „technické“, ktoré spočívajú v uskutočňovaní vykonávacích technických štúdií potrebných na rozhodovanie o žiadostiach o vlakové trasy a prideľovanie vlakových trás „na poslednú chvíľu“, teda menej ako sedem dní pred požadovaným dátumom jazdy. ( 13 )

34.

Táto prvá výhrada vyvoláva dve základné otázky. Prvou je, či železničný dopravný podnik môže byť nejakým spôsobom – priamo alebo nepriamo – prepojený s výkonom základnej funkcie. Druhou je, či účasť na výkone uvedenej základnej funkcie z hľadiska rozhodovania vyžaduje, aby tento nezávislý subjekt mal právnu subjektivitu odlišnú od železničného podniku.

35.

Prvá otázka nevyvoláva nijaké väčšie ťažkosti, lebo podľa článku 6 ods. 3 smernice 91/440 funkcie vymenované v prílohe II tejto smernice môžu byť „zverené [len] orgánom alebo podnikom, ktoré samy neposkytujú žiadne železničné dopravné služby“. Táto príloha odkazuje na „rozhodovanie súvisiace s prideľovaním trasy vrátane určenia a posúdenia dostupnosti a prideľovania individuálnych vlakových trás“.

36.

Zdá sa mi, že obrana Francúzskej republiky spočíva na oddelení článku 6 ods. 3 smernice 91/440 od článku 14 ods. 2 smernice 2001/14. Ak sa vylúči článok 14 smernice 2001/14, ktorý sa týka právnej, organizačnej a rozhodovacej nezávislosti – ako to navrhuje Francúzska republika –, zostane len článok 6 smernice 91/440, ktorý iba vyžaduje, aby „orgány alebo podniky“ samy neposkytovali žiadne železničné dopravné služby. Podľa Francúzskej republiky toto posledné uvedené ustanovenie nespresňuje, akú formu majú mať tieto orgány alebo podniky. Z toho vyplýva, že článok 6 ods. 3 smernice 91/440 nevyžaduje, aby orgány alebo podniky poverené základnými funkciami nevyhnutne mali právnu subjektivitu. DCF je pritom „orgán“, ktorý neposkytuje dopravné služby.

40.

Naopak, článok 14 ods. 2 smernice 2001/14 sa podľa Francúzskej republiky neuplatní, keďže RFF je údajne nezávislou spoločnosťou a požiadavka nezávislosti subjektu povereného základnou funkciou prideľovania kapacity a prideľovania individuálnych vlakových trás sa uplatní len vtedy, ak manažér infraštruktúry nie je nezávislý od železničného dopravného podniku.

41.

Podľa môjho názoru sa táto argumentácia musí zamietnuť. Domnievam sa, že vzhľadom na to, že úloha zverená DCF je základnou funkciou, pre DCF platia požiadavky uvedené v článku 6 ods. 3 smernice 91/440 a článku 14 ods. 2 smernice 2001/14, ktoré nemožno oddeliť. RFF je totiž nezávislý od SNCF, ale prenáša na SNCF časť základných funkcií, ktoré mu boli zverené, takže RFF už nie je nezávislý, pokiaľ ide o túto časť funkcií, ktoré teda musia byť zverené nezávislému subjektu v zmysle článku 14 ods. 2 smernice 2001/14.

45.

Nie je mi jasné, ako by mala vyzerať právna nezávislosť vo vzťahu k takej spoločnosti, akou je SNCF, bez vlastnej právnej subjektivity. ( 14 ) Je teda potrebné konštatovať, že francúzsky systém nespĺňa podmienku právnej nezávislosti.

46.

Komisia spochybňuje organizačnú a rozhodovaciu nezávislosť DCF na základe kritérií uplatňovaných vo vzťahu k integrovanému systému holdingu. Podľa môjho názoru nie je opodstatnené posudzovať tieto dva ďalšie aspekty nezávislosti riadenia oddelene, keďže všetky tri aspekty nezávislosti musia byť splnené kumulatívne, takže samotné konštatovanie neexistencie právnej nezávislosti DCF postačuje na preukázanie nesplnenia vyššie uvedených ustanovení.

47.

Z týchto dôvodov som dospel k záveru, že prvú výhradu Komisie treba považovať za dôvodnú.

50.

Pokiaľ ide o opatrenia, ktoré majú podnecovať manažéra infraštruktúry k znižovaniu nákladov spojených s poskytovaním infraštruktúry, Komisia tvrdí, že opatrenia prijaté francúzskymi orgánmi nie sú doplnené stimulačným systémom, ktorý by vo významnej miere podnecoval manažéra infraštruktúry k dosahovaniu týchto cieľov.

51.

Pokiaľ ide o znižovanie poplatkov za prístup k infraštruktúre, Komisia poukazuje na to, že zmluva o poskytovaní služieb ( 15 ) podpísaná medzi francúzskym štátom a RFF 3. novembra 2008 neobsahuje nijaký cieľ.

52.

Francúzska vláda tvrdí, že zmluva o poskytovaní služieb vymedzuje ciele modernizácie infraštruktúry a pravidlá rozvoja novej obchodnej ponuky siete s cieľom zvýšiť jej kvalitu a bezpečnosť a zlepšiť jej služby. Táto zmluva teda údajne obsahuje ustanovenia, ktoré podnecujú manažéra infraštruktúry k minimalizácii porúch a zvyšovaniu výkonnosti železničnej siete.

56.

Španielska vláda vstúpila do konania ako vedľajší účastník len na podporu tvrdení, ktoré francúzska vláda uviedla v súvislosti s otázkami vyplývajúcimi z prvej časti druhej žalobnej výhrady. V tejto súvislosti španielska vláda tvrdí, že smernica 2001/14 nevymedzuje a nestanovuje nijaké kritérium na účely vytvorenia systému zvyšovania výkonnosti a odkazuje len na cieľ tohto systému.

57.

Pokiaľ ide o opatrenia určené na znižovanie prístupových poplatkov, údajne nie je primerané znižovať ich bez predchádzajúcej modernizácie železničnej siete a súčasného znižovania nákladov na údržbu. Táto okolnosť údajne kategoricky vylučuje akékoľvek porušenie uvedených ustanovení.

2. Preskúmanie druhej výhrady

58.

Domnievam sa, že Francúzska republika ku dňu uplynutia lehoty stanovenej v odôvodnenom stanovisku nevytvorila systém zvyšovania výkonnosti železničných podnikov a manažérov infraštruktúry, ktorý by zodpovedal požiadavkám článku 11 smernice 2001/14. Aj za predpokladu, že opatrenia, na ktoré sa uvedený členský štát odvoláva, by bolo možné označiť za opatrenia, ktoré podnecujú dotknuté podniky k zvyšovaniu výkonnosti služieb, tieto opatrenia v každom prípade netvoria súvislý a transparentný celok, ktorý by mohol byť súčasťou systému spoplatňovania infraštruktúry.

62.

Platí to tak pre článok 6.4 podmienok používania siete RFF ( 16 ), ktorý stanovuje osobitné poplatky uplatniteľné na právo na rezerváciu nákladných vlakových trás, ktoré podliehajú dvom podmienkam, ako aj pre dva ďalšie dokumenty spomenuté francúzskymi orgánmi, konkrétne všeobecné podmienky uplatniteľné na zmluvy o používaní infraštruktúry a zmluvu o poskytovaní služieb. Pokiaľ ide o túto poslednú uvedenú zmluvu, Komisia správne tvrdí, že záväzky, ktoré RFF prevzal v oblasti kvality poskytovania služieb, nemajú nič spoločné so „systémom zvyšovania výkonnosti“ a nijako nesúvisia so systémami spoplatňovania uvedenými v článku 11 smernice 2001/14.

63.

Podľa článku 6 ods. 2 smernice 2001/14 manažér infraštruktúry je, s patričným zreteľom na bezpečnosť, údržbu a na zvyšovanie kvality služieb infraštruktúry, motivovaný na znižovaní nákladov spojených s poskytovaním infraštruktúry a úrovne prístupových poplatkov. Na rozdiel od toho, čo podľa článku 11 uvedenej smernice platí v prípade zvyšovania výkonnosti železničnej siete, článok 6 ods. 2 tejto smernice nevyžaduje, aby stimulačné opatrenia tvorili „systém“. ( 17 )

Zdá sa mi, že Komisia vo svojej replike pripúšťa, že systém bonusov pre zamestnancov RFF upravený v zmluve o podiele na zisku z 26. júna 2009 skutočne môže predstavovať postačujúce opatrenie na podnietenie manažéra infraštruktúry k znižovaniu nákladov spojených s poskytovaním infraštruktúry. Poukazujem na to, že uvedená zmluva ( 18 ) vymedzuje ako kritérium podielu zamestnancov na zisku dosiahnutie cieľa GOPEQ („Grosse opération programmée équivalente“ – ekvivalentná veľká plánovaná transakcia) tak, ako je vymedzený v spomenutej zmluve o poskytovaní služieb z 3. novembra 2008 uzavretej medzi francúzskym štátom a RFF na obdobie od roku 2008 do roku 2012. Týmto kritériom týkajúcim sa nákladov na jednotku práce zodpovedajúcej úplnej obnove jedného kilometra trate sa zavádza mechanizmus bonusov pre zamestnancov, ktorý priamo súvisí so znižovaním nákladov spojených s poskytovaním infraštruktúry. Francúzska republika teda podľa môjho názoru splnila svoju povinnosť prijať stimulačné opatrenia na znižovanie nákladov spojených s poskytovaním infraštruktúry. ( 19 )

67.

Pokiaľ ide o cieľ znižovania úrovne poplatkov za prístup k železničnej infraštruktúre, žalovaný členský štát sa domnieva, že také znižovanie nemôže v nijakom prípade predstavovať absolútny cieľ stanovený smernicou 2001/14. S týmto názorom sa stotožňujem. Z dôvodov, ktoré som uviedol vo svojich návrhoch v už citovanej veci Komisia/Nemecko (C-556/10), si nemyslím, že členské štáty sú povinné stanoviť osobitné stimuly na znižovanie poplatkov za používanie infraštruktúry, pokiaľ to nevyplýva zo znižovania úrovne nákladov spojených s poskytovaním infraštruktúry.

Podľa článku 138 ods. 3 rokovacieho poriadku ( 20 ), ak mali účastníci konania úspech len v časti predmetu konania, každý z nich znáša svoje vlastné trovy konania. Keďže Komisia a Francúzska republika mali úspech len v časti predmetu konania, navrhujem, aby každý účastník konania znášal svoje vlastné trovy konania.

71.

Podľa článku 140 ods. 1 rokovacieho poriadku Španielske kráľovstvo, ktoré vstúpilo do tohto konania ako vedľajší účastník, znáša svoje vlastné trovy konania.

V – Návrh

72.

Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy navrhujem, aby Súdny dvor rozhodol takto:

2.

V zostávajúcej časti sa žaloba zamieta.

3.

Európska komisia, Francúzska republika a Španielske kráľovstvo znášajú svoje vlastné trovy konania.

( 1 ) Jazyk prednesu: francúzština.

( 2 ) Smernica Rady z 29. júla 1991 o rozvoji železníc spoločenstva ( Ú. v. ES L 237, s. 25 ; Mim. vyd. 07/001, s. 341).

( 9 ) JORF z 31. decembra 1982, s. 4004.

( 10 ) JORF z 9. decembra 2009, s. 21226.

( 11 ) Citovaný v poznámke pod čiarou 8 týchto návrhov. K prijatiu uvedeného dekrétu došlo po podaní repliky Komisie.

( 12 ) Pozri najmä rozsudky zo 4. júla 2002, Komisia/Grécko ( C-173/01, Zb. s. I-6129 , bod 7), a z 13. marca 2003, Komisia/Španielsko ( C-333/01, Zb. s. I-2623 , bod 8).

( 13 ) O podobný prípad ide aj vo veci Komisia/Slovinsko, už citovanej. Pozri body 24 až 46 mojich návrhov v uvedenej veci.

( 14 ) Toto kritérium naopak nie je rozhodujúce v prípade orgánov verejnej moci, ktorých právna nezávislosť závisí od rozsahu ich vlastných právomocí a neexistencie hierarchických väzieb. Pozri rozsudky z 9. marca 2010, Komisia/Nemecko ( C-518/07, Zb. s. I-1885 , body 31 až 37), a zo 16. októbra 2012, Komisia/Rakúsko (C-614/10, body 36 až 66).